国家“钱袋子”如何助力畜禽粪污资源化利用？

文/本刊记者 孙洁

“畜禽养殖废弃物资源化利用是贯彻落实绿色发展新理念和推进农业供给侧结构性改革的重要举措，将提升我国畜禽养殖废弃物综合利用的整体水平及畜禽养殖业的环境保护水平，有利于从根本上突破农业可持续发展面临的资源和环境瓶颈。”

近年来，我国畜牧业持续稳定发展，规模化养殖水平显著提高，保障了肉蛋奶供给，但大量养殖废弃物没有得到有效处理和利用，成为农村环境治理的一大难题。

早在2016年，习近平总书记就强调，推进畜禽养殖废弃物处理和资源化问题是民生大事，关系6亿多农村居民生产生活环境，关系农村能源革命，关系能不能不断改善土壤地力、治理好农业面源污染，是一件利国利民利长远的大好事。

从去年我国畜牧业发展史上第一个专门针对畜禽养殖废弃物处理和利用的指导性文件——《关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》到《畜禽粪污资源化利用行动方案（2017—2020年）》，再到《全国畜禽粪污资源化利用整县推进项目工作方案（2018—2020年）》，对今后一段时期加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用具有重要意义。

正如农业农村部兽医局局长冯忠武所说：“畜禽粪污资源化任重道远，需要制度性供给作为政策支撑。”

从去年中央财政安排资金支持开展畜禽粪污资源化利用工作，到今年畜禽粪污资源化利用工程等专项2018年中央预算内投资计划再到农业农村部和财政部共同发布《关于做好2018年畜禽粪污资源化利用项目实施工作的通知》（以下简称《通知》），我们不难发现，国家在推进农业绿色发展和打赢农业农村污染治理攻坚战这一策略上，已经向前迈出了一大步。

那么，2018年中央财政将如何继续支持畜禽粪污资源化利用？在新形势下，畜禽养殖废弃物处理和资源化利用工作又会有哪些新的时代特征和内涵？通过采访相关专家和梳理近两年相关政策走向以及此次《通知》的关键信息，本刊做出详细解读。

提高认识 明确政策实施要求

“目前，我国每年生产肉蛋奶1.5亿多吨，产生畜禽粪污约38亿吨，有40%未有效处理和利用，给农村环境和居民生活带来诸多不利影响。”农业部副部长于康震说。

为加强畜禽废弃物资源化利用，《通知》明确要求各级畜牧、财政部门要以绿色生态为导向，坚持政府支持、企业主体、市场化运作，推进规模养殖场源头减量，培育和发展畜禽粪污资源化利用产业，千方百计扩大农用有机肥和沼气利用渠道。通过政策实施，落实地方政府属地管理责任，大幅提高畜牧大县畜禽粪污资源化利用率，支持有条件的地区整省、整市推进，探索完善市场机制。

同时，要充分调动农业、农村能源、环保等各方面力量，把政策实施和工作推进有机结合起来，确保源头减量、过程控制、末端利用落到实处，畜禽粪污资源化利用可持续。

具体从以下三个方面来推进：一是推进绿色兴牧。围绕实施乡村振兴战略，在治理农业农村污染、改善土壤地力、推进农村能源革命的大背景下，以畜牧大县和规模养殖场为重点，促进畜牧业转型升级和绿色发展，加快发展资源节约型、环境友好型畜牧业，走高质量绿色发展道路。二是促进种养结合。统筹考虑资源环境承载能力，优化畜禽规模养殖布局，加强粪肥还田利用技术指导，推广种养结合典型模式，支持鼓励各类粪污收贮运社会化服务组织发展，加快构建种养结合、农牧循环的可持续发展新格局。三是发挥市场作用。统筹用好财政奖补、税收、金融、用地等优惠政策，引导和鼓励社会资本投入，积极引入政府与社会资本合作（PPP）模式，建立受益者付费机制，提高终端产品竞争力，建立可持续运行的粪污资源化利用市场机制。

通过政策实施，整县推进地区畜禽粪污综合利用率达到90%以上，规模养殖场粪污处理设施装备配套率达到100%；开展整省、整市推进的地区畜禽粪污综合利用率达到75%以上，规模养殖场粪污处理设施装备配套率达到95%以上。

创新机制 提高资金使用效果

今年中央财政继续通过以奖代补方式，对畜牧大县畜禽粪污资源化利用工作予以支持。据了解，国家发展改革委会同农业农村部下达畜禽粪污资源化利用工程等专项2018年中央预算内投资计划，用于支持畜禽粪污资源化利用整县推进、沼气工程、肉牛肉羊规模养殖场、退牧还草工程、农业动植物保护能力提升工程和农产品质检体系等项目建设，投入资金总额达405亿元，涉及全国23个省份。

农业农村部、财政部根据全国畜牧大县分布等因素，分省确定了2018年奖补的项目县控制数量指标，并结合各省现有工作基础，确定整省、整市推进的地区。中央财政根据项目县数量测算下达分省奖补资金。

《通知》明确要求省级畜牧、财政部门要严格按照农业农村部、财政部确定的项目县控制数量指标，在全国畜牧大县名单范围内（其中生猪大县以财政部2018年下达生猪调出大县奖励资金的县级区域为准），按照公开、公平、公正的原则择优遴选确定项目县，其中整省、整市推进的要实现畜牧大县全覆盖。

为体现激励约束，强化地方政府和市场主体责任，中央财政奖补资金分年度安排，2018年先安排一部分资金，绩效考核合格后再安排后续资金。

为提高资金使用效率，在中央财政奖补资金安排上，原则上对猪当量（以生猪、牛存栏量折算猪当量）为50万头以下的项目县，累计补助上限为3500万元；猪当量为51—70万头的项目县，累计补助上限为4000万元；猪当量为71—99万头的项目县，累计补助上限为4500万元；猪当量为100万头以上的项目县，累计补助上限为5000万元。

各省可根据中央财政奖补资金规模，结合本地畜禽粪污资源化利用实际情况，自主确定补助方式、对象和标准，总体上要兼顾平衡、突出重点、集中投入。

中央财政奖补资金重点支持哪些方面？《通知》明确规定：一是以农用有机肥和农村能源为重点，支持第三方处理主体粪污收集、贮存、处理、利用设施建设，推行专业化、市场化运行模式，促进畜禽粪污转化增值。二是支持规模养殖场特别是中小规模养殖场改进节水养殖工艺和设备，建设粪污资源化利用配套设施，按照种养匹配的原则配套粪污消纳用地，或者委托第三方进行处理，落实规模养殖场主体责任。

如何发挥奖补资金的引导作用？《通知》指出要创新投入机制，通过政府与社会资本合作（PPP）、政府购买服务等方式，撬动金融和社会资本参与畜禽粪污资源化利用，加快建立有效的可持续运营长效机制。在确保中央财政奖补资金安全的前提下，可通过贷款贴息、设立基金等方式支持畜禽粪污处理基础设施建设。整省、整市推进的地区要切实加大财政投入力度，完善支持政策和监管措施，坚持政策激励与执法监管并重，做到畜牧大县和非畜牧大县同步治理，提前一年实现“十三五”畜禽粪污资源化利用目标任务。

强化监管 确保政策取得实效

《通知》明确指出，有关地方人民政府是畜禽粪污资源化利用工作的实施主体。省级畜牧、财政部门要应从以下三个方面切实加强协作配合，指导督促项目县全面扎实做好畜禽粪污资源化利用工作。

第一，要及时制定省级总体工作方案，按整省、整市、整县推进的项目实施方案需经同级人民政府审定。项目实施方案应包括总体思路、畜禽粪污利用现状、规模养殖场粪污资源化利用设施建设现状、粪肥还田利用和沼气使用路径、粪污收集机制建立、促进种养对接措施、环保执法监管措施、资金使用方向和地方扶持政策等方面。对项目实施方案明显不符合要求的项目县，直接取消其奖补资格，且不再递补。

第二，要鼓励地方各级政府出台配套政策，统筹整合相关资金，共同用于规模养殖场粪污资源化利用、粪肥施用补贴等方面，形成合力支持畜禽粪污资源化利用的良好局面。各地要落实好补贴范围内的畜禽粪污资源化利用农机购置敞开补贴政策，积极推动开展畜禽粪污处理相关机械新产品补贴试点。要按照以地定养的原则，科学布局畜禽规模养殖，保障畜禽粪污资源化利用用地需求。

第三，农业农村部、财政部将加强对畜禽粪污资源化利用工作的督导检查，及时通报有关情况，并组织开展政策绩效评估，建立激励约束机制。省级畜牧、财政部门要加强对市县级部门的绩效考核，督促各项措施落实。为压实各级部门责任，农业农村部将与整省推进地区签订畜禽粪污资源化利用协议，省级畜牧部门要与整市、整县推进地区签订畜禽粪污资源化利用协议，强化指导监督，避免以单体项目安排代替资源化利用工作的全面推进。

《通知》强调，要结合农业农村部重点推广的畜禽粪污资源化利用模式，按照不同畜种和区域特点因地制宜确定本地区的主推模式。要通过规模养殖场直联直报信息系统，按季度报送实施进展和粪污资源化利用情况，总结行之有效的典型案例。