上海市崇明区发展都市型家庭农场的现状及对策分析

施 俭,张庆香,徐培培,沈小燕,沈寅寅,包士忠

（上海市崇明区农业技术推广中心,上海202150）

2013年中央一号文件提出“坚持依法自愿有偿原则,引导农村土地承包经营权有序流转,鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转,发展多种形式的适度规模经营”[1]。其中,“家庭农场”的概念是首次在中央一号文件中出现。透过中央一号文件对“家庭农场”的鼓励和支持态度,可以看到这是一条农业农村改革的新路径,是一条提高农业集约化经营水平的重要途径。目前,根据地理环境的差异我国家庭农场分为:都市型家庭农场、过渡型家庭农场、乡村型家庭农场、偏远型家庭农场。“都市型家庭农场”是指位于都市边缘的家庭休闲农场,其区位好、交通便利;农场主专业能力较强;自然条件优异,基础设施完备,主要满足城市居民休闲放松,提供养生、生态教育、欣赏田园风光的服务。崇明区作为大都市上海的后花园,是上海的农业大区,发展都市型家庭农场是必由之路。近年来,崇明区家庭农场的迅速发展使传统的分散、小规模的农业生产模式逐步向规模化经营发展,提高了农业的经济效益,也有利于各项新技术的推广。

1 国内外家庭农场的发展现状

发展农业规模经营是实现农业现代化的内在要求[2]。家庭农场模式在国外早已流行,特别是发达国家,例如以美国为代表的大中型家庭农场模式,其经营规模化和组织方式多样化,生产经营专业化,土地所有权私有化;以法国为代表的中型家庭农场模式,各类家庭农场有66万个,平均经营耕地42 hm2,农场专业化程度很高,大部分经营一种产品,以突出各自产品的特点为主;以日本为代表的小型家庭农场模式,日本政府一直采取土地的分散占有和集中生产经营的政策,从而有效避免了土地分散和土地过于集中带来的弊端。纵观美、法、日三国家庭农场的发展,它们都是在土地私有制基础上逐步实行土地的相对集中,实现适度规模经营。国外家庭农场发展现状为:生产区域专业化;生产科技化、机械化;产品品牌化。目前,家庭农场在我国刚刚起步[3],上海松江、湖北武汉、吉林柳河、吉林延边、浙江宁波、安徽郎溪等地积极培育家庭农场,在促进现代农业发展方面发挥了积极作用。例如上海市松江区,在沪郊率先创办的家庭农场,被外界称之为“松江模式”,其经营者由本村农户家庭组成,在不违反现行农地制度和尊重其他农户意愿的基础上,通过耕地流转,将土地、劳动力、农机等生产要素适当集中,实现集约化经营、专业化生产,提高了农户的收益水平。我国家庭农场发展现状为:经营规模差异性大,经营品种逐步增加;经济效益好,产品市场竞争力强;发展速度快,但地区间发展不平衡。

2 上海市崇明区家庭农场发展现状

2.1 经营数量与规模现状

由于上海市农村土地承包经营权管理信息系统的逐步完善,家庭农场流转手续逐步规范,近年来家庭农场规范流转面积不断扩大,随着规模效应的凸显,政策扶持环境的优化,崇明区家庭农场的发展速度较快,特别是2014年以来,每年大幅增长。截至2016年底,在崇明区农业委员会审核备案的家庭农场数量已达481家。2016年比2014年新增了177家,两年增幅近1倍（表1）。

崇明区家庭农场经营面积在6.67 hm2以下（不含6.67 hm2）的占18.71%,6.67—10 hm2的占63.83%,10 hm2以上（不含10 hm2）的占17.46%。崇明区家庭农场经营面积从2014—2016年平均规模一直维持在6.67—10 hm2。

表1 崇明区不同类型家庭农场数量和规模Table 1 Number and size of different types of family farm in Chongming

2.2 不同经营类型分布

崇明区目前家庭农场类型主要有四类,粮食种植、经济作物、水产养殖和其他（白山羊养殖和综合发展）。其中,粮食种植型家庭农场数占总数的61.54%,经济作物型家庭农场数占总数的18.92%,水产养殖型家庭农场数占总数的11.85%,其他型家庭农场数占总数的7.69%。与2014年相比,分别增加155.17%、-12.50%、-11.76%、12.12%,其中粮食种植家庭农场发展较快（表1）。全区16个乡镇情况来看,除向化镇,陈家镇、长兴镇和横沙乡4个乡镇没有粮食种植型家庭农场以外,其余12个乡镇的家庭农场均以粮食种植为主,占28.57%—97.92%（表2）。

2.3 经营者综合素质

据调查,2016年崇明区家庭农场经营者平均年龄为51岁,总体年龄偏大。由于适度规模化经营后,生产效益大幅度提高,年轻人逐年加入经营家庭农场;文化程度偏低,大多数是初中文化程度,占61.75%,但随着效益的提高,也有大专及以上的人员逐年加入;平均务农年限有所提高,达22年;从分散经营的基本不雇工,规模化经营时在农忙季度出现了雇工,平均短期雇工3.1人∕月（表3）。

由于规模化经营前务农人员以高年龄、低学历为主,虽然有年经、较高学历的人员逐年加入经营家庭农场,但还有很多经营者年龄偏高、学历偏低,对新科技和较复杂的科技接收能力较差[4],这将影响到家庭农场的经营水平,但随着规模化发展、效益提高,将有更多有专业技术的年轻人加入,逐步提高家庭农场的生命力。

表2 崇明区2016年度家庭农场发展情况Table 2 Development of family farm in Chongming in 2016

表3 崇明区家庭农场经营者综合素质情况调查Table 3 Investigation on the comprehensive quality of family farm operators in Chongming

2.4 经营状况

随着家庭农场数量和经营土地总面积的增加,其经营总收入也得到明显增加。2016年家庭农场经营纯收入6531万元（人民币,下同）,比2014年增60.52%;家庭农场平均年纯收入13.56万元,比2014年增8.12%,其中,粮食作物11.59万元,经济作物16.80万元,水产养殖21.59万元,其他9.17万元。崇明区家庭农场发挥地理优势,在种养品种选择时以经济效益高的农产品为主,同时也使用现场采摘、微店、电商等销售方式以此产生更大的经济效益（表4）。

表4 崇明区家庭农场收入状况Table 4 The income of family farm in Chongming 万元

2.5 财政扶持

崇明为鼓励家庭农场的发展,在优先享受市级各项农业政策的同时已出台3个扶持政策。一是按实际种植水稻面积为依据,县、乡镇两级财政每667 m2耕地安排200元的专项奖补资金（县、乡镇8∶2配套）,由乡镇统筹用于鼓励农户规范流转承包地、培育发展水稻种植型家庭农场;二是对年度考核合格的水稻种植型家庭农场,根据考核成绩,给予每个家庭农场不高于2万元的补贴（县、乡镇8∶2配套）;三是对崇明区水稻种植型家庭农场的“每户不高于2万元”考核补贴进行规定,明确考核对象、考核内容、考核时间和程序等。据统计,2016年市、区、乡镇各级财政对家庭农场扶持资金达1902.47万元,为2014年的4.88倍。其中,市级扶持资金907.13万元,为2014年的3.88倍;区级扶持资金800.67万元,为2.14年的5.26倍;乡镇级扶持资金194.67万元,为2014年的53.33倍。其中,财政扶持资金重点用于粮食种植补贴,从2014年的69.29%增加到2016年的97.99%。市、区两级政府对家庭农场的鼓励政策,是推进目前家庭快速发展的主要影响因素之一。

3 崇明区家庭农场存在的问题

3.1 土地流转难度大,制约家庭农场发展

由于崇明岛内就业机会少、农村社会保障机制不完善等原因,导致农户流转土地的积极性不高,土地流转比例较低。因此,大部分农田是散户经营,土地分散,规模化经营面积少,制约了家庭农场的发展。截至2015年12月,全区耕地总面积5.05万hm2,农户土地承包地面积3.80万hm2,其中进入平台规范流转面积2.48万hm2,规范流转率65.27%,主要流转方向:生态林建设面积为0.99万hm2,占规范流转面积的40%;粮食种植面积为0.67万hm2,占规范流转面积的27.2%;经济作物种植面积为0.60万hm2,占规范流转面积的24.3%;水产养殖等其他面积为0.21万hm2,占规范流转面积的8.5%。目前,全区龙头企业经营土地面积0.5万hm2,农民专业合作社经营土地面积1.83万hm2,家庭农场经营面积0.41万hm2,家庭农场流转面积仅占全区耕地总面积的8%,占规范流转面积的16.4%。

3.2 农业从业人员素质低,经营主体培育难

目前,崇明区农业从业人员的数量、结构与整体素质现状,对进一步培育新型农业经营主体形成了制约:一是农业从业者总量呈逐年减少趋势。2016年全区农业从业人员为26330人（含村行政管理人员、林业养护人员等）,同前几年相比,从业者人数以每年10%—20%左右的速度在减少,新型农业经营主体培育缺乏选择的对象。二是全区农业从业者综合素质低。目前全区农业从业人员中,60岁以上人员占10823人,占41%,年龄呈老龄化趋势;文化程度初中及以下的有23124人,占农业从业人员的87.8%;高中的有1949人,占农业从业人员的7.4%;大学专科及以上的仅1257人,占农业从业人员的4.8%。目前农业从业人员开展规模化经营的理念和能力距离现代农业生产的要求还有较大差距,新型农业经营主体培育难度较大、缺少潜力。三是全区农业从业人员社会保障待遇差。相比二、三产业,从业人员收入低、社会保障待遇差,目前对新型职业农民的就业保障、社会保障、养老保障等方面几乎没有扶持政策,导致农业生产缺乏吸引力。

3.3 规模经营效益不平衡,生产成本高

据有关资料显示,上海松江每个家庭平均年收入10.1万元[5],湖北武汉家庭农场户均农业收入均达20万元以上[6],但目前崇明区开展规模经营的家庭农场、专业合作社及农业企业的经营效益参差不齐,能够取得明显效益的并不在多数。主要原因如下:一是经营主体的生产方式还有待改进。目前,崇明区采用高效生态农业生产模式的经营主体较少,仍以粗放式经营为主,土地产出率不高,只是依靠领取政府的惠农补贴来增加效益。二是土地流转价过高。2016年崇明本岛土地流转平均价每667 m2为1200多元,较政府指导价930元高出不少,部分乡镇甚至出现了2500多元的高价。土地流转成本逐年增加,不仅导致经营主体的盈利空间不断压缩,影响经营主体的积极性。土地流转价格的不断攀升,使得土地的流转成本越来越大,阻碍家庭农场的进一步发展。

3.4 社会化服务体系不健全,配套服务跟不上

家庭农场相对于其他规模经营主体,在进行农资购买、农产品销售等交易时,必须依托合作社、专业协会等社会化服务组织,才能获得较高的市场交易地位。降低市场交易成本,特别在病虫害的统防统治、农业技术的指导咨询、农机服务、粮食烘干收购等相关社会化配套服务体系尚不健全,影响经营者从事农业生产的积极性,制约家庭农场发展壮大。

3.5 绿色认证率低,品牌意识薄弱

崇明已明确建设世界级生态岛的目标,生态、绿色、高效农业是提升崇明生态竞争力的唯一途径。到2019年崇明区要实现绿色食品认证面积占种植业上市面积的90%的目标,家庭农场作为新型经营主体的一部分有着不可推卸的责任和义务。但截至2016年家庭农场通过绿色认证仅42家,占家庭农场的8.73%;有品牌的家庭农场仅25家,占家庭农场的5.2%。由于家庭农场主的综合素质不高,以追求经济利益为目的,以不出农产品质量安全为限,对于产品的质量要求不高,导致家庭农场的绿色认证、品牌意识差。

4 培育发展都市型家庭农场的思路与对策建议

4.1 完善土地流转机制,保障长期稳定发展

培育和发展家庭农场健康发展,是要以适度集约化、规模化为基础,这就要有规范的土地流转机制,这要使已脱离农业的人将其承包地以较低的成本价流转给愿意从事农业生产经营的人,这是家庭农场长期稳定发展的前提[1]。对目前土地流转价格过高的,要通过对流出方给予取消政府政策扶持等相关措施来限制流转。同时完善土地承包经营权流转政策,搭建土地承包经营权市场交易平台,保障土地出租或受转双方的合法权利,避免承包期限过短、减少土地纠纷等问题,以此建立土地流转长效机制。政府要出台政策给予将手中有闲散土地并以指导价流出的农户给予就业、养老、医疗等相关社会保障政策,提高社会保障待遇。

4.2 加快培育新型职业农民,打造人力资源优势

农业是综合性很强的产业,现代农业对生产经营者在素质要求很高[7]。从现代农业发展要求看,家庭农场主必须是有懂技术、善经营、会管理、敢担当的新型职业农民[8]。但从调查情况看,大部分家庭农场主多年从事农业生产,多由种粮、养殖大户转身,是土生土长的农民,对传统农业生产方式根深蒂固。为进一步提升农场主的技术水平,帮助他们成为种养能手,应加强相关技术培训,提升农业技能。首先,把家庭农场经营者纳入新型职业农民培训范围,对他们进行水肥管理、病虫害防治、市场营销、品牌建设等方面的综合性培训。同时,组织经营者到一些重点生产基地进行观摩,拓宽他们的视野。其次,从区、乡镇二级农技推广部门中遴选业务水平好、工作责任性强的农技人员担任家庭农场的技术指导员,对他们进行针对性的入户指导,使崇明区家庭农场主成为懂科学、用科技的新型经营主体。利用各类培训资源,加大家庭农场经营者培育力度,提高他们的综合素质。

4.3 大胆开展试点,创新发展模式

崇明区目前正在探索各类新型家庭农场发展模式。一是全乡镇推进模式。崇明区的新村乡,全乡6个行政村统一实行土地流转至村委会,再由村委会组织发展家庭农场等新型农业经营主体。全乡土地流转率达到90%以上,其中用于发展家庭农场的面积达466.7 hm2。二是整村推进模式。崇明区建设镇的界东村,村委会将全村120 hm2农户的承包地全部流转至村委会,村委会将田块整齐的部分（73.33 hm2）给予本村农户发展家庭农场,另外46.67 hm2田块分散、难以连片的由村委会成立集体农场经营。崇明区现有不同类型、不同模式的家庭农场,但还都停留在传统类型、传统模式。崇明作为上海的后花园、生态岛,要发展成种养结合、农旅结合的都市型家庭农场,要符合世界级生态建设的要求,才能健康、可持续发展。

4.4 健全农业社会化服务体系,提供全方位的生产经营服务

建立、健全农业社会化服务体系是提高农业组织化程度、解决农业小生产与大市场的矛盾的重要手段,是保障农产品安全的必然要求。家庭农场的生产经营规模决定其生产风险与市场风险要显著高于普通农户,由此也凸现对生产技术、市场信息等农业公共服务的需求更加迫切[8]。家庭农场作为农业新型经营主体中的弱势群体更是要社会为他们提供全方位的生产经营服务。一是鼓励社会化服务组织加入到农业社会化服务体系。特别是对效益较低的水稻产业,要建立水稻播种、防病治虫、水稻收割、稻谷运输与烘干等一条龙农机社会化服务体系。二是将公益性服务部门纳入到农业社会化服务体系。例如,农业技术部门可根据农时情况收集相关技术信息,把家庭农场所需的农业生产信息传递给家庭农场经营者,如病虫情报、栽培管理要求等信息。又如气象局可将天气预报及时发送给家庭农场经营者。再如,针对崇明区农业设施用地备案难的实际情况,粮食部门在各乡镇建好烘干设备的基础上,探索粮食家庭农场粮食不落地直接进粮食收购部门的模式,实实在在解决粮食种植大户的实际问题。三是将龙头企业和农民专业合作社等农业新型经营主体吸引到农业社会化服务体系。充分发挥龙头企业和农民专业合作社的引领作用,帮助解决单个家庭农场干不了、干不好或干了不合算的事情,提高农业组织化程度,实现家庭农场与大市场的无缝对接。

4.5 提高农产品品质,加强绿色认证、品牌建设意识

目前,根据崇明世界级生态岛建设的要求,目前崇明已启动实施绿色农业发展三年行动计划,健全完善绿色农业生产、流通和销售体系,到2020年,崇明获认证的绿色食品种植面积将力争达到全域销售农产品种植面积的90%以上,创建成绿色食品岛、国家级绿色食品原料标准化基地。家庭农场作为农业新型经营主体能够健康、持续的发展下去,必须能提供绿色、健康、有品牌的农产品才是生存之道。作为政府部门要加强科普宣传、提高认识,政策扶持上向绿色认证、品牌化的家庭农场倾斜,提高家庭农场经营者进行绿色认证、品牌建设的意识。同时,搭建家庭农场与企业间的绿色农产品销售平台。提倡农业企业生产和收购绿色农产品,从收购过程中鼓励家庭农场经营者生产绿色农产品,让他们从中获利,提高农产品的附加值。

4.6 健全农村社会保障体系,增加农村就业机会

目前崇明家庭农场发展水平在全市处于较低水平的另一个重要原因是农村的社会保障体系不完善,农村就业机会少,使得大部分农民脱离土地后生存困难,青壮年劳动力流失严重。因此,要逐步健全农村社会保障体系,想办法增加农业就业机会,使得脱离土地的农民有就业机会、没有生存的后顾之忧,使得他们不用从事以口粮为主的分散经营,促进土地流转向规模化生产发展,为家庭农场的发展提供土地基础。