人大代表的言论自由与免责

孙莹 陈雨梦

现行法律规定言论免责权有其重要的法律渊源，我国现有的法律规定存在不足，如何填补法律漏洞，明确言论免责权界限范围，进一步推进该项制度更适合现今国家治理体系现代化的要求，是我们需要继续进行探索的地方。

一、问题的提出

每逢“两会”召开之时，人们除了关注“两会”的议程和议题，还关注人大代表和政协委员的议案、提案、建议和发言，民间甚至会自发按照代表委员的发言积极度制作排名榜，评选提案大王，并且摘录代表、委员的发言。一个有趣的衍生品，就是代表委员“雷人语录”。民间自发摘取 “雷人语录”评价代表委员的建言，这个现象其实表明了公民对人大制度的重视，对人大代表的期待，期待其更多更好地为民代言，望之深，责之切。“雷人语录”和履职排行榜可以在某种程度上鞭策人大代表、政协委员用心负责审慎地对待其提案建议的权力。通常“雷人语录”是公众发现的人大代表和政协委员提出了违背常识的，不负责任的言论。这样的言论作为代表建议、议案提出，如果对政策制定产生影响就是有害的，如果没有影响也是无谓的浪费。不仅是这些民间自发的评判，在全国和地方“两会”召开期间，媒体舆论也会实时公布和评论代表的建议议案和发言。从另一个角度看，上述的舆论和民间监督有时会矫枉过正，影响代表委员发言的积极性，对提议案建议畏首畏尾瞻前顾后，失去自主度和独立性。例如，2011年的深圳“两会”上，有人大代表提出“关于提高公务员工资待遇”的建议被媒体报道后引来公众批判指责，提出该建议的人大代表当天就撤回了这份建议[1]。同年的深圳“两会”还有一个事件就是马化腾领衔提出的议案涉及腾讯和360之争，马化腾也因而受到舆论抨击。深圳市人大常委会还因之专门召开新闻发布会，声明马领衔提出的议案是20多名人大代表的集体行为，并非马的个人行为[2]。公众关注代表发言、履职这是值得肯定和提倡的。一方面，我们拒绝“沉睡代表”“哑巴代表”，期许人大代表动起来，发挥他们的代议监督立法等职能，另一方面，我们也期待代表是正确有效地履职，而不是不负责任地敷衍了事。从学理和法律上，选民都有对代表的监督权。如何适度把握公民对代表的监督，在督促代表履职的同时，不打击其积极性，不影响其履职的自主空间，这涉及到代表制的一个传统，即议员的言论免责权。言论免责权是指“国会议员（人民代表）在立法机关各种会议上享有发言和表决不受法律追究的权利”[3]。言论免责权与刑事豁免权构成了议员的个体特权，也是议员行使代议职能的法律保障。我国《代表法》也专章规定了代表执行职务的保障，包括代表的言论豁免权、刑事豁免权、时间保障、物质保障等。关于言论免责权，《代表法》的规定较为简单：“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。” 在这里，“不受法律追究”作何理解？这意味着代表可以随意发言吗？代表发言是否有形式和内容上的要求？如何避免代表的发言没有被法律追究，但是地方当权者用其他方式排挤打压？民间对代表发言的反馈，包括雷人语录的嘲讽，是公民言论自由的表达，但是是否构成对代表言论免责的侵犯？

二、议员言论免责权的理论溯源

从许多域外国家议员言论免责权的保障机制来看，迄今为止，世界绝大多数国家都已经在自己的宪法中明确规定并阐述了议员所拥有的言论免责权。这项权利最初来源于“宪政之母”英国，1688年《权利法案》第九条便有相关规定：“任何外界他人不得干扰议员在议会内的演讲、谈论及争辩。”[4]其他国家宪法也有类似条款。例如1919年德国《魏玛宪法》规定：“联邦议会之议员，无论何时，不得因其表决或因行使议员权利发生而发生的言论，受司法上或纪律上的惩处。”[5]随着18世纪宪政体制的兴起，言论免责权被广为传播并被各国所接受[6]。

议员言论免责权具有重要的理论和实践意义，是维持议会尊严与权威，维护议员独立意志的重要手段。“独立代表说”主张议员凭借个人的学识和经验履行职责，依据自己的判断行动，不受选民或其他主体意志的约束[7]。但与此同时，我们必须明确，议会是统治阶级意志的体现，议员的言论免责权只是宪法为了更好使议员履行自身职责的一种手段，这注定了言论免责权的行使不是没有边界的，议员行使该项权利时必须受到宪法的约束。从各国宪法条文来看，大多数国家宪法在规定言论免责权时也同时规定了言论免责权的界限。当议员言论构成对公民基本权利及社会秩序的侵害，就超出了言论免责权的范围。各国对言论免责权的限制可以分为以下几种类型：（1）场所限制，即从大多数国家的宪法仅仅规定在“院内”议员的言论可以不受法律追究[8]。（2）言论免责权不能侵犯他人名誉[9]。在实行民主法治的国家，政权存在的基础就在于保障人权，而维护个体尊严是保障人权的精髓所在。（3）议员言论受到非公权力的约束。即议员言论不受法律追究并不包括不受其他纪律机构等非公权力组织的追究[10]。美国宪法第一修正案将议员言论及行为分为“立法言论行为”和“非立法言论及活动”。前者受言论免责权保障，后者则不受保障[11]。（4）议会本身对言论免责权也存在相关限制。美国参议院议事规则第十条及众议院议事规则第十九条明确规定：美国国会议员发言不能做不必要的使人厌烦的言论，发言应严格限制在自身主题，不得逾越议题之外，并规定议员批评政府应保持一般礼貌的风度[12]。

三、我国人大代表言论免责权的演进及适用范围

（一）人大代表言论免责权的历史演进

最初，中国共产党在建立解放区根据地时，通过《陕甘宁边区各级议会组织条例》和《张家口市参议会组织暂行条例》规定：“各级参议会议员，在议会之间言论，对外不负责任。”[13]新中国成立以来颁布的前三部宪法中并未规定人大代表具有言論免责权。我国宪法中最早关于全国人大代表言论免责权的规定来自于1982年宪法：“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。”随后，1989年修改后的宪法再次重申该项权利。第七届全国人大二次会议通过了《全国人民代表大会组织法》，进一步确定了全国人大言论免责权的法律地位[14]。

（二）人大代表言论免责权的适用范围

人大代表言论免责权的适用空间范围包括全国人大代表在全国人大各种会议、全国人大代表在列席原选举单位的人大各种会议上，在上述会议上的发言和表决都不会受到法律的追究。此外，地方各级人大代表在人大会议上的发言和表决，同样也不受法律追究[15]。人大代表的言论免责权的适用范围在实践中得到进一步发展。首先，从言论免责权的主体来看，人大代表言论免责权已经拓展到了人大常委会会议[16]。作为全国人大的常设机构，我们也鼓励其积极行使该项权利，维护广大群众利益，因此，常委会组成人员和全国人大代表在常委会会议上的各种发言和表决，同样享有言论免责权。其次，有学者认为，可以从以下两个方面探讨人大代表免责权的适用范围：从会议性质来看，全国人大代表的言论免责权适用于全体会议、代表团会议、代表团小组会议、各专门委员会会议等各种全国人大的会议等等。从人大代表发言内容来看，为鼓励人大代表畅所欲言，免除其后顾之忧，即使是存有争议或者是不正确的发言，都不会受到法律的追究。而且人大代表可以任意行使各项包括赞成、反对或弃权，对各种会议议题的表决权利[17]。另外，我们必须强调的是，根据宪法的严格规定，言论免责权是有相应的约束机制的，对于代表在会议之外发表言论的行为，不适用本条的规定，应该按国家法律保护公民言论自由的一般规定处理。

四、人大代表行使言论免责权面临的窘境

人大代表的言论免责权之所以实施效果不理想，产生一系列问题，与人大代表制度存在漏洞与死角，以及代表自身责任义务感的缺少有着很大关系。

（一）有言论自由，而无真正意义免责权

因为缺乏具体详细的人大代表言论免责权保障制度，许多政府部门受传统习惯和思维定式的约束，官本位思想浓重，利用法律漏洞，对那些敢于发言，勇于揭露社会现实，批判热点现象的人大代表实施打击报复。一些机关和部门利用诸如涉嫌妨害公务甚至是违反某某法条等莫须有的理由在人大代表闭会期间进行挟私报复[18]。归根到底，就是因为许多人大代表一不小心说了不该说的话，做了不该做的事，在履职过程中谈论了某些比较敏感的内容，从而损害了地方政府利益，惹怒了领导者。假如等到会议结束或者身份消失后，人大代表不再受到法律的保护，那他们必然会进行自我约束，害怕日后受到责任追究，不敢“知无不言，言无不尽”，不敢随心所欲提出议案建议，发言表决。这必然会影响代表主动性、积极性的发挥，从而导致人大代表履职的社会环境难以改善。作为理性人，处在夹缝中的代表就选择了歌功颂德式发言，献媚式献策。所谓“一句不说，不够意思；说了几句，没有意思；多说几句，什么意思？少说几句，意思意思”。

另外，因为缺乏相应的保障制度，其他许多因素也在制约着人大代表言论免责权的行使，例如，在各类大会上，政府报告繁重的议题、短暂的会期、代表自身冗长的发言等等都会导致代表无法充分传达群众的意愿，准确阐述自己的观点。再者，中国政治和司法体制具有特殊性，人大的监督常常要寓于对政府的支持中。一些敢于发言的代表在换届后惨遭落选，无法连任。典型例子是某全国人大代表致力于揭发当地公检法的腐败黑幕，赢得了选民的信任和喝彩，但得罪了地方势力，因而在争取连任时得不到地方政府的支持而失败[19] 。种种现象为我们提供了进一步思考的话题：如何才能为人大代表有效行使言论免责权创造更有效的履职环境，摆脱某些党政实权人物的干扰？

（二）法律缺乏程序性规定，难以操作

在对言论免责权进行适当限制时，上文谈到世界各国普遍对言论免责权实行相对保障，而非绝对保障。最早实行议员言论免责权相对保障的国家是西德，1949年西德基本法第四十六条第一项规定：“国会议员免责权的例外，适于犯有诽谤罪的情形。”[20]对比来看，目前我国相关法律规定在此方面就很容易留有歧义。关于发言内容有诽谤、侮辱等人身攻击的，例如某些人大代表自诩社会上层人士，发言含沙射影对农村进城务工者实施讽刺的行为，这种发言是否也不受法律追究，我国目前尚无明确定论。由于立法不具体，缺乏可操作性，使得人大代表的言论免责权实施程序性不足。第一，若人大代表在会议期间确实存在具有攻击、谩骂他人，甚至扰乱会议秩序的行为，由此产生的侵犯他人权利及危害社会秩序等不良后果，宪法并未规定人大代表的各种不良行径先由何种机关进行处理[21]。第二，我国宪法仅仅规定人大代表在大会上的发言和表决自由，不用承担相应的法律责任，但与此同时，这是否也理所当然包括不受党的纪律追究，也不受其他组织机构的强制性评价呢？或者说，人大代表所在机构或者组织能否将代表在会议上言论是否“政治正确”纳入考核评价标准，作为提干选拔的依据呢[22]？另外，我国人大代表豁免权制度规定了人大代表的言论和免责免除一切法律责任，但是对于人大代表是否要受人民代表大会议事规则的制约并没有规定[23]。第三，学界普遍认为，各国议员的言论是可追溯的免除，而非该言论违法性的免除。人大代表的发言即使符合违法构成要件，但因具有违法阻却事由，所以法律责任可以得到免除[24]。但与此同时，这又带来了新的思考：不具有法律性质的政治责任和道德责任能否受到免除？

（三）代表人员构成不科学，工作职能虚化

目前，我国人大代表文化素质差异很大，职业构成不合理，由此导致了一系列让人头疼的问题。一是领导干部在人大代表构成中占据很大的比例，普通代表面对领导代表，下一级领导代表面对上一级领导代表，只有选择歌功颂德或者干脆沉默不语，才能不损害领导利益，从而使自身仕途不受影响[25]。二是人大代表均有自己的本职工作，对于“副业”履职热情不高。因此，即使《中华人民共和国代表法》规定了人大代表應该听取和反映选民和原选举单位的意见与要求，许多人大代表也忙于“主业”，而疏于同群众保持密切联系。再加上人大代表即使不发言，也不会受到强制性约束的惩罚，更有一些“哑巴代表”就是因为在会议上从来不投反对票，不与政府叫板，从而仕途大顺，反而年年有当代表的资格，成了样板典范。如此种种，人大代表言论免责权陷入沉睡状态也是自然。

（四）人大代表自身水平受限，胡乱发言现象严重

纵观历届各级人大会议，人大代表“雷人语录”“雷人议案”现象层出不穷。客观来说，这些雷人发言和议案不仅加剧了公众对于人大代表履职工作的不信任与误解，一些“火药味”十足的发言还埋下了社会不和谐的隐患。比如“个税起征点太高就剥夺了低收入者作为纳税人的荣誉”“溺爱百姓可能让他们变成刁民”“中国不存在上学难、上学贵问题”“公务员最好放半年的假”“春运铁路一票难求在于票价太低”“要用高房价控制人口素质”等等这些让人啼笑皆非的言论。各类“雷人发言”的产生，归根到底，是由两方面因素决定的。一是人大代表根本没有履职意识，也未紧密联系实际，对现实社会具有错误认知，所以履职活动流于形式，发言和议案只为博取公众关注。二是受制于自身文化水平，许多人大代表不能准确提出议案与建议，无法合理表达自身观点，而一些地方对这类文化素养不高的人大代表予以放任态度，不进行组织培训学习，即使开展学习履职活动，也基本流于形式。代表未进行系统学习便走马上任，履职效能低下，自然久而久之对人大工作失去了感知能力，履职意识便难以提高。

五、人大代表言论免责权的再探索与完善

（一）规范代表发言内容，增强议案科学性

一些人大代表基于自身情况，并没有认真进行调研，在大会前不深入工作区了解群众疾苦，在大会中只知道做“举手鼓掌代表”，随随便便发发言，被形容为“接到通知就开会，碰上选举就划圈，提交议案不领衔，附和随手把名签”[26]。因此，规范代表发言与议案就显得尤为重要。从会议程序与机制分析，可以规定辩论程序，通过博弈导入复杂的利害人关系，最终形成妥协与合意[27]。辩论活动是各国议会非常重要的活动，如果代表就议案进行辩论，就意味着问题的解决可以通过高效合理的方式达成一致的意见，这对解决前述部分中所提到的政府报告繁重的议题、短暂的会期、代表自身冗长的发言等因素对人大代表言论免责权的限制具有重要意义。从发言的内容范围来看，有的地方人大用“望闻问切”四字法来指导具体工作。“望”就是要坚持从大局出发，少管些百姓“家里长家里短”的私事；“闻”是指进行人大代表常态化“大走访”活动，倾听第一手的群众声音；“问”即调查摸底，探究百姓关注的重点问题；“切”即聚焦问题。综合运用“望、闻、问、切”的方法，庖丁解牛，提出有针对性的建议和要求[28]。代表发言只有抓住问题本质，才能有的放矢，否则就是浪费资源，做无用功。因此，只有对症下药，通过相关的指导意见要求代表的发言与议案具备一定的社会效益和实用价值，才能从源头上减少流于形式的“雷人发言”。

（二）拓展言论免责权的时空范围，设置约束条件

现有法律规定，人大代表的言论免责权的时空范围限于各类人大会议上的发言和表决，而人大代表必须与人民群众保持密切联系，倾听群众心声，才能及时反映人民群众的愿望和要求。这就要求除会议之外，人大代表必须在闭会期间开展一系列调研、考察实践。可以这么说，代表履行职责，绝大部分工作都是通过闭会期间开展各项群众活动展开的。因此，将人大代表言论免责权的空间范围扩大到一些除人大代表会议之外的场所是很有必要的[29]。同时，我们又必须清醒地认识到，言论免责权是人大代表特殊保障制度的一种重要形式，也是一种特权。但无论在任何社会形态下，公民的自由都要受到法律的约束，毫无限制的自由是不存在的。现今有一些代表以权谋私，滥用权力，就是因为法律在给予特权的同时，未进行合理的限制。笔者认为，从法律与政治的关系角度来看，若是代表的发言有失实或偏激的成分，但没有到受法律制裁的程度，此时即使应该承担道德上的责任，也不该受到纪律处罚的约束，以免投鼠忌器，影响人大代表职责的发挥。正如在纽约时报诉沙利文案中确立的准则，即“对公共问题的争议应该健康进行，不受阻碍，并广泛公开；它很可能包含对政府及其官员的激烈、辛辣且有时尖锐的攻击。在此背景下，我们来考虑本案的问题。本案的广告抗议我们时代的主要公共问题；它显然有权获得宪法保护。问题在于，某些事实陈述上的错误以及原告所宣称的诽谤是否使之丧失保护。在自由辩论中，错误陈述是不可避免的，要是言论自由具有它所需要的‘呼吸空间，这类错误就必须受到容忍”[30]。但是，人大代表的发言若严重到构成对他人人格的侮辱罪或诽谤时，的确应当排除在言论免责范围之外，这在前述内容中已经进行过说明。

（三）强化履职培训，用奖惩机制对“雷人发言”设限

针对人大代表屡见不鲜的“雷人发言”，加强履职培训活动，建立考核惩戒机制是关键。对各地人大代表的培训与考核应该从宏观与微观两个角度入手，宏观上，一要强调代表必须对宪法基本知识，人大制度基本理论，全国人民代表大会议事规则等法律规范都要有相应的了解。二要建立并完善代表网络履职登记制度以及代表向选民述职制度[31]，使得人大代表能够倾听最响亮的群众呼声。建立大会优秀代表议案表彰机制，使得有质量、得民心的发言与议案能够脱颖而出，在代表间实现经验的学习与交流。微观上，要重视引导人大代表该怎么当一名合格代表，对怎么提建议、怎么收集民意、怎么开展调研等等具体工作内容都要熟练掌握，并定期进行抽查考核，对那些经培训后仍一再胡乱发言，以及连续两届提出的议案建议严重脱离实际生活，只为吸引公众眼球的人大代表，则需对其进行诫勉谈话或劝辞。例如有的地方人大建立代表履职考评机制，对于连续两次被评定为较差等级的代表，建议选举单位不再提名为换届连任代表候选人人选。对法律明确规定以及群众或选举单位反映比较强烈、不再适合执行代表职务的代表，就暂停其执行代表职务[32]。

六、结语

党的十九大报告提出“健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机關”。宪法赋予人大代表言论免责权的最重要目的是充分提高代表履职积极性，使得代表遵从内心，不受其他机关和任何个人的干涉，保持独立意志。需要注意的是，现行法律规定言论免责权有其重要的法律渊源，我国现有的法律规定存在不足，如何填补法律漏洞，明确言论免责权界限范围，进一步推进该项制度更适合现今国家治理体系现代化的要求，是我们需要继续进行探索的地方。

注释：

[1]《深圳人大代表撤回公务员涨福利建议》，载《南方日报》2011年1月20日。

[2]深圳新闻网《深圳人大科技组：1号议案非马化腾个人行为》，http//news.sznews.com/content/2011-01/18/conte

nt_5275599.htm，2011-01-18.

[3]韩大元：《试论国会议员的言论免责权》，载《外国法译评》1996年第1期。

[4][20][25]陈亚军、谢详为、戴晓红：《人大代表言论免责权之探索》，载《人大研究》2011年第4期。

[5][14]丁晓军：《论人大代表的言论免责权》，载《湘潭大学硕士论文》2008年。

[6]喻少如、张运昊：《人大代表豁免权研究》，载《党政研究》2005年第2期。

[7]孙莹：《论我国人大代表结构比例的调整优化—以精英主义和多元主义代表模式为分析框架》，载《中山大学学报（社会科学版）》2013年第4期。

[8]孙辉：《论人大代表的言论免责权》，载《西南政法大学硕士论文》2015年。

[9][17]苗连营：《民意代表的言论免责权之研究》，载《西北政法学院学报（法律科学）》1999年第5期。

[10][22]易卫中：《国外议员言论免责权的限制》，载《吉林人大》2010年第1期。

[11]陈伯礼、郑凌：《议员免责制度研究—兼论我国人大相关制度的完善》，载《江苏社会科学》2005年第6期。

[12]郭道晖：《法的时代精神》，湖南出版社1997年版，第453页。

[13]邵自红：《全国人大代表言论免责权研究》，载《河北法学》2007年第7期。

[15]《宪法为什么规定全国人大代表享有言论免责权和表决免责权》，载《公民与法治》2013年第12期。

[16]林庆伟、沈少阳：《人大代表言论免责权的适用范围》，载《人大研究》2004年第8期。

[18]王晓敏：《关于人大代表特殊保障制度之爭的一些思考》，载《人大研究》2013年第12期。

[19]石破：《落选代表姚秀荣壮心不已》，载《山东人大工作》2003年8期。

[21]洪开开、王钢：《人大代表履职约束机制研究—兼对代表法修改的若干意见》，载《人大研究》2010年第7期。

[23][29]殷慧乔：《试论规范行使人大代表言论免责权》，载《韶关学院学报》2015年第3期。

[24]杨临宏、苏西刚：《试论人大代表的言论免责权—关于宪法第75条解读》，载《云南法学》2000年第2期。

[26]《溆浦16位选民联名要求审查代表议案》，载《湖南日报》2005年12月1日。

[27]胡弘弘《论人大代表提案权的有效行使》，载《法学》2012年第5期。

[28]蒲晓磊：《百姓的关注就是我们监督的方向》，载《法制日报》2017年5月16日。

[30]New York Times Co. v. Sullivan https：//www.law.cornell.edu/supremecourt/text/376/254.

[31]茅临生：《乡镇人大工作应把握好定位和尺度》，载《中国人大》2015年第19期。

[32]《葫芦岛市人大代表履职考评办法（试行）》，http：//www.hldrd.gov.cn/news_view.asp？id=459.

（作者分别系中山大学法学院副教授，中山大学法学院2017级法律硕士研究生）