机构养老服务发展考察

[摘要] 养老机构类型、收费标准、服务水平和便利化程度等，是老年人普遍关心且影响其选择养老机构的重要因素。鉴于当前机构养老存在服务人才缺乏、老人认同度低、城乡发展失衡、整体服务水平不高和供需不匹配等问题，本研究提出了厘清主体边界关系、繁荣养老服务市场、培育养老服务人才、促进医养融合、提高农村养老服务水平和加强养老服务供需对接等养老服务业发展路径。

[关键词] 老龄化 养老服务 养老机构 问题 路径

[中图分类号] D669.6 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2018）03-0079-03

[基金项目] 四川省2015年哲学社会科学规划项目（SC15D001）、2017年成都市哲学社会科学规划项目（2017P16）。

[作者简介] 明亮（1983 — ），重庆云阳人，成都市社会科学院社会学与法制研究所副所长，副研究员，博士，研究方向：养老服务。

当前，积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展在我国已刻不容缓。

一、社会最关心的机构养老服务议题

老龄化催生了养老服务业的发展，越来越严峻的老龄化形势将使养老服务成为各方关注的重要领域。为深入了解老年人生存现状和养老服务需求，促进养老服务供需平衡，成都市社科院课题组开展了“成都市老年人养老需求调查”，根据人口老龄化发展规律，结合问卷调查结果，我们发现，人们关心的机构养老问题主要包括如下几个方面。

1.选择何种养老方式。从养老方式的选择来看，居家养老是大多数老年人的首选。63.9%的老年人愿意选择居家养老；32%的老年人愿意选择钟点托老，即依托日间照料机构养老；愿意选择社区养老的老年人占28%；部分老年人也愿意选择机构养老，其中，一般民办养老院的占22%，国办福利院占19.1%，高档老年公寓占9.7%。当生活不能自理时，居家养老成为了大多数老年人的理想选择。57.5%的老年人希望与子女同住；28%的老年人希望住在自己家中，其中，希望配偶照顾的占19.7%，请保姆或钟点工照顾的占3.7%，希望由社区提供照料服务的占4.6%；希望去养老院的占14.1%，还有0.1%的人希望与亲戚同住。

2. 选择什么类型的养老机构。调查发现，医养结合型养老机构受到51%老年人的偏爱，认为应该修建综合性养老机构和护理型养老机构的老年人分别占47.9%和46.7%，40.1%的老年人认为应该修建颐养型养老机构，认为应该加大修建社区养老机构和老年公寓的老年人分别占36.6%和30.9%，还有24.6%的老年人认为应该修建临终关怀型养老机构。

3. 养老设施（机构）的收费标准。八成以上的老人对于养老机构的收费比较敏感，认为经济实惠、符合自己条件的养老机构太少；在影响老年人选择养老机构的众多因素中，49.5%的人将自己的经济承受能力排在第一位。这表明，现有收费标准已经成为部分老年群体享受养老服务的障碍。

4. 养老设施（机构）服务水平和布局位置。当前人们不但关注养老机构的专业服务能力，而且对是否能够便捷享受其他公共服务也提出了较高要求。调查发现，城市近郊更受老年人的青睐；39%的老年人愿意选择在近郊养老，高于选择中心城区及远郊的27%和33%。

5. 如何满足老年群体多元化的养老服务需求。老年人心脑血管疾病、糖尿病、肿瘤癌症、运动系统疾病等疾病高发，失能半失能老年人数量攀升，对生活照料、医疗照护、住院治疗及健康保健的需求增强，医疗服务面临着新的需求。另外，随着社会参与和交往频率的降低，老年人孤独、焦虑、烦躁等不良心理反应激增，对社会参与和被家人关注的期望越来越强烈。

二、养老机构健康发展面临的困境

我国养老机构发展还存在如下一些突出问题。

1. 养老人才队伍建设滞后。受传统职业观念的影响，老年护理被认为是低贱的职业，难以得到一流人力资源的青睐。再加上劳动时间长、强度大、报酬低，长期处于超负荷运转，工作没有晋升空间，许多养老服务从业人员频繁跳槽改行，养老服务队伍极不稳定。当前，我国养老机构护理人员不到30万人，缺口高达1000万。在养老服务从业人员中，40岁以上人员占到一半以上，高中以下学历占七成。从业人员中，取得专业资质的养老护理人员占比低，医疗卫生、心理咨询和社会工作等专业技术人才紧缺。另外，养老志愿服务还处于起步阶段，志愿者在养老服务中的作用有限。

2. 现代养老服务观念尚未形成。受传统家庭观念影响，部分老年人对机构养老还有顾虑，如24.6%的老人认同“儿女送父母去养老院是不孝顺的表现”等，虽然这些传统观念已经不是主流价值，但仍然有一定的社会基础，并对老年人的养老方式选择产生影响。

3. 城乡养老服务水平差距较大。从统计数据上看，虽然城市人口老龄化程度高于农村，但农村的养老问题比城市更加严重。我国养老服务资源建设投入重点在城镇。城市社区建立养老设施比例占到社区72.5%，农村社区养老服务覆盖率仅仅只有6.5%，不及城市的1/10。在当前城市化进程不断加快的背景下，伴随着青壮劳动力的大量外出，农村独居空巢老人急剧增加，养老形势严峻。农村传统养老服务体系断裂，现代养老服务供给的缺失，正在拉大城乡养老服务差距。

4. 养老服务水平不高。超过四成的老年人认为养老院的设施设备差、功能不完善，近一半的老年人认为养老院护理服务质量差，且服务形式单一。部分养老机构，尤其是保障性养老机构存在设施设备简陋、服务功能单一、专业服务人才缺乏等问题，无法满足老年人的医疗保健、精神慰藉、文化娱乐等多元化需求，影响了入驻老年人生活质量的提升。养老服务产业处于低水平发展阶段，还没有建立起统一的市场规范和行业标准，行业监督作用还不太明显，存在不当竞争和损坏行业诚信的现象。养老服务智能化水平還比较低。

5. 养老服务供需矛盾较为突出。“十二五”末，我国每千名老年人拥有养老床位数超过30张，发达国家每千名老人养老床位数是50～70张，差距明显。但另一方面，目前我国养老机构空置率高达48%，一些条件较好的公办养老机构出现“一床难求”的现象。这主要是市场定位不准，资源配置错位，服务机构发展不均衡造成的。

三、促进机构养老服务发展的对策

1. 理顺政府、市场和社会之间的边界关系。一是强化政府的主导作用，不断完善养老服务制度体系，编制养老服务体系建设规划，加大养老服务公共投入，提供养老服务体系建设所需的资金和土地保障，加强养老服务市场监管，规范养老服务供给主体行为，营造尊老敬老的社会氛围。二是发挥家庭基础性作用，进一步强化家庭在供养、照料和心理支持等方面所承载的不可替代的功能，加强宣传教育，鼓励和支持家庭成员在养老服务中发挥积极作用；不断完善社区养老服务设施体系，提升社区照料水平，大力发展社区居家养老。三是发挥机构补充作用，广泛依托社会资源大力发展不同功能类型的养老机构，以满足老年群体的多元化服务需求。四是发挥社会主体作用，积极引导包括老年人在内的专业人士、志愿者队伍以灵活多样的方式投入养老服务，不断提升养老服务体系活力。

2. 促进养老服务市场繁荣。推动养老服务领域“放管服”改革，降低社会养老服务市场准入门槛，落实养老服务优惠政策，充分发挥市场在养老服务资源配置中的基础性作用，引导和支持社会力量兴办各类养老服务设施，提供高质量的养老服务产品。加大政府购买养老服务力度，吸引社会力量参与兴办养老服务机构，逐步使社会力量成为养老服务体系建设的主体。培育和扶持养老服务社会组织，加大政策激励，推动养老社会组织和养老机构可持续发展。大力发展互助养老。推动建立“银发联盟”，促进老年群体自我服务与管理。

3. 大力推进养老服务人才队伍建设。从多方面入手，推动养老服务人才专业化、职业化发展。引进国内外先进养老服务理念和技能，加强现有养老服务队伍的培训工作，提高其业务素养；加大本土养老服务人才的培养力度，支持本土高校和科研院所开设养老服务相关专业，开展养老服务研究，为当地养老服务业发展提供人力和技术支撑；改善养老服务从业人员的发展环境，从社会保障、薪资待遇、职称职务晋升等方面予以政策倾斜，吸引更多有识之士投身于养老服务领域。

4. 坚持医养融合发展。建立政府主导、部门联动、社会协同的医养结合型养老护理工作推进机制。一是鼓励基层医疗机构就近就地与养老机构合作，探索乡镇卫生院托管敬老院，开展养老医疗和健康服务。发挥分级诊疗体系的积极作用，确保完成医疗救治的老年人转入基层医疗机构进行康复治疗。二是鼓励建设医养结合型高档養老社区。鼓励优质医疗机构独资或与房地产商合资打造集医养住于一体的高档租赁式养老社区，让有经济条件的老年群体便利享受优质的居住、康复和医疗服务。

5. 提高农村养老服务水平。利用农村各类闲置房屋资源，发挥农村地区的生态环境优势，引导社会力量到农村建设养老社会机构，多渠道提升农村养老服务水平，吸引城市老人到农村地区安度晚年。

6. 构建以需求为导向的养老服务供给体系。建立和完善各类养老服务供给目录，扩大老年服务项目的选择性，力争实现根据老年人口群体的具体需求提供有针对性的养老服务供给。在养老服务从传统的家庭养老向居家社区养老和机构养老转变这一宏观背景下，要强化社区在养老服务体系中的积极作用，通过不断完善社区养老服务设施体系，提高社区养老服务水平，以精细化的社区照料为突破口，大力发展居家社区养老支撑体系，从而最大可能发挥家庭在现代养老服务体系中的积极作用。

[参考文献]

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