发达国家可再生能源发展机制比较

林卫斌，付亚楠

[摘要] 各国在可再生能源发展上采用了不同的模式，本文比较分析其中的3种：以美国、英国和澳大利亚为对象研究可再生能源配额制，以德国、日本和加拿大为对象研究固定电价机制，以丹麦为对象研究以市场价格为基础的电价补贴机制。结合各国实践，本文提出了我国配额制建设的对策和建议。

[关键词] 可再生能源配额制 固定电价机制 电价补贴机制

[中图分类号] F206 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2018）03-0023-05

[作者简介] 林卫斌（1981 —），福建安溪人，北京师范大学经济与资源管理研究院副教授，研究方向：能源经济和产业经济；付亚楠（1991 — ），女，河北保定人，中国能源研究会能源政策研究中心，助理研究员，研究方向：能源经济。

发展可再生能源对于缓解资源环境压力具有重要意义，但是发展初期成本通常较高，需要政府发挥作用。从各国实践看，主要存在三种发展机制：配额制、固定电价机制和电价补贴机制。本文将比较分析不同机制在不同国家的情况，提出我国可再生能源发展机制的相关建议。

一、可再生能源配额制

可再生能源配额制，是政府对电力供应企业的可再生能源电力份额做出强制性规定。英国、澳大利亚和美国的部分州成功实行了可再生能源配额制。作为第一个采用配额制的国家，美国可再生能源配额制的规定主要涉及消费端，英国在可再生能源配额制下可以出售电力和证书两种产品；澳大利亚在配额制的实施过程中实行可再生能源证书制度。

（一）美国可再生能源配额制

1. 美国配额制的发展进程

美国资源禀赋丰富，其中煤炭、石油和天然气的储量位居世界前列。可再生能源装机及发电量不断增长，截至2016年，美国的可再生能源装机同比增长10%，占发电总装机的18.3%，可再生能源发电量占总发电量的15.6%。其中，风电和太阳能是可再生能源新增装机的主要来源。越来越多的州政府在其配额制中设立太阳能或分布式发电特别条款，光伏发电规模在过去十年内迅速增长。

美国可再生能源配额制度的实施可以追溯到20世纪90年代。为了激活可再生能源市场，促进可再生能源生产和消费，联邦政府制定了一系列可再生能源发展目标。《2005能源政策法案》规定：“联邦政府在2007～2009年间消费的可再生电力比例应不低于3%；2010～2012年间，这一比例应不低于5%；2013年以后不得低于7.5%。”《2007联邦能源独立与安全法案》对政府资助建筑的生活用能做出了强制性规定。《2009美国复苏与再投资法案》要求电力公司在2020年提供不少于20%的可再生能源。2013年，美国政府提出“气候行动计划”，明确指出要加快清洁能源的利用，并对在公共用地、政府资助住房和军事设施方面的可再生能源消费量做出了明确规定。

2. 美国可再生配额制的发展现状

美国是最早实施配额制的国家，截至目前，已有30多个州制订并实施了符合各州情况的可再生能源配额制。以加州为例，自2003年开始实施配额制以来，在立法机构、执行机构、监管机构、配额义务承担主体等多方不断实践和完善下，加州可再生能源配额制的政策目标、具体内容不断得到改进。

（二）英国可再生能源配额制

1. 英国可再生能源配额制的发展进程

英国是欧洲能源资源最丰富的国家。2016年，英国终端能源消费达到1.47亿吨当量油，其中可再生能源消费量达1729万吨当量油，生物能源占72.2%，风能占18.8%，太阳能占5.5%。光伏发电在2016年增长最快，占新增总装机容量的1/3。但在发电方面，生物能源占比最大（36%），其次是陆上风电（25%）和海上风电（20%），光伏发电占可再生能源发电量的13%。

可再生能源装机量和发电量的大幅增长和配额制的实施密切相关。

英國自上世纪90年代起实施的“非化石燃料义务政策”是可再生能源配额制的最早应用。该政策规定，政府对可再生能源开发利用项目实施招标，中标者以中标价格与电力公司签订电力购买合同。政府使用“化石燃料税”来补贴中标合同价格和电力市场价格之间的差额。“非化石燃料义务政策”自实施以来，签约情况与实际执行情况差距巨大，很难再推动可再生能源的发展。鉴于此，2002年起，英国开始实施“可再生能源义务政策”。该政策主要针对大规模可再生电力项目，最早在英格兰、威尔士和苏格兰实施，2005年在北爱尔兰实施。政策实施初期，为了提效降本，政府建立了相应的可再生能源证书交易市场。

2. 英国可再生能源配额制的特点

英国可再生能源配额制政策是强制性手段和市场手段有机结合的产物。一方面，政府对可再生能源配额制目标执行情况进行认证，对没有履行义务的企业进行处罚。另一方面，也利用市场化手段对项目获得、项目形成、利益分配等进行市场调节，以降低企业的经营成本和政府的管理成本。

经过多年的电力体制改革，英国已基本确立了相对成熟的电力市场，可以通过商业化手段，使发电、输电与售电实现相对独立运营。上游发电公司和下游售电公司是市场竞争的主体，电力调度中心独立负责公共管理。这样的电力市场保证了从电力生产到供应方方面面的竞争，为配额制度的建立和实施奠定了良好的市场基础。在自由电力市场机制下，可再生能源电力生产商可以同时出售电力和证书两种产品，充分体现了可再生能源的环境外部效益，在为发电企业完成配额义务提供灵活方式的同时也创造了额外的收入。

（三）澳大利亚可再生能源配额制

1. 澳大利亚可再生能源配额制的发展进程

澳大利亚拥有丰富而优质的传统能源，如煤、天然气和液化石油气等，同时风能、太阳能、生物质能等可再生能源的分布也十分广泛。在配额制的推动下，澳大利亚的可再生能源得到快速发展，在能源供应和发电量的占比也有所增长。

与美国相比，澳大利亚配额制虽实施较晚，但基本涵盖了各州。2001年，出台了《强制可再生能源目标》，开始正式实施可再生能源配额制；2009年，制定并颁布了《可再生能源目标》，提出了2020年可再生能源发电的目标；2010年，《可再生能源法修正案》颁布实施；2011年1月，《可再生能源目标》进一步修订完善，将总体目标划分为“小规模可再生能源计划”和“大型可再生能源目标”。同时，证书交易机制更加丰富，逐步形成“大规模发电证书”和“小规模技术证书”两种形式。

2. 澳大利亚可再生能源发展的强制性目标

21世纪初，为推动能源产业的发展，澳大利亚制定了可再生能源发展的总体规划，提出了《可再生能源目标》，规定了电力批发商在可再生能源方面的消费份额。

在联邦设定的可再生能源目标之下，各州和地区也制定了相应的目标，以提高可再生能源在电力结构中的比重。如昆士兰州政府明确表示，到2030年可再生能源在电力结构中的比重要达到50%；澳大利亚首都政府已经立法，提出到2020年完全使用可再生能源等。

3. 澳大利亚配额制的发展现状

澳大利亚可再生能源配额制为可再生能源的发展提供了强有力的财政支持，有力地促进了可再生能源的发展进程。

大规模可再生能源目标，为可再生能源发电站的建成和增长提供了金融动力。小规模可再生能源发展计划，为安装符合条件的小规模发电设备的拥有者提供了财政补贴。

4. 澳大利亚可再生能源配额制的证书交易

《可再生能源目标》的核心内容是可再生能源证书制度。责任实体（通常是电力零售商）可以购买或交易可再生能源证书，同时要承担相应的法律责任，以义务购买及交还一定数量的证书的形式履行配额义务。

大规模发电证书和小规模技术证书均可在网上可持续能源证书注册处生成，前者针对大规模可再生能源发电站，发电商每生产1兆瓦时合格可再生电力即可获得1个大规模发电证书；后者主要针对正确安装符合条件的太阳能热水器、热泵以及小型太阳能电池板等，发电商每生产1兆瓦时合格可再生电力即可获得1个小规模技术证书。

二、固定电价机制

固定电价机制，是政府出台的关于电网企业收购可再生能源电力的强制性电价标准，是一种由政府推动实施的制度。

目前，德国、日本和加拿大采取的是固定电价机制。

（一）德国固定上网电价机制

1. 德国固定上网电价制的发展进程

以德国《可再生能源法》的修改为背景来看，德国上网电价的形成和完善经历了以下几个阶段：

1991，德国政府颁布了《电力网络法》，规定公共电力公司必须购买可再生能源，如风电、水电、光电等，并对这些可再生能源电力的上网价格做出了强制性规定；2000年，德国颁布《可再生能源法》，制定了固定上网电价的相关内容，明确了可再生能源发展的新目标；之后，德国数次修订和完善了《可再生能源法》来适应和促进可再生能源的发展。

2. 定价及价格调整机制

《可再生能源法》规定，各可再生能源的固定上网电价由政府做出规定，在此基础上，每年的价格以一定的比例递减。《可再生能源法》对不同类型电网运营商的概念、不同发电装机容量的概念和计算方法等进行了界定。在确定可再生能源上网电价时，兼顾了可再生能源类型、装机容量、投运时间、装机难度等因素。

3. 完善的机制设计

2012版的《可再生能源法》对陆上风电上网电价设计了较高的初始电价和较低基础电价。这一机制与通常采用的单一电价机制相比，更有利于风电投资者更快地收回投资。对如何降低风电投资者由于各种因素可能造成的发电量较低的风险问题，2012版《可再生能源法》设计了参考电量对比与补偿机制，这一机制补偿了风电机组面临微观场址风资源较差的风险，也补偿了风电机组面临电网无法消纳的风险。此外，2012版的《可再生能源法》在保护投资者收益的前提下，也对未来可再生能源发电的上网电价设计了电价递减机制，有助于降低可再生能源发电技术的成本，推进技术进步。

（二）日本上网电价政策

1. 日本上网电价政策的发展进程

2009年11月，日本启动“光伏发电购买计划”。根据这一计划，电力公司应以固定价格购买太阳能光伏系统产生的剩余电力。2012年，该计划被可再生能源的“上网电价计划”所取代。依据“上网电价计划”，电力公司有义务按照合同规定采购可再生能源电力。采购成本由电力用户以可再生能源附加费的形式支付，附加费与电力使用量成比例。日本經济产业省每年需要重新审查并公布上网电价的费率。

自上网电价政策推出以来，吸引了太阳能光伏领域的大量投资。截至2016年1月，日本在上网电价政策下安装了26.9GW的可再生能源，其中商业和公用事业光伏为22.1GW，住宅太阳能光伏为3.8GW。

2. 立法保障监管权力

为保障上网电价计划的顺利实施，日本政府出台《电力公司购买可再生能源电力法案》，法案中对上网电价政策的实施细则做出明确规定，并赋予经济产业省在上网电价政策实施过程中行使各项监管职能的权力。经济产业省的监管行为不得超出法律规定的范围，但在法律规定的范围内又有充分的权力。监管有法可依，为日本的可再生能源发展营造出积极健康的环境。

（三）加拿大上网电价政策

1. 加拿大安大略省上网电价政策的发展进程

加拿大的地理环境，使其非常适合利用大量的风能。2005年起，加拿大的风能得到了大力发展。2016年，加拿大全年风电项目的总投资超过15亿美元，一共新增了702兆瓦的风电装机容量，总装机容量达11898兆瓦，在全世界风电装机总量中排名第八。其中安大略省在市场规模和增长方面处于领先地位，新增八个项目，总计413兆瓦，总装机容量达到4781兆瓦。作为加拿大第一个实施大规模上网电价计划的省份，安大略省依照“2009年绿色能源和绿色经济法案”，将发展可再生能源列入长期能源规划。自2009年引入上网电价政策以来，安大略省可再生电力的监管环境不断改善。

2. 上网电价监管机制存在的问题

安大略省政府上网电价政策实施过程中也存在一些问题：上网电价承包项目的环境问题日益突出；可再生电力消费价格急剧上升；世界贸易组织的全球贸易伙伴质疑当地的贸易保护条例；相对于独立系统运营商，安大略省电力管理局在系统规划和上网电价项目管理方面的职能过于强势。针对这些问题，安大略省对上网电价政策做出了调整。

三、电价补贴机制

电价补贴机制综合考虑了可再生能源发电的实际成本和价格政策需求，是一种以市场价格为基础，对可再生能源发放补贴的电价方式。

（一）丹麦电价补贴机制

1. 丹麦电价补贴机制的发展进程

2008年，丹麦政府制订了《促进可再生能源发展法令》（下称《法令》），并于2009年正式实施。2013年，丹麦对部分条款进行了修订。《法令》详细规定了促进风电发展的相关机制、海上风电开发程序、风电并网相关规定及安全要求、海上招标风电的生产调度、电价补贴等。自《法令》实施以来，丹麦可再生能源发展迅速。

2. 风能电价补贴政策

为促进风能快速发展，丹麦实行了电价补贴政策，即发电商最终得到的电价由市场电价及补贴两部分构成。

（1）市场电价

国家电网公司根据可再生能源发电技术特性，分别将时均电价、月均电价及年均电价规定为市场电价，在此基础上引入补贴，补贴具有较强的灵活性。丹麦的这种电价补贴机制，不同于德国等国家的固定电价补贴机制，在市场电价较高时，可以减轻社会对于可再生能源电力的补贴压力；但是对于部分可再生能源而言，当市场电价出现较大波动时（可能为负电价），发电商可能会承担一定风险。

（2）基本补贴与平衡成本补贴

《法令》将补贴进行两种表述：“补贴”与“市场价格与补贴共计额度”。考虑到未来电力市场价格可能波动至“市场价格与补贴共计额度”之上，《法令》规定国家电网公司或进行额外补贴或制定负的电价补贴，依据可再生能源类型而定。

《法令》将风电并网时间分为四个节点：2013年12月31日、2008年2月20日、2002年12月31日及2000年1月1日。大多数风机在2008年2月21日之前并网，补贴额度随着时间段范围前移而增加，这主要与前期具有较高的投资成本有关；而在2008年2月21日后，风电补贴达到了0.25DKK/kWh，超过前一时间段范围的0.1DKK/kWh，显示出政府对风电的重视，也是政府实现能源战略目标的重要支撑。对于小型自发自用风机，《法令》并未涉及并网时间，并给予了较高的补贴，即“市场价格与补贴之和共计0.6DKK/kWh”，显示出政府对此类风机的重视。

（3）“拆除证书”补贴

拆除风机会获得“拆除证书”，利用“拆除证书”资格建造风机，将会获得额外补贴。补贴额度由获得“拆除证书”的日期、风机功率及并网日期等而定。

3. 风能电价补贴的监管机制

为了推动可再生能源的健康发展，丹麦政府从多个角度对电价补贴机制做出了规定。

（1）一般规定。丹麦国家电网公司负责受理补贴申请、补贴发放及补贴额度不足时对差额部分的发放，并在北欧电力市场负责风电发电量的销售，以及支付电力系统不平衡所产生的相关费用。对于发电商而言，当补贴即将终止时，应该提前一个月通知国家电网公司。

（2）市场价格规定。所有电网公司需要向国家电网公司实时汇报可再生能源发电量，由国家电网公司按照北欧电力交易中心电价规定市场电价。

（3）补贴额度规定。对于2002年12月31日前并网的风机，以及25kW以下自发自用的风机，当市场价格超过《法令》中所规定的总额（补贴与市场价格共计的总额）时，国家电网公司将补偿差额部分；对于海上招标风机，2000年1月1日后并网且由电力公司资助的风机，当市场价格超过《法令》中所规定的总额时，国家电网公司会制定负电价补贴政策，其中负电价补贴可通过一般补贴予以抵消。

（4）电力发电商相关规定。若电力发电商在规定的时限内未向国家电网公司提交必要的信息，有碍国家电网公司对补贴做出决策时，补贴将被取消，直至相关材料提交。

四、结论与启示

在可再生能源发展上，各国根据自身情况选择了不同的发展机制，对我国具有重要的参考价值。

我国可再生能源发展较晚，机制尚不完善，政策体系还处于逐步健全阶段，需要借鉴国外经验，推动可再生能源长期可持续发展。

为了改善能源消费结构和实现低碳转型发展，我国拟从2018年起正式实施可再生能源配额制。国家能源局发布了《可再生能源电力配额及考核办法（征求意见稿）》，明确了电网企业等大型终端用户的可再生能源配额义务，建立了證书机制，并规定以考核惩罚的方式辅助配额制的实施。考虑到补贴问题尚未解决，此次配额制政策尚不成熟，将继续开展修正和完善工作，并计划在今年上半年发布可再生能源配额制政策。

借鉴美国、英国和澳大利亚在可再生能源配额制方面积累的经验，我国在实施配额制的过程中，要不断地完善相关政策，保障政策的连续性和连贯性。此外，要研究制定可再生能源证书交易机制，充分考虑可再生能源技术类型，完善证书分级或分类方法。

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Comparison of Renewable Energy Development Mechanisms in Developed Countries

Lin Weibin， Fu Yanan

（ School of Economics and Resource Management， Beijing Normal University；

Center for Energy Policy， China Energy Research Society， Beijing 100875 ）

Abstract： Due to different policy systems and political environments， various countries have adopted different institutional models for the development of renewable energy. This paper compares and analyses three of them—renewable energy portfolio， feed-in-tariff policy and tariff subsidy system. Among them， renewable energy portfolio is based on the United States， the United Kingdom and Australia. The feed-in-tariff policy is based on Germany， Japan， and Canada. The tariff subsidy system based on market price takes Denmark as the research object. Finally， the paper combines national practice and puts forward the countermeasures and suggestions for the construction of Chinas renewable energy portfolio.

Key words： Renewable Energy Portfolio； Feed-in-tariff Policy； Tariff Subsidy System

（收稿日期：2018-05-30 责任编辑：罗建邦）