政府采购工程融资模式浅析

李永杰 郭江

【摘要】长期以来，地方政府基拙设施和会共服务项目相关领域存在较大的融资需求。目前来看，PPP模式存在流程长、落地难等问题，政府购买服务范围不得包含建设工程项目，如何为重大的涉及国计民生的公益性项目提供融资支持瞠目亟待解决的一大课题。本文提出政府采购工程这一符合有关规定的可行模式，并从业务发展政策背景、业务流程以及关注事项三个层面进行详细介绍分析，供有关机构在未来业务开展中参考。

【关键词】政府采购 银行 模式

2014年以来，国家通过立法和一系列制度文件，进一步健全、完善政府财政框架体系，规范地方政府举债行为，初步形成一整套更具精细化的地方债务和财政预算管理体系。2014年8月，新预算法的实施为地方政府投融资体制变革提供框架性制度支持；2014年9月，国发（2014）43号文为地方政府举债融资机制提出规范化指导意见。

一直以来，地方政府基础设施和公共服务项目相关领域存在较大的融资需求。目前，地方政府可通过发行地方债、政府采购工程以及规范的PPP等各类模式为上述领域的项目建设组织筹措资金。本文专门财政府采购工程模式进行介绍。

一、政府采购工程定义

根据《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》相关规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

这里的工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。

政府采购工程即符合政府采购相关条件的主体财政府集中采购目录以内或者采购限额标准以上的建设工程采用招标、竞争性谈判或单一来源采购方式确定供应商，从而依法进行采购的总称。

二、业务背景及机会

（一）业务背景

新预算法明确规定“地方政府只能通过发行地方政府债券方式举借债务，除此以外不得以任何其他方式举借债务”；国发[2014]43号文明确“地方政府举债采取政府债券方式、融资平台公司不得新增政府债务和金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资”

财预[2016]175号规定“除发行地方政府债券、外债转贷外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”；财预[2017]87号规定除棚户区改造、易地扶贫搬迁项目外，政府购买服务范围不得包含建设工程项目。

而按照相关规定，政府采购工程项目涉及的预算支出须严格按照“先预算、后采购”原则执行，属于财政支出责任，不会增加政府性债务，是符合现行规定的建设工程推进模式。对于合规运用该模式的建设项目，金融机构可以为该模式中的供应商或建设方提供融资，支持实体经济发展和地方经济建设。

（二）金融机构的参与机会

由以上分析可以看出，金融机构可以为经政府法定程序选择的为实施政府采购项目的供应商或建设方提供因项目建设而产生的融资需求。融资主体为项目的供应商或建设方，融资只能用于满足为该项目建设而产生的资金需求。

但要切实关注，预算法明确规定“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”。国发[2014]43号文明确“金融机构不得要求地方政府违法违规提供担保”。财预[2016]175号规定“地方政府及其所属部门、公益目的事业单位和人民团体不得违反法律法规等规定，以出具担保函、承诺函、安慰函等任何形式为融资平台公司融资提供担保”。金融机构应采取有效的风险缓释措施实现对融资主体有关风险的管控，而不能依赖于地方政府及其所属部门出具的承诺或具有担保涵义的任何文件。

三、政府采购工程相关流程

（一）项目应纳入政府年度投资计划

发改部门与同级财政部门和相关行业主管部门根据发展规划需要、年度政府投资财政预算规模以及项目储备等情况，编制政府投资项目年度投资计划，并报同级人民政府批准实施。政府投资项目年度投资计划应统筹兼顾安排续建、新开工、前期预备等项目。

（二）采购资金应纳入政府年度预算

在政府投资项目年度投资计划范围内，项目建设单位应在综合考量项目融投资计划的基础上提出财政资金预算申请，并按照既有申报程序经项目主管部门审核后报同级财政部门。

财政部门汇总项目预算并确认后，纳入本级年度财政预算草案，经法定程序报有权单位审批。预算经批准后，财政部门向各预算部门下达预算批复，项目建设单位应严格按照预算批复执行。

（三）政府采购计划的实施

政府采购工程原则上应采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判或单一来源采购方式选择供应商或施工主体，并将采购结果在公共资源交易平台或中国政府采购网及其地方分网公示披露，包括中标方、工程情况、采购金额、施工期限等相关信息。

项目建设单位与中介服务机构和施工单位以及代建单位（如有）依法签订相关合同，明确双方权利义务和违约责任等。

（四）项目管理及融资

政府采购工程项目应当严格按照批准的设计文件及合同施工建设。项目建设完工后，项目建设单位编制工程结算和竣工决算并报财政部门审核。审计相关部门对项目概算的执行和决算进行监督。

金融机构按照项目建设单位与采购方签署的相关合同提供融资支持，并对其项目的收款账户进行封闭管理。

四、关注事项

在当前地方政府性债务管理逐步趋严、违规举债担保问责力度加大的背景下，通过政府采购工程模式为中标客户提供融资服务，务必坚持在依法合规的前提下，审慎办理有关业务，重点支持经济发展基础好、政府财政收入稳健、采购流程公开规范的政府和客户。

政府采购工程的资金来源于各级财政性资金，包括一般公共預算安排的基本建设投资资金和其他专项建设资金，政府性基金预算安排的建设资金，政府依法举债取得的建设资金等。上述资金的安排需遵循“先预算、后采购”原则，业务开展中尽职调查阶段应对有关政府预算落实情况进行有效核实，确保背景真实，杜绝违规融资行为的发生。