移民局成立，更多外国人能获得绿卡？

高頔

目前来看，国家移民管理局还在延续和整合原有的出入境和边检的部门职能。备受公众关注的是未来移民政策如何制定，以吸引国际人才。

自大学到中国交换至今，法国人大维已经在北京生活了五年。他现在一家电视台从事翻译工作，平时住在通州，灵活的工作时间可以让他错峰出行到达CBD。

大学期间，大维曾在北京语言大学学习。毕业后，他希望找到一份法國派驻中国的工作却一直没有机会，直到朋友问他是否愿意在北京一家电视台从事翻译工作。

根据中国与全球化智库发布的数据，2015年，有89万外国人士像大维一样在中国生活，占中国总人口的0.06%。

他们大多在中国留学、工作或者随家属迁移。其中韩国人排第一位，约有18.68万人，其次巴西人有7.43万人。

长期以来，中国没有专门的移民管理部门，公安部、外交部、教育部、人社部、民政部等各有权限。成立专门移民管理机构的呼声由来已久。

2018年4月2日，国家移民管理局正式挂牌。根据《国家机构改革方案》要求，国家移民管理局除承担出入境及边检部门职责外，将协调拟定并组织实施移民政策，负责外国人停留、居留和永久居留管理、难民管理、国籍管理，并牵头协调“三非”外国人治理和非法移民遣返，承担移民领域国际合作等。

广东警官学院教授叶氢认为，从整合出入境和边检部门，到建立统一负责的移民管理局，标志着中国由出入境时代向移民时代的转变。

但多位学者观察，目前来看国家移民管理局还在延续和整合原有两个部门的职能，更重要的是未来如何制定移民政策，吸引中国需要的国际人才。截至2018年7月19日，原定于6月20日出台的国家移民管理局“三定”方案仍未公布。

但《财经》记者了解到，在挂牌后的两个月内，国家移民管理局共批准1881名符合条件的外籍人士在华永久居留，这已相当于2017年的审批总和。

从管控到管理

2018年 3月《国家机构改革方案》出台，提出整合公安部的出入境管理和边防检查职责，组建国家移民管理局。随后，《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》正式发布，确定国家移民管理局由公安部管理，加挂出入境管理局牌子。

公安部副部长许甘露同时担任移民管理局局长，国家外国专家局原副局长尹成基和公安部出入境管理局原局长曲云海任副局长。

叶氢认为，此次整合出入境和边检部门，与公安系统改革联系紧密。1998年时边检部门进行改革，当时北京、天津、上海、广州、深圳、珠海、厦门，海口和汕头九城市边防检查站划归地方公安编制，其他地区仍为武警编制。

纵向来看，出入境管理经历从严控、到控制、再到控制管理并重三个阶段，现在进入管理为主阶段。

以往出入境和边检侧重对相关行为人行为进行管控，现在开始强调为移民提供出入境居留融入、一体化的管理服务。

出入境部门作为发放证件机构，边检的职责主要是验证，分为两个部门会降低效率。由出入境管理到移民管理符合“放管服”的理念。浙江大学法学院教授翁里透露，2018年5月浙江省公安系统曾组织一次调研，讨论移民管理局成立后如何更注重服务。

据翁里介绍，浙江省的设想是对移民中介机构进行培育和指导，以后具体的移民手续资料都交给中介机构收集办理，最后移民管理局负责审批。

首都经贸大学劳动关系学院教授魏华颖认为，未来外籍人口管理和人才引进都有可能由移民管理局负责。

长久以来，公安部和外交部是外国人来华事务的主管机关，而人社部、教育部、商务部、国务院侨办等部门也参与其中。2012年《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》的签署部门多达25个，包括组织部、人社部、公安部、外交部等。

但中国国际移民管理权限相对分散，移民管理与服务滞后于经济全球化的发展程度。北京理工大学法学院教授刘国福认为，究其根本原因，还是管理部门的繁杂、权责分配不清晰、部门协作能力较差等机制问题。

以就业为例，外国人在中国工作的流程十分复杂，个人必须持有外国人就业证或者外国专家来华工作许可证（外专证），以及居留证，其中，就业证和外专证则分别由人社部和外国专家局审批。此外，聘用外国人的单位或企业还需通过行业主管部门审批取得外国人就业许可。

2017年4月1日，全国统一实施外国人来华工作许可制度，将原来的外专证、外国人就业许可证统一为外国人工作许可通知，居留证仍由公安部发放。但是，除了每年续签工作签证时需要外国人工作许可通知外，大维不知道这个证件是否还有其他用处。

他推测是因为工作单位的缘故，所以办理证件非常容易，“公司负责的同事让我交一下护照，两天之后就给我这张卡了”。

除工作外，外国人留学和救济收养分别由教育部和民政部管理、购房则涉及住建部。

魏华颖建议，目前各部门和地方针对外国人出入境、在华工作等均有不同的政策，移民管理管局可以作为纽带，与各部门进行对接。“未来如何实现一类事情原则上归一个部门统筹，这是下一步需要研究改进的方向。”国家移民管理局政策法规处处长沈一波说。

中国还不是一个移民国家

2015年以前，中国官方始终没有“移民”概念，一直使用“外国人”或“外籍人士”等称谓。

到2015年中办和国办联合发布的《关于加强外国人永久居留服务管理意见》，才首次出现“移民”概念。《意见》提出完善国家移民管理机构设置和职责配置，统一承担制定永久居留政策。

中山大学城市与区域规划系副教授刘云刚曾研究撰文，建国以来，中国的移民政策经历了两次战略转型，大致可以划分为三个阶段。

新中国成立之初至改革开放是严密管控阶段。1964年发布的《外国人入境出境过境居留旅行管理条例》要求外国人在指定的入境出境口岸、交通工具和路线通行。

改革开放后，中国开始着力引入外国专家。与前一时期相比，不仅减少了对外国人限制，还引入签证制度，为入境外国人提供包括定居、工作、学习、访问等在内的七种普通签证，并增加了口岸签证。

虽然限制有所放宽，但是2004年以前，外国人无法在中国永久居留。当时的“长期居留证”最多只有五年签证期。

2004年8月，公安部联合外交部发布《外国人在中国永久居留审批管理办法》，自此中国正式建立外国人永久居留制度，即“绿卡”。

不过，“绿卡”的申请门槛极高。数据显示，2004年至2013年十年间，仅有7356人获得“绿卡”。“‘绿卡刚出台的时候与各项设施都无法匹配。外国人无法凭借‘绿卡在中国坐飞机、乘火车出行，也不能开设银行账户或者买房。”中国与全球化智库主任王辉耀介绍。

2016年政府工作报告中明确表示要有“更开放更有效的人才引进政策”。同年，北京中关村、广东自贸区先后实施出入境新政，为外籍高层次人才、创业人才、留学生、外籍华人提供出入境和停居留便利。

“这些举措虽然在各地实施，但实际上地方政府和管理部门无法决定当地出入境政策，需上报经公安部批准后方可实施。”魏华颖说。

2018年6月初，国家移民管理局政策法规处处长沈一波在北京的一场研讨会上表示：中国还不是一个移民国家，在人才强国战略背景下，如何拟定既符合中国国情，又能适应中国经济生活发展需要的移民政策是当务之急。

十余年前就曾有学者呼吁，世界已经进入移民法时代，中国也應由《出入境管理法》向《移民法》转变。叶氢表示，国家移民管理局加挂“出入境管理局”牌子是由中国国情决定的。中国公民前往港澳台地区是出境而非出国，因此“出入境管理”主要对象是“内地和港澳台居民”。

一些学者认为，目前仍然在实施的《出入境管理法》需要修改，否则国家移民管理局成立和运作没有法律依据。

刘国福就表示，目前最紧要的是公布顶层制度，否则地方部门不知道如何改变。“使不该进的人进不来、需要管的人管得住，也要防止给正常往来的人员带来不便。”

移民管理局还需要负责外国人停留居留和永久居留管理，并牵头协调“三非”外国人治理和非法移民遣返。

“三非”，指未经合法手续而在中国非法就业、非法入境和非法居留的外国人。

大维告诉《财经》记者，很多外国人一直没有工作签证、只持多次往返旅行签证。他们无法找到正式的工作岗位却一直滞留在中国。如果签证即将到期，那就去一次香港或者澳门，然后再次入境。

根据口径不同，在华外国人的统计人数也不同，对于“三非”外国人更没有确切数据。2012年，《国务院关于外国人入出境及居留、就业管理工作情况的报告》中曾提到，公安机关出入境管理部门查处的“三非”外国人在2011年突破2万人次。

与“三非”外国人相比，在中国正式工作和学习的外国人更易管理。2010年，广州市建立起由44个政府部门组成的外国人管理信息共享平台，共享外国人在穗的住宿、经商、就业等各类社会信息，并组建12个政府部门组成的广州市涉外综合执法队，解决外国人管理工作中存在的各类执法问题。

随着改革和全球化进程的深入，中国对于外籍人才的需求比以往迫切。王辉耀认为，国际间交流已经从货物流通、资本流动发展到人才流动，“移民管理局成立，中国能够更积极参与到国际人才红利的争夺中”。

从“千人计划”到“万人计划”，各级政府为外国高端人才提供优厚待遇和发展环境，希望能够吸引他们移民落户。与单纯的出入境行为和流动人口不同的是，移民更强调融入当地生活。

尽管已经在北京生活了五年，大维认为自己还是无法完全融入这里。对他而言，除了雾霾和拥堵，最令他困扰的是中国的文化和习惯，“办公室一边是中国人，一边是外国人。在法国，无论什么肤色的同事都混在一起工作”。