土地规划环境影响评价的工作程序探讨

金国华　于新明　孙述海

摘 要：《环境影响评价法》的实施和新一轮土地利用规划修编工作的开展，使土地利用规划环境影响评价研究工作成为一个比较新的研究领域。本文首先简要阐述了土地利用规划环境影响评价的意义和必要性，而后总结出环境影响评价的方法体系，最后笔者根据工作经验，总结了土地利用规划环境影响评价的工作程序。对相关研究者有着一定的参考和借鉴价值。

关键词：土地利用規划 环境影响评价 方法 工作程序

中图分类号：X820 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2018）02（c）-0124-02

1 土地利用规划环境影响评价的概念

环境影响评价（EIA）也称环境预断评价或环境未来评价，是环境质量评价的类型之一，它有时也与“环境评价”或“环评”交替使用。自2003年9月1日生效的《中华人民共和国环境影响评价法》第一章第二条给出了新的环境影响评价概念，即环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。

目前所讲的环境影响评价包括三个主要方面：建设项目的环境影响评价、区域开发的环境影响评价以及战略环境影响评价（Strategic Enviroment Impact Assessment，简称SEA）。土地利用规划环境影响评价的最终结果是通过把对环境的考虑纳入规划的制定过程中去，建立一种环境、经济和社会综合的决策机制。因此，土地利用规划环境影响评价属于战略环境影响评价范畴。

2 土地利用规划环境影响评价的必要性

土地利用规划的特性决定了其必须进行环境影响评价。（1）政策性。政府作为公共利益的代表，有必要借助规划对土地利用进行干预。土地利用规划是一项政府行为，是为一定的制度和政策服务的。这就要求其进行环境影响评价，达到从源头上防止环境问题发生的目的。（2）整体性。土地数量的有限性与土地需求增长性，要求必须从国民经济的整体角度在全部土地资源的层面上选择规划方案，合理配置土地资源。土地利用规划是土地这块蛋糕的分配者，各个用地部门只能是蛋糕的消费者。各部门要进行持续、合理用地，必先考虑环境条件是否允许。（3）兼容性。土地利用规划目标是多维的，有社会的、经济的、生态的和环境的目标，也有公益的、私人的、国家的、地区的目标等，其中生态环境目标对于维护多维目标之间的协调，起着异常重要的作用。（4）折衷性。由于土地面积的有限性致使土地资源分配方案具有折衷性，是社会目标和经济目标、个人目的和公共目的调和的结果。所以，土地利用规划方案实质上是各部门各业用地的满意方案，当然对环境保护也应当兼顾。

3 土地利用规划环境影响评价方法

从现在开展的环境评价来看，环境评价方法学的体系可以包括以下四部分。

（1）项目环境影响评价方法以及一些经过修正的项目环境影响评价方法：如核查表法、矩阵法、网络法、叠图法等。（2）区域规划的环境影响评价方法：如可持续性目标和环境目标的设立、替代方案的优化选择、环境承载力分析、选址与适宜度分析等。（3）战略环境影响评价方法：如加权比较法、逼近理想状态排列法、费用效益分析法、可持续发展能力评价法、对比评价法。（4）GIS辅助的规划环境影响评价方法：如地理信息系统、遥感技术、专家系统、综合决策支持系统等。其他方法：包括累积评价方法、系统综合集成方法、主观评价法等。

4 土地利用规划环境影响评价的工作程序

土地利用规划环境影响评价的工作程序不仅为该工作展开提供科学的依据，同时也是土地利用规划环境影响评价从理论向实际应用转化的中间环节。因此，研究土地利用规划环境影响评价的工作程序，对于完善土地利用规划环境影响评价理论与方法体系及其在实际工作中的开展和推广都具有十分重要的意义。

规划的编制过程是一个较规范的决策过程，因此我们可从规范决策过程的角度来分析规划的编制过程。从前述思路来考虑，需要在决策过程中贯穿规划环评的相关评价活动，这样才能使研究与规划编制程序紧密结合、协调规划环评的编制程序和工作内容。

规范性决策学要求按科学的程序规范和方法规范来制定决策，决策的制定过程分为下列几个阶段：（1）确定问题所在，提出决策的目标；（2）发现、探索和拟定各种可能的备选方案；（3）从各种备选方案中选出最合适的方案。

这两个基本阶段是完整的决策制定过程所不可少的。确定决策目标是决策的前提，拟定备选方案是决策的基础，方案的选择则是决策的关键。121将以上这些活动归纳到土地利用规划的环境影响评价的编制程序中，其基本程序分以下几个阶段：准备阶段、正式工作阶段、评价报告书编写阶段。具体的工作流程见图1。

4.1 准备阶段

在这一阶段主要进行资料收集与分析工作、规划及规划方案的初步分析、规划环境影响识别、确定评价方法与指标体系。

（1）资料收集与分析：收集的资料主要包括国家生态建设和环境保护的有关法律法规，以及环保、林业、农业、水利等部门的有关资料。（2）规划及规划方案的初步分析：包括该规划的编制与实施所依据的法律、法规、政策、规划与计划等，以了解该规划编制的背景，了解规划方案的层次性、目标、作用对象与涉及领域、实施区域与时段等。（3）环境影响识别：环境影响识别的目的，是为了确定该规划对未来造成的显著的环境影响，是进行环境影响预测和评价的前期性基础，也是保证环境影响评价的可行性和有效性的关键环节。（4）确定评价因子，选择评价方法：以环境影响识别为基础，结合规划及环境背景值调查情况，规划所涉及部门或区域环境保护目标，并借鉴国内外研究成果，初步确立评价指标，并在评价工作中补充、调整、完善，最后通过理论分析、专家咨询、公众参与确定出适合本区域本次规划的评价指标。

4.2 正式工作阶段

这一阶段主要进行的工作为：收集评价信息、研究区的环境现状分析及评价、环境影响分析、预测及评价以及评价结果分析。（1）收集评价信息：根据上面确定的评价指标、评价标准，利用多种调查手段和先进的技术设备，全面收集有关评价因子的第一手资料。（2）规划区的现状分析及评价：根据前面收集的资料，对规划区的大气环境、水环境及生态等方面进行分析评价，确定规划区的环境本底值，找出规划实施前存在的主要的生态和环境问题，以期在本次规划中加以改善。（3）环境影响分析、预测、评价：这部分是整个环境影响评价的核心，预测的内容主要有两个方面：一方面是在现状评价的基础上预测其直接的、间接的环境影响，特别是规划的累积影响，通过相关分析预测规划期末环境的状况；另一方面是对规划方案进行预测、评价，找出对生态和环境的保护最有利的规划方案。（4）评价结果分析：对选择的方案进行修正或补救，然后将评价结论反馈给规划决策者，从生态安全和环境保护的角度对土地利用方式进行引导。

4.3 评价报告书编写阶段

这是整个环境影响评价工作的成果体现，因此，这个阶段在整个环境影响评价工作全过程中也是非常重要的环节。这一阶段主要工作内容有两个：（1）编制环境影响报告书：该报告书既是对整个评价工作过程的总结和成果体现，又是决策者进行战略决策的环境依据。所以该报告书应该全面、客观、概括地反映环境影响评价的全部工作。（2）规划环境影响评价工作总结：由于开展规划环境影响评价在我国才刚刚起步，因此，每次规划环境影响评价工作完成后的总结对于检验规划环境影响评价的理论和方法、完善评价的理论体系、进一步指导以后的规划环境影响评价工作具有十分重要的意义。

5 结语

环境影响评价已经越来越受到人们的重视，国内外学者对环境影响评价的理论和实践也做了不少研究。但是，到目前为止，中国开展的环境影响评价多是围绕建设项目、区域开发活动进行的，战略环境影响评价开展较少，而土地利用规划环境影响评价工作刚刚起步，由于没有形成统一、完善的理论体系，也缺乏系统、有效、通用的评价指标与方法，加上法律和制度上的制约因素，因此还没有形成统一的程序，国内也没有形成公认的范例。目前为数不多的一些土地利用规划环境影响评价案例，大都是应急式的，其所用方法主要是从原来的项目环境影响评价中引用过来的，把项目环评的方法照搬过来用于规划层次的环评，存在着明显的缺陷和不足。

参考文献

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