一河（湖）一档建立与一河（湖）一策制定有关技术问题

李原园，沈福新，罗 鹏

（水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）

自2016年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》（以下简称 《意见》），以及2017年12月印发《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》（以下简称《指导意见》）以来，河长制湖长制工作取得了显著进展。随着2018年6月底全面建立河长制目标的实现，如何充分发挥河长制湖长制的优势，取得实际成效，显著改善河湖健康状况，将成为河长制湖长制下阶段工作的重点。河长制湖长制的全面推进和具体实施需要一系列基础技术工作提供支撑，目前对河湖基本情况的了解掌握还不够系统、全面，适合河湖自身特点和现状的具有针对性的管理保护方案和具体措施还不够明确。因此，建立一河（湖）一档、编制一河（湖）一策方案是现阶段河长制湖长制两项最为紧迫的重要基础技术工作。水利部于2017年9月和2018年4月分别印发了《“一河（湖）一策”方案编制指南（试行）》（以下简称“编制指南”）和《“一河（湖）一档”建立指南（试行）》（以下简称“建档指南”），以规范和指导相关技术工作的开展，各地正在根据水利部河长办的统一要求有序推进，以期为推行和实施河长制湖长制奠定基础、提供依据。

一、建立编制一河（湖）一档与一河（湖）一策的目的及目标要求

一方面建立一河（湖）一档、编制一河（湖）一策，是《意见》《指导意见》明确的具体要求。《意见》和《指导意见》提出了“立足不同地区、不同河湖实际，统筹上下游、左右岸，实行一河一策、一湖一策，解决好河湖管理保护的突出问题”；“夯实工作基础”“建立一湖一档”“建设信息和数据共享平台，不断完善监测体系和分析评估体系”等明确要求。水利部、原环境保护部联合印发的《贯彻落实〈关于全面推行河长制的意见〉实施方案》中明确了“确定河湖分级名录”等基础工作要求。以上要求充分说明了一河（湖）一档、一河（湖）一策的基础性和重要性。

另一方面，推行河长制、实施湖长制的技术支撑工作还有诸多问题需要解决，如河流基础数据不统一、分类分级河湖名录不健全、基本情况档案没有系统建立，尚未形成权威的河流基础台账，对建立河湖分类分级体系和确定管控空间及管理责任体系造成困难；与河长制湖长制工作要求相适应的分类分级河湖治理保护、管控目标制定的相关技术基础不足，为河长制湖长制提供直接支撑服务的各类各级河流配套技术方案准备不够充分，尚难满足河长制湖长制工作要求。通过建立一河（湖）一档、编制一河（湖）一策，期望能够解决河流水系及层级结构不够清晰，河湖/河段基本情况、功能定位、重点问题掌握不够清楚，河湖数字化、动态化、现代化管理基础薄弱，河湖治理保护管理责任人信息和责任要求不够明晰，河长制工作具体实施、落实技术依据不够充分，河湖/河段治理保护管理具体目标和标准要求不够明确以及河湖/河段治理保护管理具体措施和落实安排如何到位等实际问题，为全面推行河长制湖长制提供全方位信息支撑以及技术基础和依据。

一河（湖）一档台账建立和一河（湖）一策方案编制的目标就是要在系统梳理河湖水系层级结构的基础上，全面掌握各级河湖以及河长湖长、河长办基本信息，系统建立河湖水资源、水域岸线、水环境、水生态等动态信息台账，掌握河湖管理保护现状情况及其动态变化，为推动建立河湖动态监控与考核体系，实现河湖数字化、动态化、现代化监管和差异化考核，提供数据信息支撑；要围绕《意见》《指导意见》的总体任务要求，针对各级河湖实际和突出问题及成因，确定治理保护管理目标，提出治理保护管理措施，为河长制相关工作提供各级河湖及河段治理保护管控的行动路线图。

二、建立一河（湖）一档与编制一河（湖）一策应把握的技术原则

一河（湖）一档是反映河湖自然特征、开发利用与管理保护情况及变化动态的各类信息数据集合，是动态了解和掌握河湖状况的最基础的数据文档信息资料。一河（湖）一档信息内容多、数据量大，而各地基础条件不一，需要围绕河长制湖长制工作的信息需求，针对具体河湖的实际情况，按照建档指南确定的信息内容和总体要求，按照“先难后易、先简后全、先静后动”的原则，分阶段、有侧重地进行建档。基础条件较好的河湖，一河（湖）一档尽量做到信息内容全覆盖；基础条件相对较差、监控监测类信息相对缺乏的河湖，现阶段以基础信息为主进行一河（湖）一档建档工作，在完成河湖基础信息收集填报基础上，注意动态信息内容的收集整理。

一河（湖）一策方案是针对具体河流、湖泊而言的，与以往的流域规划、区域水利规划、江河治理方案、水利工程建设方案等相比有明显不同的特点。一河（湖）一策方案编制的着眼点是解决河流湖泊的重点个性问题，关注的是今后2～3年能够实现的目标，目的是为在一个较短时期内解决河流/湖泊/河段的突出问题提供可行的操作方案，为近期河长制湖长制考核提供依据，需要突出强调针对性和可操作性，需要满足可量化、可监测、可评估、可考核的要求。

一河（湖）一策方案编制时要遵循编制指南明确的“问题导向、统筹协调、分步实施、责任明晰”的编制原则，要从河湖自身特点和现状实际出发，针对河湖管理保护的重点问题和突出问题，研究制定解决措施；要遵循最严格水资源管理、河湖管理、水污染防治等方面的宏观要求，协调处理支流、河段、湖片等局部与流域、区域、干流、湖泊等整体之间的目标指标，与相关流域、区域涉水规划、河湖（段、片）已有方案成果相协调；要以近期为重点，考虑需要和可能，以解决影响河湖健康生命的关键瓶颈和群众重点关切等问题为重点，明确今后2～3年河湖治理保护的具体内容；要注意河湖治理保护措施内容的具体化和实际可操作，明确各地区责任和各部门分工，需要将具体的管护责任逐一落实到责任单位和责任人，便于组织实施、监督检查和考核问责。

一河（湖）一策方案编制时还需要特别注意的是：方案内容的把握要侧重于《意见》《指导意见》六大任务要求中涉及的内容，原则上不扩大，重点对有关上位规划和河流湖泊自身已有规划，方案确定的目标、任务和措施进一步分解和细化到本河流、本湖泊和河段/湖片、支流入河控制口，并具体落实到计划安排上；编制过程中充分收集和利用已有相关成果，要依托已有和在编的流域综合规划/区域水利综合规划、流域/区域防洪规划、水资源规划、水污染防治规划和其他水利专业专项规划、涉水规划，防止一切从头来的做法；要注意避免将一河（湖）一策方案编制为流域/河流规划或水工程项目建设规划、建设方案等。

三、一河（湖）一档台账信息构成与填报技术流程

一河（湖）一档台账信息由河流湖泊的基础信息和反映河湖水量、水环境、水生态情况与河流湖泊开发利用及管理保护情况的动态信息两部分组成。基础信息是指河湖自然属性信息和河长、湖长信息等。自然属性信息包括河流（段）名称、河流（段）编码、上一级河流名称、上一级河流编码、所在水系、河流（段）起讫位置、河流（段）长度、代表站水文信息、河段支流数量、河段与行政区位置关系等内容；河长、湖长信息包括对应于河流、湖泊及河段、湖片的各级河长、姓名、职务等。动态信息包括取用水信息、排污信息、水质信息、水生态信息、岸线开发利用信息、河道利用信息以及涉水工程和设施信息等。一河（湖）一档台账信息及构成见图1。

“一河（湖）一档”台账信息来源包括规划与普查、公报及统计数据、各级河长制办公室补充调查数据、相关系统接入数据、其他公开数据等。台账建立的主要技术环节包括数据收集整理、数据合理性和协调性分析、数据补偿调查，填报，更新等。一河（湖）一档建立技术流程示意见图2。各类信息的收集、整理以现有成果为主，缺乏基础数据的可适当进行补充调查。需要注意的是，由于收集的规划普查数据、统计公报数据、有关系统接入数据、其他公开数据可能存在统计指标、范围、年限等口径差异，要对已有数据进行合理性和协调性分析，并进行相应修正处理。

四、一河（湖）一策核心内容与编制的技术路线

一河（湖）一策方案内容涵盖河湖现状基本情况以及存在的问题、治理管理保护目标任务与指标要求、河湖（河段）及支流具体目标落实、治理管理保护对策措施与计划安排等，其核心可以概括为“5+2”，即问题清单、目标清单、任务清单、措施清单和责任清单等五张清单和目标分解表、计划安排表等两张表。“五张清单”“两张表”是方案成果内容的集中体现，也是对河湖管理保护目标要求进行实化量化的关键。一河（湖）一策方案的核心内容示意见图3。

图3所示内容实际上也是一河（湖）一策方案编制的基本技术思路：通过情况摸查、问题诊断与分析，系统梳理河湖存在的突出问题和原因——形成问题清单；以问题为导向，针对河湖以相关规划和方案为依据和基础，确定河湖管理保护目标——形成目标清单；根据河湖管理保护目标要求和差距，明确河湖治理保护的主要任务——形成问题清单；根据已确定的各项任务，提出具有针对性、可操作性的治理与保护措施——形成措施清单；明确各级河长责任，各项措施的牵头部门和配合部门，落实相关责任人与责任单位——形成责任清单。按照河长制湖长制分级管理的需要，将河湖管理保护的总体目标与主要任务、控制性指标，分解到本河湖各分段（分片）以及支流入干流河口断面——形成目标任务分解表；根据问题的紧迫性和预期成效，确定措施安排优先顺序——形成实施计划安排表。方案编制的关键技术环节为问题梳理与原因分析、目标任务确定、对策措施制定和计划安排等见图4。

图1 一河（湖）一档信息构成示意图

图2 一河（湖）一档建立技术流程示意图

图3 一河（湖）一策方案的核心内容

图4 一河（湖）一策方案编制主要技术环节

一河（湖）一策方案编制的详细技术路线见图5。需要指出的是，河湖管理保护现状问题分析要特别注重问题原因分析，找准了问题产生的原因，就能找出解决问题的针对性措施；目标和指标确定时，要以近期为重点，在满足流域管理保护要求的前提下，充分考虑本河流湖泊/河段湖片管理保护指标的可达性；行动计划的安排要重点考虑治理预期成效和社会影响，对具有“以点带面、以少带多”作用的措施进行重点部署。

五、一河（湖）一策方案编制中存在的共性问题和若干建议

1.一河（湖）一策方案编制中存在的问题

从各地编制的现状来看，一河（湖）一策方案编制还存在一些问题，较为普遍的问题有：①河湖现状问题梳理不全面、不充分，对问题产生的原因分析不够、把握不准，影响河湖治理保护重点的确定和相应措施的针对性；②对已有相关规划、方案等成果的收集重视不够、且缺乏分析，一河（湖）一策方案编制基础不够扎实，影响方案内容的科学性和合理性；③对本河湖功能定位认识不足、重视不够，影响河湖治理管理保护目标要求和指标的把握和合理确定；④部分目标和指标要求的合理性和可达性分析不足，影响相关工作的考核评估；⑤河段湖片任务措施内容不够具体，分解不尽到位，责任分工不落实，重要支流入河口控制要求不够明确，影响方案实施和考核问责；⑥跨区域、跨部门协调衔接普遍不够，上下游、左右岸之间的协调也存在不足，影响方案的有效性。

2.对一河（湖）一策方案编制的建议

编制一河（湖）一策方案，需要进一步强调“问题导向”，重视方案的针对性、有效性、可操作性，要突出措施内容的具体化和责任分工的明晰化。

图5 一河（湖）一策方案编制技术路线

①重视河湖基本情况调查了解，加强问题排查，全面梳理河流湖泊存在的问题，捋出影响河湖健康的关键问题、突出问题，找准突破口、提高针对性；分析问题产生的深层次原因，找准症结和障碍，为确定一河（湖）一策方案提供准确标靶。

②重视已有相关规划、方案等成果的收集、梳理和系统分析，重点理清上位规划对本河流湖泊的管理保护控制要求，使编制一河（湖）一策方案有据可循，提高方案的符合性；根据河长制湖长制六大任务要求，针对本河流湖泊关键问题、突出问题，理出近阶段需要解决、应该解决和可以解决达到的具体问题，为确定目标、指标和措施等提供明确方向，提高方案内容的合理性和针对性。

③重视指标的筛选和定量分析，要注意考虑河流湖泊的功能定位和在当地的作用，以本河流湖泊或河段湖区直接相关的，能够反映当地现实且易量化的各项指标为重点选择指标项，提高指标内容、指标要求的客观性和可行性；确定各项指标的分阶段标准时，要注意分析把握可行性和可达性，提高其合理性；要注意各项目标的协调性分析，避免不同河段、湖片或干支流、左右岸间的不衔接、不平衡。

④重视任务和措施的分析制定，要注重充实各项任务和分项措施，切实反映其具体内容，避免停留在任务要求层面，提高各项措施的可操作性；要注意分析河长制湖长制整体推进的工作要求和部署，针对当地河湖实际，选择重点突出问题（如河湖岸线侵占、垃圾堆放、网箱养殖等）研究制定专项整治行动，反映河长制湖长制工作的现实需求。

⑤重视一河（湖）一策方案编制过程中的跨部门、跨区域的协调，更好地反映各部门职责和河长制湖长制工作协调联动的性质和特点。 ■