民国时期西藏盐茶局成立时间与官职考

王 强 谢金勇

（中央民族大学历史文化学院 北京 100081）

甲擦列空（ja-khral-las-khungs），又音译为“甲擦勒空”“甲察列空”，藏文直译为“茶税机关”，汉译作“盐茶局”，为民国初年西藏地方新成立之机构，隶属噶厦。该机构职掌盐茶税、羊毛税等税收事宜，收支情况由孜康审核，所征收的大部分税款上缴郎赛库。此外，甲擦列空还兼管茶树试种等职能。该机构的成立与运行在一定程度上增加了西藏地方的税收，推动了西藏社会经济的进步。

此前，学界关于甲擦列空的研究多依附于十三世达赖喇嘛新政研究之下，涉及其成立时间、职官设置、职权范围、税卡设立等，[1-5]或将其作为近代西藏地方经济发展的一个环节进行论述，解析其成立背景及对经济发展的作用。[6-9]此外，在地方志或文史资料选辑中也有关于甲擦列空的概括性描述。[10-11]这些研究让我们能够更好地认识甲擦列空这一机构，并对当时西藏的历史状况有所了解。但是，因研究重点与史料利用所限，现有研究成果尚存相互抵牾之处，例如甲擦列空的成立时间、职官设置等问题即属此列。鉴于此，本文将对上述问题展开讨论。

一、十三世达赖喇嘛新政：甲擦列空成立的背景

甲擦列空作为推动十三世达赖喇嘛新政和适应时局发展而新设的一批机构之一，它的成立具有浓厚的历史意蕴，欲对其进行研究，便不可不对十三世达赖喇嘛新政加以分析。

晚清以降，国力衰微，而西方列强则处实力上升之际，凭其武力不断叩边，边地危机四伏。地处西南之藏地面印度而背中亚，恰居英俄两大势力之间，形势尤为紧迫，英俄两国觊觎已久，刺探、犯边之事接连不断。

十三世达赖喇嘛在这一历史背景下登上历史舞台，其亲政以后，面对的是复杂动荡的时局。1904年，英国武装入侵西藏，受制于力量对比之悬殊与清廷之妥协，西藏人民抗英失利，达赖喇嘛被迫离藏，英人则凭不平等条约扩大在藏利益，对西藏的经济、政治等方面加以掣肘。之后，因清廷治藏不力，达赖喇嘛再度离藏，其间，英人作祟，十三世达赖喇嘛与清朝中央政府渐生隔阂。

辛亥革命爆发后，国内形势极不稳定，西藏局势亦是混乱，先有驻藏川军自戕，继之发生驱逐汉军汉官事件，西藏地方与中央关系日渐疏远。与此同时，达赖与班禅两大活佛系统之罅隙也现端倪。十三世达赖喇嘛在这种历史背景中返藏，开始在无中央大员驻藏的情况下执掌西藏政教大局。

强敌侵边，中央政府治藏不力，加之以两次离藏的经历让十三世达赖喇嘛对时局以及内地、英印等地的社会发展情况有了一定了解，对西藏的状况有了更深的认识，这一经历也拓宽了他的视野，产生了对西藏政教事务发展的新构想。[12]加之前清张荫棠、联豫等在西藏推行改革之借鉴，十三世达赖喇嘛认识到西藏要发展，就需要推行新政。基于此，十三世达赖喇嘛返藏后便开始在西藏实行新政，在经济、政治、军事等诸方面推新革旧。为使新政行之有效，一批新机构应运而生，甲擦列空即是其中之一。

二、甲擦列空成立时间考

对甲擦列空成立时间的认识，见仁见智，各有所凭，依笔者所见主要有“清末说”“民国说”两种。

关于甲擦列空成立于清末的说法，多以驻藏帮办大臣张荫棠在藏期间的施政方略为依据，进而得出张荫棠在1906年主持成立甲擦列空即“盐茶局”的结论。[13-15]该观念所凭依据应为张荫棠在藏期间向朝廷所呈治藏刍议，[16-17]或因张氏所陈规划与后之甲擦列空职掌多有重合，故后人下此结论。

但张氏在藏仅年余，其新政举措虽有规划但遭多方非议阻挠，加之后来赴印商谈事，诸多方略仅见于书面而并未实行。按张氏离藏之后驻藏大员往来信函所见，直至辛亥年间，仍有奏请成立盐税征收机构，推征盐税的建议，此亦为张氏条陈未能贯彻之佐证。[18]

由此，甲擦列空成立于清末之说应为误解，甲擦列空成立于民国初年便可为确信。但该机构到底成立于哪一年，似又值得商榷。

就笔者所见，甲擦列空成立民国初年的观点又可分为两种，一曰成立于1913年，①《西藏百年史研究》《拉萨市志》《西藏自治区志》等均持此观点。一曰成立于1915年。[19]二者亦是各有依据，各陈其词。

按前清张荫棠、联豫、罗长绮等人奏折可知，从他们任职西藏迄至辛亥年间，藏地并无征收盐税机构，亦无盐税征收事项，故而驻藏官员有请设机构征税之建议。所以，近代以来，西藏地方对盐税的征收的确应为民国之后，故而负责征收盐税的甲擦列空亦成立于民国年间。

西藏地方从何时开始征收盐茶税？在无确切档案材料的情况下只得从时人著述中窥见一斑。按对西藏事务较为熟识的柏尔所言，“为供给新军饷粮起见，西藏政府乃于一九一四年加征两税，一为张塘巨量产额之盐税，一为皮革税，尚有不足，又提议征收羊毛税。”[20]在柏尔的陈述中，一九一四年的时候，西藏地方便开始征收盐税。

出于这则史料真实性的考虑，有必要对柏尔做一简介。柏尔（Charles Bell）又译作贝尔，自19世纪末便就职于英属远东殖民地。按其自述，柏尔于1900年开始关注西藏局势，之后在任职锡金行政官时不断参与关涉西藏之事务，对藏地形式颇为了解。1910年到1912年，十三世达赖喇嘛离藏赴大吉岭期间，柏尔与达赖喇嘛交从甚密。达赖喇嘛返藏之后，柏尔的建议一度受到重视。[21]从柏尔的经历来看，其对西藏事务应有深刻了解，所言有参考性。

同时，柳陞祺先生也提及，就其所知，从1914年开始，西藏地方便在牧区加征盐税、羊毛税等税收，并且在农区加征茶税，以此增加政府收入。[22]不唯如此，许广智先生、陈谦平先生等人的研究也倾向于西藏地方于1914年开始征收盐税的这一说法。[23]

所以，西藏地方在1914年便开始征收盐税、茶税等税收之事应属确实。笔者在尚未见到达赖喇嘛返藏之后新成立的其他机构于1914年曾征收过盐税、茶税的情况下，倾向于认为此时的盐茶税实则由甲擦列空征收，所以甲擦列空最迟也应该是在1914年成立。

那么，甲擦列空到底是何时成立的呢？或许，从成立盐茶税收机构的必要性这一角度分析有助于寻找问题的答案。

甲擦列空成立的直接原因是扩大税收，以满足扩编藏军等新政措施的财政需求。1912年底，十三世达赖喇嘛返回拉萨后不久便召集各地代表商讨西藏发展事宜，之后，达赖喇嘛计划用现金发放军饷。[24]这对偏重实物税收的西藏财政提出较之以往更高的要求，西藏地方亟需征收货币税。从1913年开始，达赖喇嘛与强巴丹达、擦绒·达桑占堆尝试重建藏军，提高藏军素质，扩大藏军规模，与此同时，因与内地关系趋紧，需将大量军队布置在康藏交接地带，与内地军队展开对峙。[25]因此，军费开支陡然大增，扩大税源势在必行。而假使西藏政府从寺院和贵族那里征税，就会危及二者利益，引起他们的不满，造成内部政治紧张。[26]在此情况下开辟新的税源便被提上日程，而满足货币税与新税源两个要求的一个选择便是对西藏流通性较大的货物——盐茶征税。所以说，从现实需要来看，1913年成立甲擦列空是有很大可能性的。

综上所述，笔者在未发现确切档案材料的基础上，倾向于认可甲擦列空成立于1913年的说法。

而部分学者所持的甲擦列空成立于1915年的观念，或许与西藏地方于1915年开始征收羊毛等货物的出口税有关。西藏畜牧素称发达，羊毛业是西藏畜牧业重要组成部分，对藏地经济颇有影响，作为西藏大宗出口货物之一，假使能够征收羊毛税，能够在一定程度上缓解西藏的财政压力。

然而，自晚清以来，西方列强便将关税当做掣肘中国的工具，利用枪炮和条约破坏中国关税自主权，遑论西藏。自19世纪下半叶，英国便通过武力叩关与政治威逼等手段强迫清政府、西藏地方签订一系列不平等条约。1904年，《拉萨条约》中强令西藏地方“除将来立定税则内税课外，无论何项征收，概不得抽收”。这一无理要求在1906年《中英新订藏印条约》、1908年《修订藏印通商章程》中得到清廷认许。[27]藏地关税自主权受损，受制于英方。

这一系列条约在辛亥之后非但未能废除，反而被英印政府当作与西藏地方交涉的筹码。加之西藏地方与中央的关系陷入不正常状态，亟需英印力量的帮助，不得不受英国制约。英国进一步控制西藏的关税自主。因此，西藏地方想要加征关税，自然需要征得英印方面的同意。

然而，西藏地方试图扩大税收的打算在一开始并未获得英印政府的认可。在西姆拉会议期间，西藏地方代表将征税意图表达出来之后，收到的却是英印代表的回绝。西姆拉会议以中方拒绝正式签字告终，但英方与西藏却达成了两个协议，其中的商贸协定强调1904年的《拉萨条约》继续有效，西藏承诺没有英国的允许不得征收关税或其他税收，而且“英印人民之在西藏，有优先权，货物进出，概行免税”。[28]

1915年9月，在西藏与中央政府谈判之际，擦绒被派遣到锡金与贝尔进行会谈。擦绒带去夏札写给贝尔的书信，在信中擦绒向贝尔说明了西藏的军事压力、近期的财政窘况以及从寺庙、贵族处征税会带来政治波动的后果，传达了西藏地方政府试图对羊毛等进出口货物征税的意图，并请求贝尔从中周旋，以便得到印度政府的默许。贝尔将此信息透露给印度政府，得到的却是德里方面消极的回应。之后，西藏方面、贝尔、印度政府三方又进行了多次交涉，最终，于当年年底，印度政府才同意西藏征收境内羊毛税。[29]

三、甲擦列空主管官职考

因相关档案资料尚未公之于世，甲擦列空职官的研究成果亦呈现多样性，仅甲擦列空主管官员品级的研究便有数种结论。一则认为甲擦列空由僧俗官员各一人负责，官职四品。[30]一则认为甲擦列空由札萨一人、四品僧官一人负责，其中，札萨有三品、四品说。[31]

在相关史料及前人研究中，甲擦列空由僧俗官员各一人负责，且僧官为四品已成共识。但是，俗官的官职、品级却出现分歧。

首先，该俗官与札萨有何关系？“札萨（dzasag）”一名源自蒙语“扎萨克”，有“执政”之意，与“台吉”等词语一道随着蒙古与西藏政教往来带入西藏，这些词语在蒙古势力进入西藏时期曾作为西藏官职之称。清朝在西藏统治的加强之后，援引蒙古例，对西藏贵族和上层官员加封爵号，其中，台吉为三品，分四等，札萨则作为附加荣誉加封给一等台吉。后来，这些称谓渐渐地作为荣誉性头衔而使用。那么，在十三世达赖喇嘛主政西藏时期，这些称谓是官职实称还是加封的荣誉头衔呢？这一问题的解答是厘清甲擦列空主管俗官官员身份的关键。

笔者将通过对甲擦列空主管俗官官员的分析来做出解答。在郭卿友先生的《民国藏事通鉴》一书中收录了1930年至1948年期间甲擦列空的四任主管俗官（见表1）。

表中的霍尔索·彭措旺秋是曾任噶伦的霍尔康赛之子，1903年底霍尔康赛被解职，不久自杀。1906年彭措旺秋另立霍尔索家族，最初任职军队，官至代本，后来被授予扎萨称号，1934年，出任甲擦列空主管官员。[33]

宇妥·扎西顿珠是曾任孜恰的宇妥·才仁旺都之子，扎西顿珠早年任职于军队，先后做过噶准、仲扎马噶代本等。扎西顿珠从1931年出任代本，直到1938年被封为台吉，并被任命主管甲擦列空，1942年被封为扎萨，并被提升为朵基。[34]

问卷调查显示，对于当前干部政治评价内容和标准设计上存在的问题，认为“细化不够”、“量化不够”、“个性化不够”的分别占50%、52%、44%。一是细化不够。对干部政治考察大多是原则性和方向性的要求，政治标准考评的内容和标准各项指标不够细化，原则性和方向性的要求多，指标过于宽泛，难以考实考准。二是量化不够。实践中，政治考评指标以定性居多，量化较少甚至没有，导致考核效率不高。三是个性化不够。实践中，政治评价标准的设定往往是共性标准多，分层次、分类别具体考核评价标准少，体现个性差异的更少，大多采用同一标准去衡量不同类型的考核对象。

凯墨·索朗旺堆是曾任噶伦的凯墨·仁青旺杰的女婿，因入赘而有凯墨家族名称。索朗旺堆在任职甲擦列空之前长期担任军职，曾官至代本。索朗旺堆于1942年出任甲擦列空主管官员，1946年加扎萨头衔。[35-36]

至于彭雪·才旦旺杰，尚未发现其任职甲擦列空之前的记载，但已知其为彭雪·才旦多杰之子。彭雪·才旦多杰自1915年任噶仲直到1934年升任噶伦，身为对西藏政治颇有影响的彭雪·才旦多杰之子，彭雪·才旦旺杰在1933年被调任巴南宗本，自应不是降职。他在1935年被任命为那仓衮巴。到1942年，成为一名仁希，并被任命为颇本。[37]迄至，才旦旺杰政治生涯应无波澜。

现将甲擦列空的这四任主管俗官的信息加以综合，霍尔索·彭措旺秋先被授予扎萨称号，而后才出任甲擦列空主管俗官；宇妥·扎西顿珠先被授予台吉称号，而后主管甲擦列空，并在任职四年后被封为扎萨；凯墨·索朗旺堆则更为特殊，是在出任甲擦列空官职四年后方获扎萨头衔；彭雪·才旦旺杰，尚不明确有无扎萨头衔。从四人的任命情况来看，不存在甲擦列空的主管俗官与札萨之间的必然联系。札萨可以是任命前获封，也可以是任命之后才获封，而并非是在被任命主管甲擦列空的同时获得的官职称谓。

表1 甲擦列空主管俗官[32]

那么，此时的札萨、台吉等头衔是具有实际职权的品级爵位还是荣誉虚衔呢？从已有材料来看，在十三世达赖喇嘛主政西藏之时，札萨、台吉等封号已为虚衔，不具备实际权力属性，是西藏地方对贵族或有功者进行表彰的荣誉头衔。甚至有官员的官职被剥夺而爵位得到保留的情况。例如，擦绒·达桑占堆曾是西藏地方权倾一时的风云人物，获封札萨头衔，一度身兼马基与噶伦之职，后因权势过炽等而引起达赖喇嘛猜忌，进而被免职，但是他的札萨头衔却得到保留。[38]所以，不能以荣誉性的虚职头衔作为甲擦列空主管俗官的称谓或品级量尺。

所以，在十三世达赖喇嘛主政时，札萨、台吉等称号是西藏地方加封给贵族或有功者的荣誉爵位，与实际官职并没有必然的联系，不能将二者直接对等挂钩。

同时，从甲擦列空主管俗官的升迁情况来看，宇妥·扎西顿珠由甲擦列空任上升调朵基（三品），凯墨·索朗旺堆由甲擦列空任上升调马基（三品），二人在甲擦列空任职时官职不应高于三品。[39]

综上所述，笔者倾向于认为甲擦列空的主管僧俗官员在品级上均属四品官员，只是某些官员获封札萨、台吉等头衔而已。

四、甲擦列空成立的原因

甲擦列空是十三世达赖喇嘛新政期间成立的机构，它的成立与整个新政的大背景密切相关，上文已作分析，不再赘述，在此仅从甲擦列空的职能等特点对该机构的成立原因进行论述。

首先，甲擦列空的成立与军事形势的发展紧密关联。1913年之前，藏军无论从数量、质量来看，都不堪大任。英军侵藏和川军哗变等军事动乱及英印政府、清中央政府对藏政策的反复无常等因素让达赖喇嘛产生了加强军力以自保的决心。于是，从1913年开始，在十三世达赖喇嘛的授意下，新的藏军很快成立。之后，西藏地方通过派遣人员出国学习军事技术、设立军事训练基地、改善藏军装备等措施提高藏军整体素质，以现金发放军饷的尝试也提上日程。与此同时，藏军与内地军队不时对峙甚至发生冲突。军事形势的发展对西藏财政造成极大的考验，新的税源亟需开辟。

寺院与贵族作为既得利益集团掌握着西藏财富的相当比例，但假使扩大对其征税的数量势必会引起政局动荡。而且，西藏地方从印度等处购买武器与调整薪饷发放现金等举措提高了对现金的需求，这就要求西藏地方加快实现由实物税向货币税的过渡。[40]因而，对货物征税势在必行，作为西藏大宗贸易产品的茶叶、盐、羊毛等货物是作为新税源的一个极佳选择。①甲擦列空在具体征税中仍以实物税为主，但也收取一定数量的货币税，详见国家民委《民族问题五种丛书》编委会.中国民族问题资料·档案集成[G].北京：中央民族大学出版社，2005:288.

同时，从上文对甲擦列空几任主管俗官的分析来看，军职出身的贵族子弟是出任甲擦列空主管官员的一个重要来源。这应该不是偶然现象，而是有心为之，意在加强该机构与军队的联系，而这也从侧面反映出甲擦列空的成立与军事形势的发展紧密相连。

其次，甲擦列空的成立与削弱西藏寺庙、贵族等既得利益集团的权势有关。达赖喇嘛的权力虽由传统政教模式得来，但其推行新政的一大阻力也正是传统的势力。因而，削弱传统封建统治势力是迈向新政不可避免的一步。[41]

西藏贵族握有不可忽视的经济、政治权力，他们一方面拥有大量的土地庄园、奴仆百姓，且与内地或外国势力有经济贸易往来；一方面掌握着从宗谿直至西藏地方政府中枢的权力，且分成不同派系，各有依傍。这样，许多贵族通过与英印等地的贸易关系，结合自身权力，结成一张张盘根错节的利益网络，这种情况既不利于达赖喇嘛权力的集中，也不利于新政措施的推行。[42]

辛亥之后，因与内地关系趋紧，西藏与国外的经济联系渐渐加强，尤其是与英属印度的贸易额大幅攀升，据统计，1897-1898年二者贸易额仅为两百万卢比，1914-1915年便升为五百多万卢比，1916-1917年更是上升到七百多万卢比。[43]因出入境贸易受差价、税收等因素影响，多有暴利，因此，许多藏人投身于这种跨境贸易中。时人已注意到这一问题，在他们看来，随着国际贸易的开展，不少藏人获利丰厚，过起了奢华的生活。而贵族和僧侣是跨境贸易的重要组成部分，许多寺院组建有自己的商队，大规模参与进出口贸易；贵族则运用掌握的特权组织商队进行跨境贸易，以此获得丰厚利润。他们的贸易网络广泛，不仅与中国内地贸易，还与印度、尼泊尔、锡金、俄国甚至日本有生意往来，将西藏的羊毛、盐等特产贩运到印度、尼泊尔等地，将国外的棉布、毛料、金属制品、茶叶、奢侈品等贩回西藏。他们利用各种途径避免缴税，赚取差价，获取利润。跨境贸易成为许多贵族、寺庙财富的一大来源，并因之建立了与国外势力的密切联系。[44]

不仅部分僧侣、贵族趋于寻求利益，国外势力也乐于为其提供便利借以拉拢。英国人为拉拢西藏的贵族，每年向他们提供所谓的免税证，持此证后，凡是经由印度进入西藏的商品凭此证件可以在印度享受货物进出口免税的待遇。[45]这无疑增加了部分西藏贵族与英属印度的贸易往来与利益联系，甚至于产生了“亲英派”。

因此，甲擦列空的成立旨在将大宗货物（包括部分出入境货物）的征税途径正式化，凡从印度等地进口的茶叶等货物，以及出口之土特产，皆于抵达第一道税卡时按货物数量征税。[46]为此，不仅在阿里、帕里等地设盐、毛税卡，在那曲等地设立茶税卡，以征收盐茶税，还在亚东、帕里等地设立货物税卡，征收进出口货物过境税，每年征收税款十几万大洋。[47]需要注意的是，对进出口货物征收税款不仅增加了西藏地方的财政收入，在一定程度上还对西藏贵族、寺庙与国外贸易往来形成了约束，冲击了二者之间的经济网络，有利于十三世达赖喇嘛实现对西藏经济的控制。通过设立甲擦列空能够将部分经济贸易权利掌握在手中，减少了因对外贸易而发展起来的地方贵族与外国的联系，这对十三世达赖喇嘛顺利施政无疑是有利的。

结语

综上所述，十三世达赖喇嘛推行新政期间，面临严峻的财政困境，尤其随着藏军的发展对增加税收提出了新的要求。在既要开辟税源，又不至于引起政局动荡的两难境况下，西藏地方于1913年成立了甲擦列空这一税收机构，任命四品僧俗官员各一作为主管官员，其中任职军队的贵族子弟是俗官的重要来源。在当时的历史条件下，甲擦列空的成立不仅有缓解税收压力的作用，也有助于十三世达赖喇嘛削弱贵族与国外势力之间的联系，进而巩固西藏政教合一制度。