“国家治理”视野中的乡村治理——专访四川省委省政府决策咨询委员会委员、成都市社会组织学院发展顾问委员会主任、省社科院研究员郭虹

本刊记者 陈晖

2017年底召开的中央农村工作会议强调，要走中国特色社会主义乡村振兴道路，并指出了七个方面的乡村振兴发展路径。“必须创新乡村治理体系，走乡村善治之路”就是乡村振兴发展路径之一。那么，乡村善治的内涵究竟是什么？乡村善治在实施乡村振兴战略中的作用究竟何在？为此本刊记者对四川省委省政府决策咨询委员会委员、成都市社会组织学院发展顾问委员会主任、省社科院研究员郭虹进行了专访。

乡村治理是实现乡村振兴的制度保障和社会基础

记者：“创新乡村治理体系，走乡村善治之路”是乡村振兴发展路径之一，如何理解乡村治理的重要作用？

郭虹：我们都知道中国改革开放始于农村改革，而改革的最终成果将在中国乡村呈现，因此可以说中国乡村振兴之日就是中国改革开放的胜利之时，乡村振兴战略的重大意义不言而喻。

乡村振兴是一个大战略，是一个综合战略，是一项系统工程，从重塑城乡关系、走城乡融合发展之路，到打好精准脱贫攻坚战、走中国特色减贫之路，在整个系统工程中“乡村治理”的重要性日益凸显，这是实现乡村振兴的制度保障和社会基础。

记者：怎样理解乡村治理体系和乡村善治的关系？

郭虹：乡村治理与乡村善治有同有异。共同之处在于与乡村管理相区别，管理是大权独揽，治理是共治、共建、共享，是从一元主体到多元主体的制度改变；不同之处在于治理是就制度体系而言，善治是就管理能力而言。

20世纪90年代初，西方学术界出现了英文“goodgovernance”新术语，即乡村治理。北京大学俞可平教授把它翻译成“善治”。善治和治理，从英文来说是一个单词，但从中国乡村的实际来说，治理和善治是有区别的。善治是方法的改变，治理是主体的改变。

十九大提出的乡村振兴战略关于“乡村善治”的完整表述是“必须创新乡村治理体系，走乡村善治之路”。这里其实是提到了两个概念：第一个概念是乡村治理体系，第二个概念是乡村善治之路。这是对应十九大提出全面深化改革的总目标“国家治理体系和治理能力的现代化”而言。乡村治理体系是就治理体系而言，乡村善治之路是就治理能力而言。在我国农村，国家治理体系和治理能力现代化的体现就是“创新乡村治理体系，走乡村善治之路”。

乡村善治在实施乡村振兴战略中的作用

记者：怎样理解乡村善治的内涵？

郭虹：党委领导、政府指导、社会协同、公众参与、法治保障，能够做到这五点，我觉得就是达到了乡村善治。

今天所讲的党委领导跟过去不一样，现在的党是执政党，不是40年前的革命党。执政党是依法治国，这是最主要的。

现在的政府是责任型政府，政府要对人大负责，要对人民负责，是可以被问责的。政府要做的事情也不是大包大揽，是有权力清单的。政府也要依法行政。

社会协同就是代表各个不同利益群体的社会组织共同参与社会公共事务，社会组织是社会的代表。全国现在有80多万个社会组织，四川有6万多个，排名全国第五。社会组织协同的是社会公共事务。以社会团体、基金会和社会服务机构为主体组成的社会组织，是我国社会主义现代化建设的重要力量，也是国家治理体系的主体之一。十九大报告将社会组织纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，社会组织成为新时代全方位参与国家建设的重要力量。

公众参与中的“公众”是公民、法人和其他社会组织。在乡村治理的角度下，公众的内涵与过去不一样了。乡村振兴的主体就是公众，我们在乡村讲到公众的时候是所有与农村建设相关的利益相关方、利益群体。公众也是参与公共事务。

法治保障就是乡村社会管理体制改革中必须依法行事，在改革不利于治理的法规制度的同时，也要用法规制度来保障改革开放的经验和成果。

记者：乡村善治在实施乡村振兴战略中的作用究竟如何体现？

郭虹：可以从政府、社会、居民三个层面得以体现。

第一，要从政府治理开始。政府治理就是还权、赋能、归位。要把村（社区）自治权还给基层群众自治组织，同时还要将治理重心下移，为基层自治提供资源、权利、场地等，这就是赋能。只有政府先实现治理，乡村治理体系才有实现的制度基础。

第二，社会调节。社会调节的意思就是动员全社会的力量参与乡村振兴，有钱出钱、有力出力。中央已经出台了一系列鼓励社会组织参与脱贫攻坚的文件，要求有关部门通过购买服务等多种形式支持社会力量参与扶贫和乡村振兴。社会参与可以说是乡村治理的关键要素。

第三，居民自治。居民自治这一块，实际上最难。因为居民多年来缺乏权利的意识，也缺乏使用权利的能力。所以要真正实现居民自治，最重要的是要对居民进行公共意识的教育。居民的能力提升是乡村善治的基础。

把“三治结合”实践经验制度化

记者：从我省的实践来看，如何构建乡村自治、法治、德治相结合的治理体系并推进乡村振兴？

郭虹：我省各地在乡村自治、法治、德治“三治结合”的实践中积累了一定的经验，如何把经验制度化是下一步工作的着力点。建议我省构建乡村治理体系应从以下方面着手：

首先就是教育。教育分为两个群体：一个是干部群体，一个是农民群体。从干部群体来讲，转变干部的意识是最重要的，干部要理解政府治理和村（社区)自治之间的区别。我们既要强调政府治理，也要重视村（社区）自治，如果没有对村（社区)自治的尊重和了解，乡村善治就会缺乏方向，就会走到歧路上。同时让干部明白在新时代党委领导和过去有什么不同，应该怎样发挥社会组织的作用等。比如政府部门指定没有农村扶贫经验的社会组织去做扶贫工作，就很难真正发挥社会组织的作用。同时还要重视对农民的教育，乡村自治是国家治理的基础，基础不牢、地动山摇。村（社区）自治的基础是有公共意识、公民意识的社区居民。多年来，农民的主体意识和参与意识是比较弱的。经过教育和没有经过教育的农民，他的参与积极性是完全不一样的，实践证明，综合性农民组织开展的社区活动是对农民进行教育的有效路径。

第二，还权于村（社区）、还权于民。《宪法》规定基层实行群众自治。只有保障和落实了乡村自治权，才能发挥基层群众自治组织在乡村善治中的积极性；只有还居民以知情权、参与权、监督权和决策权，才能保障农民群众在乡村治理中的主体地位。

第三，做好规划。我们现在的乡村治理，不仅涉及到硬件，更要重视人的改变，重视乡村文化以及乡村教育，因此需要全面规划。

第四，重视和尊重乡村本地的文化特色和当地的民族习俗。不能搞成“千村一面”，要“一村一品”，使每乡每村都有自己的特色。

总之，乡村治理体系应该是多元化的，乡村善治之路应该是多样化的。乡村治理和善治之路的实现之日，也将是国家治理体系和治理能力现代化的实现之时。