浅议行政和解制度的构建

黄月明

一、构建行政和解制度的必要性和可行性

（一）构建行政和解制度的必要性

和解制度是诉讼制度中的一项很有意义的制度，在审判实践中发挥着非常重要的作用。在民事诉讼实践中，和解结案的比率非常高，甚至超过了判决结案的比率。对于这样一种司法实践效果非常好的诉讼制度，不应将行政和解制度抛弃在诉讼制度之外。

（二）构建行政和解制度的可行性

1.行政和解可以降低诉讼成本，实现诉讼经济。所有的法律活动都是以有效地利用自然资源，最大限度地增加社会财富为目的。诉讼当事人自行协商解决纠纷，比由当事人以外的法院依法强制解决当事人纠纷的判决方法更有效率，只要当事人达成行政和解协议的成本低于判决成本，行政和解是可行的。审判是高成本的，审判中双方当事人处于对立地位，各方为赢得诉讼，在诉讼中，需要耗费大量的时间、精力、财力。而诉讼周期的延长及上诉、申诉比例的上升，又增加了国家司法资源的消耗，导致双重的高成本。构建行政和解制度则能打破这一尴尬局面，使当事人有可能以最小诉讼代价获得最大的诉讼效益，并能有效节约司法资源。

2.行政和解具有很大的灵活性，更有利于实现个案正义。行政和解导致案件结果处理的差异性并不意味着诉讼中法律有效范围的缩小。因为事实上，行政和解作为一种诉讼程序，它是以严格的法律原则和规则为基础的。

3.行政和解制度能缓解当事人之间的对抗，使纠纷得以彻底解决。判决固然更有利于实现的公平，但也易导致双方当事人隔阂的加深、对立情绪的加剧。相对人“赢了一时，输了一辈子”的现象也屡见不鲜。这就背离了立法的初衷。行政和解制度在平和友好的氛围下，通过法官的斡旋，促使双方当事人互谅互让，化干戈为玉帛，使争议不仅在法律上得以彻底解决，也在心理上得以真正消除。行政和解尤其符合中国的传统文化崇尚的和谐。

二、对我国行政和解制度的建议

（一）行政和解制度的基本原则

基于行政诉讼的审理对象、司法审查目的，并结合行政诉讼和解的特点，行政和解制度应明确以下四项原则：

1.自愿原则。自愿原则是行政和解的首要原则。自愿包括以和解方式解决纠纷的意愿和达成和解的意愿，前者是程序上的自愿，后者则是实体上的自愿。该原则要求，和解程序的启动、运行与终结必须是基于各方当事人的自愿，法院不得强迫任何一方当事人接受和解。

2.合法原则。行政诉讼审查的是具体行政行为的合法性。行政行为涉及行政管理职权的行使，不仅涉及行政相对人的利益，还涉及社会公共利益和第三人的利益（有时）。行政案件的处理不同于私法自治，必须受司法权的监督，法院须对行政行为以及和解内容进行合法性审查。这就要求法院在行政和解过程中必须查明事实，在对被诉行政行为、和解内容进行合法性判断的基础上，做出案件能否以和解方式结案的判断。

3.有限原則。行政和解涉及公权力处分，与私权的意思自治相比，公权力不得任意处分（而非不能处分），公权力的处分必须与依法行政原则相契合。因此在和解过程中，虽然原告的实体处分权范围和方式一般不存在阻却，但被诉行政机关的处分权是有限的，超出其处分权的行政和解一般应为无效。

4.实效原则。行政和解以诉讼经济为目的，其价值在于节约诉讼成本，能更直接、彻底地解决纠纷，化解矛盾。法院对主持、监督下的行政和解应注重实效性，强化行政诉讼化解矛盾纠纷的职能。通过行政和解，多方式、多途径地解决实体法律问题，实现公共利益和个人利益的均衡，实现公权力与私权利的协调，实现案结事了。如行政诉讼中涉及民事权益纠纷的，可以就民事纠纷一并进行协调，促成和解，切实解决当事人的实际问题。

此外，还有观点提出应引入诚实信用原则，要求当事人行使权利、履行义务皆应善意真诚、恪守诺言、公平合理，保护信赖利益。我们认为，从诚实信用原则的要求看，对于约束当事人自觉履行义务最有实践意义。

（二）行政和解制度的适用范围

诉讼实践中，学者发现实际情况要复杂得多。试图以行政行为类型，或行政行为的自由裁量性，或行政行为的合法性来界定和解的适用范围，都不尽科学，也难以涵盖所有的情况。如通常认为的，合法合理的行政行为、羁束行政行为不能适用和解，事实上，学者在实践中发现，涉及这两类行为的案件均可能适用和解。

学者认为，不考虑被诉行政行为的性质与合法性，实际上可以将和解过程看作是当事人通过诉讼程序这一平台而进行再次参与和博弈。和解是否合法并不必然取决于被告是否享有自由裁量权，而是取决于被告用以换取和解的“妥协”或“让步”是否合法，因此，只要行政机关处分权力在其法定权限内，且不违反法律规定、不侵犯公共利益和他人利益，就可以适用和解。

（三）行政和解制度瑕疵的救济

行政和解瑕疵，即指行政和解存在无效或可撤销的情形。关于行政和解瑕疵的救济，主要有以下途径：

1.赋予原告反悔权，即原告在签订和解协议后，法院制作和解书之前，原告认为和解存在瑕疵的，可以反悔，以体现自愿原则以及对原告权利的倾斜保护。原告反悔后，由法院继续审理。

2.法院做出和解书后的救济。学者建议，在制度设计上赋予当事人在一定期限内（如60日内）的“请求继续审判权”，由当事人以和解瑕疵为由提起请求继续审判之诉。如理由成立的，由法院继续审查原被诉行为；理由不成立的，裁定驳回起诉。

3.诉讼和解涉及第三人的，第三人对和解书有异议时的救济程序，建议设置两种：一是第三人对行政机关履行和解内容的行为提起新诉；二是在一定期限内（如60日内）向原法院对和解书提起宣告无效或撤销之诉。

结论

随着我国法治进程的发展，一方面，依法治国要求规范行政机关行政执法，切实保障行政相对人、利害关系人的合法权益；另一方面，构建和谐社会要求司法机关办理案件应做到“案结事了”，定纷止争。这两者均是我国建设社会主义政治文明的重要内容。行政和解制度应成为依法治国与建设和谐社会的“黄金结合点”，从而更好地推进我国政治文明向前发展。