网约车政策发展趋势研究

李秋雯

摘 要：新政实施后不合规网约车依旧上路运营，巡游车抵制网约车的声音并没有消失，网约车方也纷纷主张权利。文章试图从巡游车与网约车融合的障碍入手分析二者融合的阻力，并从法律的角度分析二者融合的法律依据，最后借鉴国外发展网约车的办法，找到我国网约车的发展路径。

关键词：网约车；融合；法律依据

一、引言

网约车政策的制定总要以当下人们的出行实践为基础，而目前出租车供给不足几乎是所有城市普遍存在的问题，如何既缓解打车难的状况，让消费者出行权利得到充分保障，又缓和巡游出租车和网约车的紧张局面，给网约车发展提供一个可行的政策出口，是当下讨论网约车发展必须要考虑的问题。笔者拟结合城市出租客运行业现状，从法律社会学及法律经济学的角度讨论网约车政策的发展趋势。

二、新政实施后巡游车发展状况研究

新政实施前，大量城市出租车业务被网约车占据，传统出租车有日益边缘化的趋势，新政的实施给处于经营困境中的巡游车重返城市客运出租的机会。第一，巡游车业务量快速回升，一度被网约车占据的城市客运业务部分重新回到巡游车手里；第二，传统出租车经营者的互联网意识提升。部分城市出租车经营企业联合起来构建出租车平台，减少了乘客等待时间，也降低了传统出租车的空驶率；第三，服务质量提高，经过网约车的冲击，巡游车驾驶员的服务态度和服务质量较之前都有改观，加之打车软件的构建，提高了消费者的出行体验。

总体来说，网约车是把双刃剑，一方面挑战了传统出租车的特许经营制度，另一方面提升了传统出租车探索提升服务质量的意愿。尽管《暂行办法》规范了网约车，使巡游车和网约车差异化经营，但是，不可否认，新政若严格贯彻下去，必定会使之前存在的打车难问题重新出现。根本原因在于，新政只是将不合规的大量网约车赶出城市客运出租行业，而市场需要的出租车数量并没有得到及时补充，具体来说，新政并没有为解决打车难问题提供制度上的支持。

三、网约车与巡游车融合发展的障碍

（一）巡游车定位存争议

根据《暂行办法》第三条，可以推断网约车和巡游车都不属于公共交通，①根据《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》，将巡游车定位为城市公共交通的补充。事实上，对巡游车定位的争论早已有之，有学者认为巡游车属于公共交通，②也有人将巡游车定位为准公共交通，③根据百度百科对公共交通的定义“狭义的公共交通是指城市范围内定线运营的公共汽车及轨道交通、渡轮、索道等交通方式。”笔者认为将巡游车定位于公共交通是计划经济的产物，彼时我国物资供应短缺，城市道路客运市场属于典型卖方市场，而后随着经济体制改革，政府简政放权，在满足人们出行必须的公交车大力发展的同时，为提高人们出行质量，为人们提供更好出行体验的城市出租车也得到了充分发展，在这种情况下出租车被定位为准公共交通。我们必须要考虑的问题是，在当今私家车已经逐渐成为人们生活必需品的情况下，对出租车重新进行市場定位，笔者认为当下为提高人们出行质量的出租车应排除在公共交通、准公共交通之外，否则，根据新政倡导的优先发展公共交通的要求，如今已经大量存在的私家车岂不是要让位于优先发展的巡游车？因此，笔者认为应当将巡游车定位为非公共交通，这是网约车与巡游车融合的现实基础。

（二）政策障碍

《暂行办法》第三条规定按照高品质、差异化经营原则发展网约车，将网约车定位在为乘客出行提供高于出租车服务质量的位置。根据这一原则，相应地对网约车车辆、司机等的要求也高于巡游车，迎合了众多消费者需求从提供廉价出行服务发展起来的网约车面临着发展的制度障碍，且不说新政标准下的网约车不是消费者自己主动选择的结果，提高网约车定位本身并不能更好地解决打车难问题，相反政策打破了几年来消费者与网约车之间默契的契约关系，而要建立起一种双方都要付出更多代价的契约关系，这不符合经济学上“理性人”假设。另外，新政鼓励巡游车利用互联网提高服务水平，却又严禁网约车通过巡游方式揽客，既然给网约车设定了更高的市场定位，制定了高于巡游车的准入标准，却不允许网约车享受跟巡游车同等的巡游揽客权利，这种权利义务的不对等生硬地将二者的发展方向割裂开，为两者的融合发展带来制度障碍。新政要求各地市根据新政制定实施细则，各地相关部门在制定细则时采用传统的监管思维、地方保护主义思想严重，不顾互联网经济互联互通的全球性特征设置地区壁垒，甚至会出现一辆网约车在一地是合规的，去了临近城市就变成非法运营了的奇怪现象。

（三）既得利益集团的阻碍

对网约车进行规制，呼声最高的是巡游车经营者和司机，新政出台后，反对意见最多的是网约车利益方，甚至很多城市因为网约车利益方的抵制，政策迟迟无法落地，在城市出租客运市场上，二者势同水火。已在位的巡游车经营者和司机既反对网约车进入又反对巡游车扩容，甚至俘获地方出租管理部门，形式事实上的垄断局面，使网约车面临高昂的行政性垄断壁垒。

（四）行业监管障碍

巡游车服务于人们日常出行，实行由交通部门进行监管的行业监管模式。那么利用互联网平台发展起来的以移动支付作为手段的网约车，我们是否还能将其理所当然地定位为由交通部门监管呢？网约车将通信技术、网络技术、移动支付技术应用于传统的运输行业，提高人车配置效率，从而改善乘客用车体验，本质上网约车是高新技术产业与传统产业融合发展的产物，对这种产业融合后产生的新行业的监管，网约车新政第五章采用的仍是按照传统行业监管模式，各行业对网约车各管一摊，显然已经滞后于产业融合的发展趋势了。

四、网约车与巡游车融合发展的法律依据

针对这种基于互联网技术带来的出行方式的变革，既不能套用旧有的法律来规范，也不能为应对创新匆忙制定新政策，更不能匆忙之间参照旧政策炮制新规定。因此，研究现有法律的规定，成为制定新政策的重要前提。

首先，根据《国务院办公厅关于深化改革推进出租车行业健康发展的指导意见》“鼓励巡游车企业转型提供网约车服务”，以网约的方式连接巡游车服务的提供者和消费者，是巡游车市场服务的创新，是以高科技产业提升传统运输业效率的尝试，不是某一类特定的出租车的专利。国家鼓励巡游车利用互联网技术改进巡游车服务质量，提高消费者出行体验，为二者融合发展提供了政策依据。

其次，二者融合发展体现了公开、公平、公正的原则。在新加坡，有研究者提出公平的竞争意味着在优步和出租车之间适用同等的规制标准。④虽然《暂行办法》对网约车的车辆准入、司机准入标准等要高于巡游车的规定，但从另一方面也说明了国家层面上已经认可网约车这种经济模式，并在试图为其探索一种符合社会现状的发展道路上做出了努力，虽然还很不够。

第三，二者融合发展符合《行政许可法》的要求。《行政许可法》第十三条规定了可以不设置行政许可的情形，根据第二款“市场竞争机制能够有效调节的”及第四款“行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的”，针对非公共交通领域，政府要善于利用技术和市场的手段让企业进行自我管理，因为相比于政府，网络平台公司更了解互联网知识，对风险的认知能力更强，更能够根据实践调适制度，而且企业基于占有市场的考虑会不断提升自我管理水平。因此，政府角色要从控制者转变为协调者，由市场来调节网约车和巡游车的发展。

第四，网约车与巡游车融合发展体现了行政法上的公平、公正原则。具备同样服务功能的两种类型车辆，在法律上应当具有平等的发展机会。因此，二者融合发展具有行政法上的依据。

五、域外网约车立法对我国网约车政策的启示

第一，强化平台公司的承运人责任。平台公司作为承运人，既有义务也具备相应技术条件挑选合格司机和车辆，比如对司机进行背景调查、利用数据分析司机的工作状态，对网约车实行动态监督，实时监测车辆运行并及时处理违法行为，实现对司机的信用等级审查和对车辆、司机的动态跟踪及消费者投诉情况的及时回访。因此，政策应当赋予平台公司充分的监管义务，使车辆和司机时刻处于平台公司的动态监管中。

第二，加强政府对平台公司的直接监管，弱化对车辆和司机的直接管理，由政府和平台合作监管车辆和司机。政府部门加强对平台公司的监管，既要避免平台公司不正当竞争破坏市场秩序，形成一家独大的垄断局面，又要发挥平台公司的技术优势，实现平台公司对车辆、司机的动态管理和消费者权利的保护。政府制定车辆、司机和保险的准入标准，网络平台承担落实标准的义务和责任。

第三，政策上对巡游车进行松绑，实现巡游车与网约车在城市出租客运市场上的公平竞争。对二者进行质量管制，取消对巡游车的数量管制和价格管制，利用信息技术手段动态监控车辆运行状态和司机的恶意加价等不法行为，由市场根据需求状况调节巡游车数量；最后，网约车涉及到全社会的出行利益，当然也触及了传统巡游车利益集团的利益。根据卡尔拉伦茨的利益衡量说，在这两种利益发生冲突时，社会公众的出行利益显然应当高于巡游车利益集团的小群体利益，因此，网约车政策的落地实施势在必行。法律经济学的成本效益分析。

第四，转变政府职能，顺应产业融合创新网约车管理思路。交通部应当转变自身定位，充当地方交通部门间的协调者，促进各地政策衔接；交通部要提高对行业政策的研究能力，加强对网约车平台信息收集处理，通过分析信息判断、鉴别平台规则的合法性和合理性；各地交通部门注重提高政策制定过程中的民主参与程度，以经济效率为导向，以消费者权利保护为核心，注重政策效果的引导性。

注释：

①第三条，坚持优先发展城市公共交通、适度发展出租汽车，按照高品质服务、差异化经营的原则，有序发展网约车.

②袁长伟，吴群琪.《国际出租车管制模式与改革启示》，载《经济体制改革》2013年第6期P151.

③荣朝和，孙光，帅晓珊，李寒，《出租车业的竞争、契约与组织》[M].北京：经济科学出版社，2012.

④陈越峰.《互联网B2B的规制结构—以网约车规制为例》，《法學家》，2017年第1期，第23页.

参考文献：

[1]邓峰.《交通运输监管体制的未来：从产业政策规划者到独立规制机关》，《深度.聚焦》2017年6月.

[2]唐清利.《“专车”类共享经济的规制路径》，《中国法学》，2015年第四期.

[3]王军.《出租汽车经营行政许可之合宪性分析》，《行政法学研究》，2016年第2期.

[4]侯登华.《共享经济下网络平台的法律地位——以网约车为研究对象》，《政法论坛》，第35卷第1期，2017年1月.