基层社会治理中党组织功能发挥困境及破解路径*

杨 新 红

提 要：基层党组织是社会治理的主体之一，其作用发挥是实现国家治理现代化的基础，是党的执政能力建设的重要内容。基层社会治理中党组织作用发挥面临一些问题，制约着基层党组织功能的实现。解决此问题关键在于改进党的领导方式，拓展党组织功能，建立党组织功能发挥体系，助力基层社会治理创新。

社会治理是国家治理的基础。基层治理是国家治理的重点和难点。作为政党在基层的执政触角，基层党组织既是基层社会治理的主体之一，也是恒定基层多元治理新格局形成的重要支撑力量。这个双重角色决定了基层党组织是党推动基层社会治理创新的重要组织机制，决定了基层党组织必须与时俱进地加强建设，才能整合不断分化的基层社会，才能保障国家治理与社会转型的有效开展。

一、基层社会治理中党组织作用发挥的现实困境

作为基层社会治理的领导核心，基层党组织不但发挥着领导功能，还要结合社会治理需求发挥社会化功能、政治录用功能、服务功能等，以迎合社会治理需求。但从党组织功用发挥效果看，由于党组织自身存在一些问题，使其作用无法有效发挥，导致无法应对基层社会治理中出现的新问题、新矛盾。

（一）部分党组织的“虚化”“弱化”“边缘化”现象存在

主要表现在：一是组织设置跟不上，存在“空白点”。改革开放的深入发展，使新建立的经济组织和社会组织日益增多，出现了一些组织中有党员没有党组织的问题。又加上一些人员流动快、流动党员多，使这一领域的党组织设置存在跟不上现象。既不利于党组织活动的开展，也不利于对流动党员的教育管理。二是党组织功能弱化现象存在。改革开放的直接结果是总体性社会的解体与释放，逐步衍生和形成了自由流动资源与自由活动空间。自由流动资源与自由活动空间的出现促进了国家与社会的结构分化。这种分化打破了原有社会的封闭性，使社会结构的开放性提高，各种社会组织涌现，并能提供专业性服务，深受群众喜爱，潜在挤压了党组织传统的活动空间，使党组织治理基层社会的能力受到挑战。三是“三缺”现象存在。“三缺”即缺合格党员、缺优秀人才、缺好的带头人。这种现象一般存在于最基层场域——农村。主要由于青壮年外出打工，优秀人才外流，导致党支部建设中的“三缺”。“三缺”现象的存在，导致党组织联系、教育党员难，党员发挥先锋模范作用难。

（二）部分党组织应对民众美好生活需求的能力缺乏

新时期，人民日益增长的美好生活需要很多，“包括物质文化需要这些客观‘硬需要’的全部内容，还包括其衍生的获得感、幸福感、安全感和尊严、权利等具有主观色彩的‘软需要’”①辛鸣：《正确认识我国社会主要矛盾的变化》，《人民日报》2017年11月3日。，并呈现增强趋势。这些社会生活层面的新变化和社会心态层面的变化，涉及基层党建和社会性、群众性、公益性等事务，活动在基层社会治理的每一个环节，对党领导的基层社会治理提出新问题、新挑战，由此引发的社会矛盾和问题交织叠加。如何激发民众热情推动参与范围的扩大、参与过程充实、参与结果的称心，就需要基层党组织在工作中精心策划和合理引导，需要基层党组织通过功能调适和工作活动创新去体现科学执政、民主执政、依法执政。而当前部分基层党组织功能由于没有及时调适和转型，在作用发挥方面还不到位，工作活动开展还不能适应群众需求，无法彰显党的先进性和引领力，由此产生的社会治理难度也在增加。

（三）部分党员干部素质能力欠缺

从认识上看，新时期有的党员干部还看不到人民群众物质生活水平提高后，精神文化面貌和政治意识方面发生的变化，在处理公共事务中还使用老办法，单一地认为民众不会使用民主，也害怕民众使用了民主会使自己的工作乱阵脚，所以在涉及公共事务的处理中越俎代庖，或者干脆就不走基层民主的路子，结果民众的民主权利得不到实现，民主诉求无法表达，怨气很大，导致一些民众对场域公共事务的解决和处理要么不参与，处于冷漠观望状态，要么成为形式上的参与，走一下程序。有的党员干部在工作中，心存片面的对上负责观念，群众观念淡薄，能力素质不高，遇事推诿不负责任，代表性缺失，导致一些民众切身利益受到损害后干脆不找组织，盲目行事，加剧了社会矛盾的复杂性。还有的党组织认为发展经济是第一，忽略民众的精神面貌改善，导致物质财富提高后民众的精神文化生活匮乏。这导致民众参与社会治理的积极性降低，也影响了民众对党的形象认同。

二、基层社会治理中党组织功能的拓展

对于基层党组织的功能，学者结合问题导向，不同时期有不同的阐释。有的认为，在社会治理中，基层党组织有领导核心功能、服务群众功能、整合社区共同利益功能、维护社区稳定功能②参见吴梅芳：《社区党组织的功能定位与实现途径》，《中共福建省委党校学报》，2010年第2期。。有的认为，基层党组织有领导、协调、保障、激励四个方面职能③参见曹杨：《共建共治共享社会治理格局下城市基层党组织的职能定位与路径选择》，《北京交通大学学报》，2018年第4期。。有的认为，基层党组织具有教育引导群众的功能、执行党的决策的功能、社会控制功能、利益表达和利益协调功能、教育和管理党员的功能、服务群众的功能①参见武慧：《关于当前基层党组织功能定位的思考》，《山东省经济管理干部学院学报》，2008年第4期。。 结合社会治理中党组织面临的现实问题和党的十九大对基层党组织的论述，推动基层党组织的作用有效发挥，重点要开发以下功能：一是突出政治功能。基层党组织的政治功能是基层党组织的“魂”，发挥基层党组织的政治功能，有益于增强基层工作在政治方向上的坚定性，维护党的领导的自觉性，增强党内生活的严肃性，使党组织持续发挥领导核心和战斗堡垒作用。二是突出党组织的带动功能。克服基层党组织虚弱散现象，首先要创新组织设置和活动方式。创新组织设置有益于组织对党员群众进行教育管理，创新活动方式有益于党群互动格局形成。但是，有了组织，还要选配优秀的组织带头人，才能够形成“头雁效应”。三是要突出服务功能。社会转型增强了基层社会的人员流动以及社会关系和社会结构的不断变化，推动了各种社会组织的出现。虽然其层次性、流动性、多样性、开放性明显，引发的社会矛盾也很多。但它们是党执政的社会基础，需要争取，更需要关怀和服务。因此，在基层社会治理中，要强化基层党组织的服务意识，提升服务功能，创新服务方式，努力以服务型党组织建设带动建立管理与服务融合、活力与有序统一的基层社会治理新体制。四要突出引领功能。基层党组织是一个社会组织，也是党在基层执政的政治组织。党组织在基层社会治理中的引领，包括思想政治引领、组织引领、先锋引领或者人格魅力引领、服务引领等，保证基层治理始终沿着正确方向健康发展。

三、基层治理中党组织功能发挥的路径

基层社会治理中党组织作用发挥面临的困境，是中国共产党领导基层社会治理进程中面临的现实问题，也对基层党的建设提出了更高的要求。为此，要结合社会治理创新需求拓展党组织功能，在此基础上，要改进党的领导方式，构建党组织功能发挥的体制机制。通过这些努力，才能以基层党建创新推动基层社会治理创新。

（一）改进基层党的领导方式

基层社会治理离不开党的领导，这是历史证明的。但不同历史时期党治理社会的方式不同。计划经济时期，党主要以基层党组织为主体 、以行政权力和资源垄断为依托、依靠自上而下的动员和命令来开展基层治理，具有特定的时代意义。改革开放有效激发了中国基层社会的自主性与发展动力，社会领域开始分化，单纯依靠党和政府的单一化治理方式不能满足多元社会的需要。在这种背景下，党对自身领导社会治理的方式进行了改进，注重将各种社会力量纳入到社会治理之中，逐渐形成多元主体参与的社会治理格局。在这种格局中，基层党的组织通过更加社会化、人性化的方法，潜移默化地引导群众贯彻落实党的方针政策，从而形成平等的领导方式；党群之间通过沟通、对话、商量等方法不断化解社会领域的各种利益矛盾，从而形塑民主协商的领导方式。党在基层社会治理中领导方式的转变，加强了党对基层的领导，推动了基层党组织在社会治理中的角色定位和功能转型。

（二）构建基层党组织功能发挥的体制机制

基层党组织功能转型是党组织适应基层社会治理新变化自觉进行政党功能调适的直接产物，是执政的中国共产党在向社会回归中改革和完善党的领导的重要体现，对实现政党治理目标具有基础性、根本性的作用。发挥基层党组织在社会治理中的功用，是政党领导基层社会治理的重要抓手，是社会治理创新模式的新探索。针对基层党组织在基层社会治理中面临的问题，发挥基层党组织的功用，着重从几方面抓起：一是建立科学的组织动员体系。对快速发展的社会进行引导、整合和动员，需要完善的组织体系和先进的组织资源。党的组织资源主要包括两个层面，一是党组织，二是党员。拥有先进的组织资源，是政党进行一切活动的前提。而完善的组织体系的构建离不开先进的组织资源的支撑。具体来说，完善的组织体系构建，既包括立足于主体作用发挥，加强基层党员和党组织骨干队伍建设，发挥党员干部的先锋模范作用；也包括立足于社会结构的转型和调整，不断创新组织设置，建立过硬党支部，通过转变观念、创新工作思路、建立科学的选人用人机制，去营造良好的干事创业环境。但这仅是组织动员的客体，要想主客体发生作用，离不开党组织或者党员强有力的宣教，以便让广大群众了解党、跟党走。新时期组织的嵌入稳步推进，依托组织对广大群众和党员开展习近平新时代中国特色社会主义思想系列学习活动、社会主义核心价值观教育等活动，贯彻党的意志，传播党的价值理念，最终实现组织覆盖与价值嵌入的统一，也是一项重要的任务。二是建立科学的基层党组织领导体制。党的领导是推进基层社会治理的根本保证。计划经济时期“单位制”的运行，使基层党组织在基层单位的权力结构中处于领导核心地位，领导着本单位的行政和业务工作。随着市场经济的深入和单位制瓦解，基层党组织与行政权力的关系发生变化；自由流动资源和自由活动空间的出现，使基层党组织与社会的关系发生变化。尤其基层社会自治组织的形成，多元社会利益诉求的表达多样化，也改变了计划经济时期单通道的利益诉求方式，自下而上的利益表达趋于常态，表达方式趋于多样，且自主性在增强，使得基层党组织依靠自上而下的行政命令已经难以领导和治理复杂的社会，迫切要求创新符合基层社会自主性特点的、适应基层社会治理要求的基层党组织领导体制。这种领导体制区别于传统的自上而下的领导，表现为职权分明、互相联动、形成合力的多向网络型领导体制；摆脱了利益整合的纵向组织隶属关系，更多地依靠横向的、具有共同利益取向的各种民主恳谈、协商机制去激发基层活力，推动基层参与。三是建立新型的基层党组织工作机制。不断完善区域性党组织建设，让区域内各类社会组织、驻区单位、党员干部、群众在党的领导下平等、有序参与党内事务和社会事务的管理。结合社会治理环境变化给基层党组织带来的挑战，重点在制度上建立保证党组织或者类党组织参与社会治理重大问题决策的制度；在政治上确保党组织在社会治理中的绝对领导地位并充分发挥党组织的监督作用等，以实现党是领导一切的。同时，要创新工作方式和内容。在建立健全群众协商议事平台的基础上，结合民众现实需求，不断创新群众自治载体，激发群众自治新活力。四是要秉承共产党人优良的组织基因。建立科学的组织动员体系、科学的基层党组织领导体制、新型的基层党组织工作机制，都离不开优良的组织基因（即队伍的先进性、组织严密性、纪律的严明性、组织内化性以及改造社会能力等）的支撑。组织基因对组织的发展壮大产生重要的影响。在国家治理现代化背景下，保持并运用优良的组织基因，对基层党组织提出新的要求：基层党组织必须不断吸收先进分子，用新鲜血液补充党的机体；必须重视学习、重视创新、重视为人民服务，发挥基层党组织的先锋模范带头作用；必须注意基层党员的思想变化，及时加强思想政治建设；通过学习型、创新型、服务型党组织的建设，保证自身思想的开放、肌体的活力和组织的自律；必须坚持以人民为中心，走群众路线，全心全意为人民服务。