关于建立健全应急管理体制的思考

张爱华 郑武 吴大明

本文通过分析应急管理和应急管理体制的含义，结合《突发事件应对法》，提出了应急管理体制的基本概念，针对我国应急管理体制发展的三个阶段及其特点，总结出现阶段我国应急管理体制面临的问题，建议继续建立健全我国现行应急管理体制，以真正发挥“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制”的良好效用，防范化解重特大安全风险，整合优化应急力量和资源。

我国应急管理体制的现状

（一）应急管理体制概述

根据《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）的规定，应急管理是指政府和其他管理主体在突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等过程中，通过建立必要的应对机制，应用科学与技术、规划与管理等手段，保障公众生命、健康和财产安全，促进社会和谐健康发展的有关活动。应急管理同时也指有关突发事件应对活动的计划、组织、领导、沟通、控制的过程。其中，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

对于应急管理体制，学术界目前未形成公认统一的定义。有学者认为应急管理体制与应急管理运作机制相并列，忽视了应急管理体制与机制之间的关联；有学者将应急管理体制看作是政府应急机构的设置，将应急体制的概念狭义化了；还有学者认为应急管理体制是一种面向突发事件的组织结构，没有用动态的视角来看待应急管理的全过程。

根据《突发事件应对法》，“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”结合《突发事件应对法》的规定，笔者认为应急管理体制是国家机关、企事业单位、社会团体、公众等各利益相关方在处置突发事件时关于机构设置、隶属关系、职能和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。

（二）我国应急管理体制的形成与发展

自1949年建国以来，党和政府就高度重视应急管理，特别是对防灾救灾的应急管理。应急管理体制建设随着各项事业的发展而发展，并逐渐完善。应急管理体制应对的危机范围逐渐扩大，其覆盖面从以自然灾害为主逐渐扩大到覆盖自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件四个方面。纵观我国政府应急管理体制的历史演进，大体经历了三个阶段：一是专门部门应对单一灾种的应急管理体制（建国以来至改革开放初期，简称单一型应急管理体制）；二是议事协调机构和联席会议制度共同参与的应急管理体制（改革开放以来至2003年防治“非典”期间）；三是强化政府综合管理职能的应急管理体制（2003年防治“非典”结束后至现在，简称综合应急管理体制）。

第一阶段单一型应急管理体制的特点表现在：一是应急管理的组织体系主要以某一相关主管部门为依托对口管理，其他部门参与；二是对自然灾害等应急事件分类别、分部门的预防和处置；三是应急管理机构事实上是一种单一灾种的应对和管理机构。历史经验表明，这种管理模式在应对所设机构管理范围以内的突发事件时是有效的，既能做到分工明确，又能协调各方力量共同应对突发事件。但是，各级各类突发事件逐渐超越单一性特征，越来越具有综合性、复合型和跨界域传播等特点。由于缺乏综合性的应急管理机构，当出现已设机构管理范围以外的突发事件，可能会因无专门应急机构而耽误迅速应对的最佳时机。即使某一突发事件有相应的机构负责应对，但由于这个机构无法协调其他部门，易造成应对不力。2003年的“非典”事件就暴露出这方面的问题。

第二阶段应急管理体制的特点表现在：为了应对日益复杂的公共突发事件，提高各部门应对能力，增设了有关应急管理的议事协调机构，并以这些议事协调机构为依托，建立了一系列有关应急管理的联席会议制度，以便于解决综合协调问题，为综合性应急管理体制的形成奠定了基础。

第三阶段综合应急管理体制的特点表现在：一是党和政府把应急管理工作和应急管理体制建设提上了重要的议事日程，并为此进行了一系列的探索，取得了很多具有实质性进展的成果；二是全面推进了“一案三制”建设，将各类灾害和事故统一抽象为“突发事件”，将各类灾害的预防与应对统一抽象为“应急管理”，进而确立了突发事件应急管理的组织体系、一般程序、法律规范与行动方案；三是在政府行政管理机构不做大调整的情况下，一个依托于政府办公厅（室）的应急管理办公室发挥枢纽作用、以若干议事协调机构和联席会议制度为协调机制的、综合协调型应急管理新体制初步确立。

（三）我国应急管理体制的现状

2018年3月13日，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《机构改革方案》），其中一项重要改革举措就是成立应急管理部，主要内容是：将国家安全生产监督管理总局的职责，国务院办公厅的应急管理职责，公安部的消防管理职责，民政部的救灾职责，国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责，中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合。应急管理部的成立，对防范化解重特大安全风险，健全公共安全体系，整合优化应急力量和资源，推动形成“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制”提供重要的保障。

但是，值得注意的是，我国当前的应急管理体制仍需健全，来自不同机构的职能部门磨合还需要时间，灾难的不确定性也在不断增强，应急管理部门本身也需要不断适应，以应对风险社会日益严峻的挑战。

中国是“竹文化”的发源地，竹编工艺是一门传统的中国手工艺术，历史悠久，被列入世界非物质文化遗产名录，不仅有极高的艺术价值，也是传统文化的传承。本文利用现有的研究成果，以区域作为划分依据和研究单位，对中国不同区域的竹编工艺进行分析研究，总结出中国不同区域竹编工艺文化的特点。结合当今的传统文化继承现状，思考如何将传统的竹编工艺文化与时俱进地融入现代生活中，面对现代潮流的冲击，如何更好地传承与发展。

新形势下我国应急管理体制面临的挑战

根据《机构改革方案》，我国组建应急管理部。作为国务院的组成部门，应急管理部整合了13个部门和单位的职责。在国务院统一领导下，应急管理部将从国家层面上编制、建设和演练应急总体预案和规划，一旦发生重特大灾害灾难，通过统筹指挥来快速开展应急救援工作，最大限度地降低自然灾害和生产安全事故造成的损失，挽救人民群众生命财产。

从应急管理部的组建及其对以往相关部门职责的统一规划来看，它的成立将会使我国拥有、保持和创新更加立体综合的应急资源和力量，有效应对突发灾难，逐步形成符合未来国际社会发展趋势和我国经济社会发展需求的“大应急”和“大安全”。从安全生产科学和应急管理体系的角度来看，应急管理部组建之后的优势更加明显。然而，为了更好地发挥职能职责，新的管理体制仍存进一步完善提高的空间。

（一）应急管理法律法规体系有待进一步完善

应急管理部的组建将会使我国拥有、保持和创新更加立体综合的应急资源和力量

目前，我国应急管理法律法规主要可以分为自然灾害类、事故灾难类、社会安全事件类和公共卫生事件类。从应急管理部的职能来看，应急管理法律法规建设完善的重点为上述前两类。以往的应急管理法律法规是从各部门自身的角度出发，制定了相关的法律法规，但不同部门应急法律法规存在一定的交叉，相互之间的衔接也不够流畅。

（二）应急管理政府职责分工有待进一步明确

从《机构改革方案》来看，应急管理部将原有政府相关部门的职能进行了合并，统一优化了我国应急管理的有生力量。但是，由于以往各部门职责存在一定的交叉，如何在新的系统内快速理顺相互之间的关系，整合资源并实现各类重特大灾害应急力量互补，是下一步工作中的一个重点。另外，对于此次改革中从原有职能部门中剥离出来的相关职责，各级政府也应及时做好相应的衔接工作，实现权责的妥善交接。

（三）应急管理支撑机构的建设发展有待进一步优化

智库机构是政府科学决策的重要抓手，也是政府工作顺利开展的重要保障。在以往的应急管理工作中，各个部门结合工作的特点，逐步建立了完善的智库支撑体系。例如，各个部门有其直属的事业单位，也有长期为其工作支撑的学会和协会。随着应急管理部的组建，在各个部门职权整合的同时，其相关的智库机构也将面临着整合。如何增强智库的智力优势和搭建不同行业领域智库合作平台，为应急管理工作提供可靠的支撑，是下一步智库机构整合完善的工作重点。

（四）应急管理的人才队伍建设有待进一步加强

此次国家应急管理体制改革过程中，也涉及到人才队伍的重新组建。例如，公安消防部队和武警森林部队的转制，意味相关消防和武警战士将从军队系统剥离。而人才队伍建设是应急管理体制发展完善的血肉，在新的体制下，加快制订符合不同层面应急管理人才的管理政策，以及积极留住人才、培养人才和发展人才成为应急管理体制发展完善的关键。同时，鉴于以往应急救援暴露出的问题，如何加强各部门人才队伍的梯队建设，进而保证老中青人才队伍的序列也是下一步工作中面临的一个问题。

（五）应急管理的社会广泛宣传力度有待进一步加大

应急管理部成立以后，应从整体上制订和完善应急工作的社会宣传战略和目标。以往的应急管理体制下，各个部门都是在本部门职责范围内开展应急宣传工作，属于各自为战，缺乏整体的协调统一性。在新的应急管理体制下，应更多考虑应急宣传的广度和深度，在社会更大范围形成应急的常态化，构建广义上的全民应急体制。

建立健全应急管理体制的思考

着眼于目前应急队伍力量、组织职责、人才队伍建设等方面有待进一步协调整合，党中央、国务院审时度势，在《机构改革方案》中明确，为防范化解重特大安全风险，健全公共安全体系，整合优化应急力量和资源，推动形成“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制”。为了真正发挥“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制”的良好效用，笔者作了如下具体思考。

（一）统一指挥

要真正实现“统一指挥”，还需要建立健全规范制度的同时系统强化应急部门之间的协调联动。一方面，在清理现行有关应急管理法律法规的基础上，研究制订统一的《灾害防治法》，重点明确灾害防治中政府机构和社会组织等的职责定位，包括应急管理部与其他部委、中央与地方、军队间、行政机构与社会组织之间的职责边界，公权力与公众个人权益的关系；规范应急管理行为运作程序，参照英国的《国内紧急状态法》，明确不同等级灾害时的应急措施、应急征用、应急补偿等内容；参照日本《灾害对策基本法》，以灾害发生阶段划分，明确应急预案，灾害预防、救助、灾后重建，救助基金设置，法律责任等内容。另一方面，从目前应急管理部整合的管理职能来看，主要包括自然灾害类和事故灾难类两类突发事件，对于公共卫生事件和社会安全事件仍然保持原有的体制。因此，一旦发生突发事件，应强化应急管理部在处置突发事件中的牵头负责、协调指挥职能和权威，负责领导与协调工作、整合社会资源等，从全局整体上有序应对紧急状态。在常态时期，应急管理部应加强同卫生、公安、政法、国防、民政等部门的协作沟通，尤其是在国家应急体制框架下建立标准化和常态化的沟通机制，展开交流、培训和演练等形式的活动，系统强化部门之间的协调联动。

（二）专常兼备

此次改革中，公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，由应急管理部管理，实行专门管理和政策保障。

在现有的应急救援队伍中，包括消防、地震、矿难、森林救援等多支队伍，如何对这些队伍进行有效整合，需要认真研究和顶层设计，在应急管理部建立统一的救援队伍指挥中心，颁布救援队伍指挥中心工作制度，对队伍进行有效整合。同时，为了防止“表面合一、内部分散”的问题，需要进一步打破以对象划分工作职能和范围的思维定式，将草原、森林、水域等诸多方面统筹考虑、一体谋划，加强队伍之间的交流与培训。一方面加大对人员培训和教育的投入，加强人员的统一教育和培训，提高思想认识、改进工作方式、提升沟通协作能力；另一方面大力增强应急管理人员教育培训的实战性，定期展开演练。既充分发挥每支队伍的专业性，又保证队伍之间的协同合作，实现综合管理、协调有序和规模效应。此外，为了进一步提升应急救援队伍人员的职业荣誉感，保持有生力量和战斗力，应制订符合其自身特点的职务职级训练和管理办法，借鉴美国、英国、新加坡和日本等国的先进经验，推进队伍职业化发展。

（三）反应灵敏

要实现“反应灵敏”的应急管理体制，除了需要加强应急队伍的专业化建设，还需整合应急管理信息系统，开发先进的应急管理信息技术。应急管理信息系统包括五大平台，即网络通讯平台、地理信息平台、应急联动平台、专题应急平台和决策支持平台。五大平台相互联动，需要进行有效整合。同时，加强对突发事件的信息预测系统建设，提升对事件预防能力，并对发生的突发事件等历史数据进行采集、建立数据库，应用科学技术手段进行规划、建设并系统控制，从而保证在突发事件发生后能够及时调用相关救援信息资料，迅速为应急管理提供准确、最优的决策方案，将事故的损失降低到最低程度。

（四）上下联动

目前，在中央层面建立了应急管理部，地方层面如何设置成为下一步需要思考的问题。从目前来看，省（区、市）政府应急办依托于政府日常协调机构，多数省（区、市）政府应急办的机构和职能设置与原国务院应急办的基本保持一致，有的在政府办公厅加挂应急办牌子等。为了进一步提升应急管理能力，在地方也应整合相关机构的职能，建立相应的应急管理部门，保持中央与地方机构的统一。

同时，由于大部分突发事件发生在地方，地方是第一响应者，因而仍应贯彻属地管理体制这一基础性制度。当地方发生突发事件，应建立以地方为主负责应急管理处置，中央部门予以支持、援助的组织协调机制；而对于跨地区的突发事件，则应通过法律法规进一步明确由中央统一指挥，并建立跨地区应急响应和联动的激励机制，避免管理空白区。在权力相对集中和管理重心下移之间，按照分级负责的原则，结合实际，科学合理进行职责分工，明晰中央地方之间、部门之间、领导指挥与现场处置之间在应急管理过程中的权力、责任和义务关系，明确以地方为主的应急管理体制。

（五）平战结合

要建立健全应急管理体制，还应注重贯彻“平战结合”的理念。一是平时准备与战时应用相结合，提升应急能力。应急管理工作的重点是战时的应对和处置，为了确保在突发事件发生时能够具备快速有效的应对能力，在平时准备过程中，应围绕突发事件发生的需求进行相应的人力、物资等的准备工作。在人力上，除了注重对救援队伍专业性的培训等，还应加强对智库机构的整合优化，充分发挥应急管理部所属各事业单位和协会等的优势，搭建交流平台，为应急工作提供充分的智力支持。二是平时利用与战时应用相结合。为了实现有效防灾救灾，保障人民的生命安全，整合形成的应急救援队伍会构筑大量人员、物资、救护等工程，并配备诸多先进装备设备。在发生突发事件时，应将这些要素充分运用于救灾减灾上；在和平时期，应将这些要素充分服务社会、造福人民，节省建设经费，借鉴日本、新加坡等国，注重社会全员参与防灾救灾，大力宣传防灾避难知识，增强全社会的应急意识，让这些要素能够发挥最大效用，实现“平战结合”。