应急管理部为何需要创新？——基于对10大关系的考量

王宏伟

在新一轮党和国家机构的改革中，全新的应急管理部组建、挂牌了。自此，我国应急管理事业开始了新的征程。这是一个“再造重建、脱胎换骨”的过程，新时代的应急管理事业应该表现出新气象。人们热切期盼着，我国应急管理从此开启前所未有的新格局。目前，中国正在向后工业社会迈进。在此背景下，站在新征程起点上的应急管理部必须具备创新意识和创新能力。这是我们思考以下10个方面重要关系后所得出的结论。

一、突发事件：常规与非常规

自我国2003年抗击“非典”以来，应急管理事业围绕“一案三制”这个核心，取得了巨大的进步与长足的发展。但是，我国应急管理能力主要以应对常规突发事件为中心，表现出应对常规突发事件能力过强、应对非常规突发事件能力过弱的不平衡局面。

突发事件可以被分为两种类型：常规与非常规。“非常规突发事件是指需要以非常规手段、调动区域内外资源才能有效处置、复杂性极强的巨灾或极端事件。一般而言，非常规突发事件的规模较大，影响深远，可预见性较低，不确定性和不可控程度较高，是现代应急管理的难点。”而常规突发事件则与非常规突发事件的特点恰好相反。

相比之下，工业社会具有低度复杂性与低度不确定性，而后工业社会则具有高度复杂性与高度不确定性。工业社会的突发事件多为常规突发事件，而后工业社会的突发事件多为非常规突发事件。目前，我国正处于从工业社会向后工业社会转轨的过渡时期，常规突发事件与非常规突发事件共存同在。

相对而言，常规突发事件的应对与日常事务的特点更为接近，应对常规突发事件的难度较低。按照政府科层制的组织分工，相关部门只要履行自身的职责，就可以高效地开展应急行动。这是因为科层制组织在处理日常事务中表现出了高效率的特征。但是，非常规突发事件的应对与日常事务的处理相差甚远，应急管理者需要打破常规、特事特办，必须具备足够的灵活性、响应性和适应性。

多年来，我国应急管理强调了太多的常规突发事件应对能力的养成，导致应急组织结构僵化，应对非常规突发事件所需的灵活性、响应性和适应性不足。强大的常规突发事件应急管理能力与弱小的非常规突发事件应急能力形成鲜明的对比，造成应急管理平时“严阵以待、万事俱备”的假象。当非常规突发事件时，应急体系又漏洞百出、捉襟见肘。例如，北京的应急管理能力位居全国前列，但却禁不起 “7·21”暴雨的考验。我们建议，应急管理部应更加重视非常规突发事件应急能力的养成。

二、社会动员：命令型与治理型

有效应对非常规突发事件离不开社会动员。这是调集全社会力量以应对巨灾的重要行动。长期以来，我国应急社会动员主要借鉴革命战争年代积累下来的经验，自上而下地进行动员，即政府对社会动员，也可以被称为命令型动员。以往，命令型动员的有效是因为“单位制”社会的存在。只要政府通过层级节制控制了一个个单位，就能控制、调动几乎全部的社会成员。

改革开放以来，我国社会发生了翻天覆地的剧变，“单位制”社会逐渐解构。在计划经济年代，“单位人”占社会成员总数的95%以上。今天，公众从“单位人”变成了“社会人”。体制内人员主要包括政府机关、事业单位和国有企业的工作人员，他们约占人口总数的大约1/3。也就是说，大多数社会公众位于体制之外，可能不受命令型动员的硬性约束。

但是，当巨灾发生时，社会公众出于利他主义的考虑，往往会自发地赶往现场救援、开展志愿行动，表现出自下而上自发动员的热情。对此，政府并没有做好充分的准备，依旧死守命令型动员的陈旧思维。应急体系没有为社会力量预留足够的参与空间。结果，在巨灾情境下，公众的参与经常表现出混乱与无序，各种救援力量之间相互掣肘。

今天，应急社会动员应该是”命令型+治理型“的。我们建议，应急管理部要充分考虑到社会公众自我动员的积极性，设计便于社会公众有序参与的应急体系。同时，探索应用共享经济的成果，如共享单车、短租服务，丰富应急社会动员的内容。此外，一些城市已经开始实行党员线上与线下双报到制度。这也为巨灾情境下的社区应急社会动员提供了新的机遇。

三、应急决策：社会变化与行政意志

应急管理关乎社会公众的生命、健康与财产安全，是确保公共安全的重要手段和工具。应急管理具有高度的政治性，这是毋庸讳言的。但是，我们认为，应急管理的成败不能进行泛政治化的过度解读。否则，它可能会影响人们对应急管理自身规律的探索与认知。此外，作为公共管理的分支领域，应急管理需要深入研究社会变化包括突发事件所引致的社会变化。应急决策者基于这种社会变化进行决策，而非基于行政意志进行武断的决策。

应急决策是一种高风险的决策。当巨灾发生后，社会将发生重大的变化，如公民角色扩张、紧急一致性的形成。当灾害情境基本稳定后，社会又可能回归常态，如公民角色回落、紧急一致性出现消失。例如，在洪灾救援中，乘坐箩筐脱险的公众可能因没有乘坐直升机而自感受到歧视。在此过程中，公众的心理与行为模式都会发生较大的波动。只有把握住社会变化的特点，应急管理部门提供的公共服务才能有的放矢，赢得社会公众的赞誉。

相反，单凭政府主观行政意志，应急管理不一定能贴近公众的真正需求，甚至可能事与愿违。例如，为了避免跨年夜灯光秀引发人流过于集中，上海市将活动地点从外滩转移到外滩源。但是，公众并没有如政府预想、引导的那样流动，结果导致了伤亡严重的踩踏事故，令人扼腕叹息。

应急管理要以人民为中心，这是我国构建服务型政府的必然要求。我们建议，应急管理部研究紧急状态下社会变化规律，以更好地应对突发事件并为公众提供更优质的服务。

四、风险预防：预测与韧性

长期以来，应急管理将预防的基础建立于预测之上。今天，我们面对的许多风险是不能预测、甚至是不可感知的。例如，地震短临预报是一个国际性的难题，至今难以破解。严格地讲，国内外的地震预警技术其实都是速报技术。

风险是致灾因子与脆弱性共同作用的结果。风险预防一方面可以控制致灾因子，另一方面可以降低脆弱性。相对而言，降低脆弱性更是人力可为的。例如，人们虽然不能控制地震的发生，但却可以降低建筑物的脆弱性。正如日本学者所言，不是地震杀人，而是地震导致的建筑物垮塌杀人。

一个城市构建了可以防范百年一遇风暴潮的堤坝，但下一次风暴潮却是千年一遇的。由于面对越来越多的不可预测风险，国际应急管理学界开始强调“韧性”的概念。社会系统的构建要具有弹性，即强大的抗逆能力和可恢复性。这就如同一个柳条，并非不会弯曲，但在弯曲后能够迅速复原。国际上，韧性城市、韧性社区等方面的建设开展得如火如荼。我们建议，应急管理部应在风险预防中推行韧性理念。

五、应急准备：预案与能力

预案工作是应急准备的重要内容，但不是应急准备的全部。我国应急管理存在着神化应急预案的倾向。通常，应急预案的制订主要基于两个方面：一是既往的经验，二是对未来的研判。非常规突发事件具有不确定性，应急响应不能按照经验模式。而且，人们对未来风险的研判也难以做到十分准确。因而，一些应急管理工作者抱怨，预案“不管用、不顶用”。

应急预案并不能成为应对突发事件的“锦囊妙计”。它可以视为各利益相关者为应对突发事件而签订的书面契约。其中，确定相关角色与责任至关重要。至于“出了什么事、谁来办、找谁办”的预案设想具有很强的空想色彩。未来，应急预案应基于情境而设计，如电影《伦敦陷落》《白宫陷落》那样，将危机情境设想得足够复杂。这体现了预案工作的“底线思维”，即做最坏的打算。

将应急预案等同于应急准备能力，势必会犯纸上谈兵的错误。应急准备体系应涵盖队伍、物资、装备等各方面，并可以根据突发事件情况的变化，模块化地灵活组合。借鉴美军的战争理论，应急准备不要基于威胁，而是基于能力。也就是说，应急准备不基于对未来情况的精准研判，而是立足于“兵来将挡，水来土掩”的响应能力。

我们建议，应急管理部应开发基于情境的应急预案，同时构建基于能力的应急相应体系。

六、预警：技术主义与制度—文化导向

受工具理性的影响，不少人迷恋预警技术，表现出技术主义的倾向。的确，现代科技的发展为我们监测致灾因子提供了便利条件。但是，仅有致灾因子监测并不能对风险进行精准研判，因为同一致灾因子作用于脆弱性不同的系统，其产生的风险不同。从这个意义上说，天气预报只是气象致灾因子的预报，而不能被称为“气象灾害预警”。

即便技术可以解决风险预测问题，预警的效果也未必能够实现。一个完整的预警包括多个环节：风险监测—风险评估—编制警报信息—发送警报—公众接收警报—公众采取正确的避灾行动。其中的任何一个环节出现问题，预警也不能被称为成功。例如，2012年，凉山白鹤滩水电站筹建处遭遇特大泥石流灾害。负责防灾的胡姓工作人员随手删除了政府发来的预警信息，导致居住在晏子酒家的员工未能及时疏散。这说明，预警制度比预警技术更重要。此外，公众如果没有安全意识、无视危险的存在，就不可能在接到警报后采取正确、恰当的避险行动。

合理应用互联网、大数据、人工智能等领域的先进技术，可以提高应急管理能力，这是毋庸置疑的。然而，应急管理依靠科学、依靠法律、依靠人民群众，三者缺一不可。应急管理要相信科学，但不能迷信技术；依靠科学，但不能依赖技术。在预警问题上，坚持制度—文化导向是更为务实之举，因为它体现了注重预警实效的原则。任何预警如果不能促使社会公众采取有效的避险行动，就可以被视为失败。

我们建议，应急管理部应坚持预警的制度—文化导向，摒弃技术主义。甚至于，应急管理机构的重组一定要多从管理的角度思考问题。否则，从技术的角度切入，整合、融合难以实现。这是因为：应急管理具有整合力，具有贯通各个领域的共性；应急技术则是“隔行如隔山”，不同领域之间则具有互斥力，如防火与防洪技术难以找到共同之处。

七、应急响应：指挥—控制与临机决断

在应急响应过程中，指挥—控制模式可以协调整合多元应急力量和各种应急资源，使救援现场有条不紊、避免相互冲突。所以，应急响应经常强调统一指挥、令行禁止。但是，面对复杂的非常规突发事件，一线应急响应人员应该被赋予适度的临机决断能力。否则，按照指挥—控制系统的要求，逐级请示的结果就是贻误战机或僵化保守。例如，在北京“7·21”暴雨中，机场高速收费站依旧收费被广为诟病。换个角度思考，一线工作人员没有临机决断的权力恐怕也是问题产生的重要原因。

在应急响应中，高层次领导其实不必要事必躬亲，靠前指挥。他们的作用应该是靠前协调，即宣示上级政府的重视，同时将区域内外的资源协调到位。有效的应急指挥需要的是地方知识，即对现场情态与环境的熟知。层次越高的领导就越可能缺少地方知识，徒增加要员安保的成本。

临机决断是一种高风险条件下的创新之举，只能产生于相对宽松的环境。但是，若丝毫不受约束，临机决断就变成了随意决断。我们建议，应急管理应规定临机决断的条件、情况、事项范围，并辅以建立绩效评估和责任豁免机制。否则，应急响应人员就不愿意承担风险、做出临机决断，而是选择固守无效的应急程序性措施。

八、恢复：单一风险与综合风险

突发事件应急行动结束后，恢复重建活动开始。恢复不仅是使灾区回复到既往状态的活动，也是削减未来风险的活动。在经受一场突发事件之后，人们对特定的致灾因子印象深刻，往往会采取各种专项行动，进行运动式的大规模治理，这是近因效应的体现。例如，2008年，襄汾尾矿库溃坝之后，全国进行尾矿库风险大检查。这可以看作是风险削减的集中行动。相关部门投入大量资源，对风险进行撞击—反射式的应对。

从总体上看，运动式治理未必就能彻底扭转安全形势，因为“海恩法则”所称海平面下的其他危险可能会乘机浮出水面。结果，“按下葫芦浮起瓢”。在恢复阶段，风险削减如果忽视综合风险、而只锚定某一风险，这就不是举一反三，而是“举一反一”。美国著名学者威尔达夫斯基在《寻求安全》一书中提出，人们在寻求安全的过程中可能会引致新的风险。

我们建议，对运动式治理进行深刻的反思，应急管理部在恢复重建阶段应注重未来综合风险的削减。

九、应急分工：中央政府与地方政府

2013年4月20日，雅安芦山发生地震。当时，中央政府并没有大包大揽，而是赋予四川省委、省政府以指挥抗震救灾的主责。同时，中央政府给予支持。中国巨灾应对出现新的模式—以属地为主、分级负责。此后，在云南“鲁甸地震”中，这种模式被再次得以应用。

2016年12月19日，中共中央、国务院出台《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》，强调要“强化地方应急救灾主体责任。坚持分级负责、属地管理为主的原则，进一步明确中央和地方应对自然灾害的事权划分。对达到国家启动响应等级的自然灾害，中央发挥统筹指导和支持作用，地方党委和政府在灾害应对中发挥主体作用，承担主体责任”。根据国务院机构改革方案，应急管理部在统筹应对自然灾害与事故灾难方面，与地方政府进行了应急事权的分割：当发生一般性突发事件时，地方政府负主责，中央予以支持。当特别重大突发事件发生时，应急管理部作为指挥部，协助中央指派的负责同志开展应急处置。

以往自然灾害发生时，一些地方政府具有夸大灾情的冲动，以求得中央政府的救灾支持。因此，“会哭的孩子有奶吃”成为一个规律。央地之间的应急分工可以避免地方政府随意夸大灾情、压实地方政府的应急责任，同时也有利于我国应急管理形成自下而上的响应次序。

所有的灾难都是地方的。但是，基层最需要应急资源，也最匮乏应急资源。应急管理的任务与职责必须被分解到每一个基层社会单元，人人都需要具有强大的公共安全意识和能力。只有这样，中国应急管理才能实现重心下移、资源下倾、力量下沉，彻底改变资源配置的“倒金字塔”结构。我们建议，应急管理部应通过设立专门的应急项目，鼓励、资助、支持地方政府加强应急管理能力建设。

十、安全体制：国家安全与应急管理

应急管理提供的产品是公共安全。所谓的“公共安全即公众的安全，也就是从公共性的角度来研究安全”。公共安全是最大的民生，一头连着千家万户，一头连着经济社会发展。以往，公共安全主要是社会安全，即对内安全，这一概念凸显的是其社会属性；国家安全主要是对外安全，这一概念凸显的是其政治属性。

党的十八大以来，我国对国家安全高度重视。习近平总书记提出了总体国家安全观，并要求各级党委和政府把维护公共安全“放在贯彻落实总体国家安全观中来思考”。在新时代，公共安全是国家安全的重要组成部分。应急管理既服务于公共安全，又服务于国家安全。在2017年2月17日举行的国家安全工作座谈会上，习近平总书记提出：“要加强交通运输、消防、危险化学品等重点领域安全生产治理，遏制重特大事故的发生。”站在国家安全的高度来审视安全生产问题，这说明应急管理是维护国家安全的重要手段。

中央国家安全委员对作为高层次的决策和议事协调机构，可以调动党、政、军及全社会的力量，形成合力，共同应对危害国家安全的重大和特别重大事件。新《国家安全法》第49条规定：“国家建立中央与地方之间、部门之间、军地之间以及地区之间关于国家安全的协同联动机制。”通常，巨灾对公共安全与国家安全同时构成威胁。巨灾中又往往暴露出政府应急部门协调不力的问题。在特别紧急情况下，如巨灾超越政府应对能力，中央国家安全委可以成为特别重大突发事件应急协调的最终保障。

我们建议，应急管理部积极探索公共安全与国家安全、突发事件以及国家安全危机的关系，努力服务于国家安全战略，如加强与“一带一路”沿线国家的应急管理合作、为保护海外利益而提供灾害风险评估服务等。

应急管理部诞生于改革时代，必须大胆创新。应急管理部党组书记黄明说：“13个部门整合在一起，产生的是“化学反应”，不是“物理反应”。所以，应急管理部是“一张白纸”，可以勾勒最新、最美的图画。他还说，应急管理不能依靠“老经验、老办法、老思路”。走向后工业社会的中国越来越多地面对高度复杂与不确定性非常规突发事件的考验，这是应急管理部成立的重要背景。站在新起点眺望未来，应急管理部只有不断进行管理创新，才能最终不负众望、有所作为。