广西跨境劳务合作发展研究

韦敏康 罗财连 欧倩君 张远洋 覃滟鸿

【摘 要】随着“一带一路”战略的实施、沿边开放开发的大力推进，近年来广西与越南边境地区的跨境劳务合作快速发展，开展跨境劳务合作既是“一带一路”建设的内在要求也是维护边境稳定的重要举措和促进广西劳动力市场健康发展的有益补充；跨境劳务合作势头良好，但同时也面临跨境劳务合作管理体制机制不完善、跨境劳务合作的法律保障和管理规定不完善、中越尚未建立规范有序的跨境劳务市场等制约因素。因此，为有效推动西南跨境劳务合作完善可以通过升级跨境劳务合作体制机制、健全跨境劳务相关的法律法规、培育统一规范的跨境劳动力共同市场、加快统一的跨境劳务信息网络建设和劳动力市场信息一体化建设来推动。相信跨境劳务合作将在农业、加工贸易合作、边境贸易领域以及“一带一路”建设上发挥作用。本文将以凭祥市为例进行讨论。

【关键词】跨境劳务合作；凭祥；合作机制；一带一路

一、引言

随着2015年10月《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（简称《愿景和行动》）的正式发布，“一带一路”倡议开始落地生根。“一带一路”明确了以“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通”为重点合作内容，以加强双边多边合作机制为推动“一带一路”建设的主要手段。在此背景下，广西借助与越南接壤的地缘、人文和经济互补优势，通过加快基础设施建设和互联互通进程，促进劳动力、资本和信息等生产要素跨境流动与资源优化配置。其中，劳动力要素的快速跨境流动与优化配置，使得跨境劳务合作成为了广西当前跨境经济合作的新热点和重要领域。

二、广西跨境劳务合作的重要意义

（一）开展跨境劳务合作既是“一带一路”建设的内在要求

跨境劳务合作是中越经贸合作的重要组成部分，是贸易畅通的发展要求，政策沟通的直接产物，同时也是民心相通的重要途径，广西积极开展跨境劳务合作不仅可以用越南劳动力红利的虹吸效应，进一步增强广西沿边地区竞争力，同时也可以发挥广西在“一带一路”建设中面向东南亚的重要作用。

（二）开展跨境劳务合作是维护边境和谐稳定的重要举措

跨境劳务合作是对中越劳动力流动的规范管理，有利于改善对边境地区长期以来存在的“三非”情况。大量越南边民的“非法入境、非法居留、非法就业”和部分边境企业非法用工的行为成为了中越边境地区的安全、外交和工作等方面的重要隐患。正确的做法应该是因势利导，利用沿边跨境经济合作的契机，把跨境劳务合作向合法化和合法化发展，不仅能消除隐患[1]，还可以利用这个机会将跨境劳务合作打造成边境地区经济增长的新热点。

（三）开展跨境劳务合作是促进广西劳动力市场健康发展的有益補充

近年来，随着边境用工需求量的增加，和劳动力供给不足的结构性短缺的矛盾突出，劳动力成本增长很快，严重影响了沿边地区加工贸易产业的发展。开展跨境劳务合作，分享邻国“人口红利”，不仅能够更好的承接东部劳动密集型产业转移，也是对广西劳动力市场密集型产业的有益补充。

三、凭祥地区跨境劳务合作的发展现状

2017年初，凭祥开展了跨境劳务试点工作。2017年1月，自治区政府正式公布了自治区政府发布《关于同意广西中越跨境劳务合作试点工作方案的批复》，并率先在凭祥、东兴两市进行试点工作。同年2月10日，在广西与越南边境四省2017年新春会晤联谊活动上崇左市代表分别与越南谅山、高平两省代表签署了《中国广西崇左市与越南谅山省开展中越跨境劳务合作协议》和《中国广西崇左市与越南高平省开展中越跨境劳务合作协议》[2]，标志着广西与越南的跨境劳务合作向前迈出了关键一步，跨境劳务合作逐步走向机制化。

2017年8月，凭祥率先在全区正式启动了境外边民务工管理服务中心。该中心占地780平方米，崇左市公安局将办理务工、边境旅游等审批权限转移，实现了检疫、人事、公安出入境、保险等集中办理，对入境越南工人统一办证、实现一站式办理和一日办结。办理境外边民入境务工主要流程是用工单位办理“一证两险”，即《聘用境外边民用工证》以及意外伤害和工伤商业保险，用工单位需取得人力资源社会保障部门签发的《聘用境外边民用工证》，在引进越南务工者时，向人力资源社会保障部门提出申请并获批后，可通过得到人力资源社会保障部门资格认定的劳务派遣公司进行境外边民的引进；用工单位还应与境外边民签订《聘用境外边民劳动协议书》，为聘用境外边民购买意外伤害和工伤商业保险，以确保境外边民入境务工的劳动权益。同时，境外边民要办理“三证”，确保入境务工的合法身份，所谓“三证”，一是境外边民持《越南社会主义共和国边境地区出入境通行证》以通过中越双边性口岸、国际性口岸进入中国广西边境地区，使用该证可停留72小时；期间，公安部门根据境外边民提供的《越南社会主义共和国边境地区出入境通行证》，签发《广西边境地区外国人临时居住证》，有效期为六个月，可多次往返，到期可续期两次，每次三个月；还有一证是人力资源社会保障部门根据《越南社会主义共和国边境地区出入境通行证》，签发的《境外边民入境务工证》。

以上四证办齐，境外边民才基本符合在中国合法务工的规定。但凭祥市人力资源社会保障部门的相关负责人表示，境外边民要在中国正式工作还需要两个流程；一是体检，进入中国务工的境外边民都需要进行体检，体检合格可以获得由检验检疫部门签发的《健康检查证》；二是进行短期的培训，主要内容包括中国及当地的基本法律法规、风俗民情、基本的生活规范和简单的生活用语等方面，以便务工者能够更好的融入当地的工作和生活。完成以上手续和证件，境外边民的合法务工就可以顺利开始了。

凭祥市的跨境劳务合作试点工作成效较为显著，截止2018年1月，有7万多名越南工人通过服务中心到凭祥务工，极大缓解了凭祥运输、红木加工、纺织行业劳动力紧张的局面。不仅是在凭祥，服务中心还向周边县区输送了2173名越南工人。并且在待遇方面，越南工人与用人企业签订正式合同，同工同酬，凭祥还成立了18家劳务派遣公司，有序引导和规范跨境劳务公司中介行为。

四、广西凭祥地区跨境劳务合作面临的制约因素

凭祥的跨境劳务合作开展自2017年初以来一直稳步推进，其中的成功经验和总结将成为中越跨境劳务合作的有力支持；同时，在试点工作中面临的制约因素也必须重视解决。就凭祥地区的试点工作来看，制约主要有以下三个方面。

（一）跨境劳务合作的法律保障和管理规定不完善

首先法律上存在空缺。跨境劳务合作涉及公安监管、出入境监管、务工监管、安全管理、医疗保险、劳动就业保障等多个领域，需要公安、边检、出入境、劳动保障、边防等多个部门联合开展工作，而当前的工作所依据的是《广西中越跨境劳务合作试点工作方案》进行的，迫切需要强化顶层设计，制定并完善相应的管理办法和相关法律法规，将跨境劳务管理纳入法制化的渠道。其次是现有管理规定一定程度上制约了跨境劳务工作的开展。目前，境外边民持外国人出入境证到凭祥地区务工一次只能停留30天，长期务工需逐月办证，手续繁琐且费用较高[3]；同时，据调研了解到在崇左市还有如宁明、龙州等地方也对境外务工者有所需求，但办理相关手续必须通过位于凭祥市的出入境管理中心进行操作，很大程度上影响了效率和质量。

（二）跨境劳务合作管理体制机制不完善

目前广西崇左市虽然与越南凉山、高平两省签订了跨境劳务合作协议，形成了初步跨境劳务合作管理体制机制，并在凭祥试行，但还不完善，主要存在以下问题：一是跨境劳务合作缺乏统一的领导组织机构。跨境劳务管理涉及公安边防、海关和人力资源保障等多个部门，在逐步整合各部门职能的情况下，尚未形成统一领导，就凭祥而言，跨境劳务合作主要依托于境外边民务工管理服务中心进行，工作主要向崇左市政府和自治区政府汇报，缺乏统一管理部门。二是跨境劳务合作缺乏定期会晤与磋商机制。由于目前的跨境劳务合作尚处于边境重点开发区与越南边境省份的合作，仍属于试点范围，双方缺乏定期沟通和协调，无法有效协调境内外不同主体间利益的相关问题，导致跨境劳务合作的参与各方出现的矛盾和冲突得不到及时解决。

（三）中越尚未建立规范有序的跨境劳务市场

由于跨境劳务合作市场初步建立，跨境劳务招聘、培训、派遣、管理、保障等方面仍存在不少障碍，双向的、有组织、成规模的规范有序的跨境劳务市场尚未成形。同时，由于边境屏障效应[4]，中越两国的劳动力市场处于被分割的状态，在市场层面没有形成了良好的流动，在政府层面没有相互对应的政策进行支持，导致了中越跨境劳务市场的难以形成有序规范的运转。

就招聘而言，由于缺少相应的劳务市场信息平台，直接导致了中越双方管理机构、用工单位和务工者之间信息的不对称，企业用工需求和劳务信息发布面有限，企业的招录面、境外劳工的求职面狭窄，目前用工企业主要依靠多年形成的口碑和广西边境地区的族缘或社会关系进行招聘[5]。另外，越南入境劳动力相比于国内劳动力而言总体素质较低，又身处异国他乡，必要的培训不可或缺，但培训也面临着管理主体缺失、经费和师资等方面的制约。

五、推进广西跨境劳务合作对策建议

（一）完善和健全跨境劳务相关的法律法规

目前，虽然崇左市已经与越南凉山、高平两省签订跨境劳务合作协议，但这只是政府层面的政策性文件，其中的规定多属于行政范围，就法律上而言，关于跨境劳务方面的法律尚未完善和细化，需要立法机关和司法机关针对广西的跨境劳务发展状况，在现有法律条文的基础上着手拟定更具针对性和效用的法律法规，以应对当前或者可能出现相关法律问题。

（二）完善和升级跨境劳务合作体制机制

两国边境省市级地方政府应在已有的跨境劳务合作协议的基础上，完善跨境劳务合作机制。健全的跨境劳务合作机制是开展跨境劳务合作的重要保障。对此提供以下建议： 一是继续完善境外边民入境务工管理服务中心。协调整合劳务合作各相关部门的职能，优化统一管理服务。同时提高该机构的职权范围，使之在合法合规的基础上能够辐射到周边县市，并且可针对如延长务工证使用时间有先试先行的权责，摸索出更加合理合规的操作办法。

同时将司法部门纳入其中，以便协调解决劳务合作纠纷，促进跨境劳务管理服务水平提高。二是建立多层次的跨境劳务合作交流平台与磋商协调机制。建立广西政府与越南北部省份高层领导互访与定期磋商机制，及劳动部门厅级和部长级领导联席会议制度，确立跨境劳务合作的领导组织或者部门，统一相关事务工作的开展。同时借助中国—东盟自由贸易区、大湄公河次区域合作等平台建立跨境劳务合作的多边磋商协调机制，建立中越多层次的磋商协调机制，建立跨境劳务合作联络站，加强政策和信息沟通，协调劳务合作相关问题。

（三）培育统一规范的跨境劳动力共同市场

广西边境省份与越南边境省份在签署跨境劳务合作协议后应加快培育统一的、健全的、规范有序的共同市场。既要发挥跨境劳动力市场机制的“无形之手”，也要发挥政府的“有形之手”，提供公共产品与服务，协同发挥政府与市场作用，建立勞动力共同市场。健全跨境劳动力市场体制机制，以协议为准则，法律为边界，政府为市场的资源配置作用发挥做保障，着重建设共同市场的劳动力商品化、中介组织化、管理规范化，打造一个容纳多主体、双向性、多层次的共同市场。二是健全跨境劳动力市场体系。大力发展有形劳动力市场和无形劳动力市场，扶持公派劳务派遣机构、社会劳务派遣中介服务机构和招聘培训机构等市场主体，发展劳动力培训市场等配套市场服务体系，扩大劳动力输出途径和服务内容[6]。

（四）加快统一的跨境劳务信息网络建设和劳动力市场信息一体化建设

由于边界屏障效用和互联互通不完善导致的跨境劳务合作信息不畅一直是一个困扰劳动力输出国和输入国的大问题，广西与越南等国的跨境劳务输出也不例外，解决这一问题需要双方政府通力合作通过共建统一的劳动力市场信息网络平台和加强劳务合作信息服务，做好劳务信息的搜索、筛选、整理、传递等工作，建立广西与周边国家对跨境移民劳工信息网络和跨境劳务人才资源库建设，实现中国与周边国家劳务信息共享，并加强对跨境移民的动态监控和风险预警等方面合作，尽量消除国家间的信息壁垒，降低跨境劳动力流动与就业信息成本的损耗[7]。

六、结语

随着“一带一路”建设的不断推进，广西作为中国面向越南面向东南亚的开放门户，其作用和重要性不言而喻[8]。近年来，广西与越南的跨境劳务合作也得益于此而进展顺利，凭祥作为国家重点开放区域，更是对外经贸合作的先锋，跨境劳务合作协议的签署的正是一大成就。就未来形势可以推断跨境劳务合作的前景广阔。

（一）农业合作领域

目前中越农业跨境劳务合作主要集中在农业收割和农业种植方面。广西崇左市作为中国第一大蔗糖生产大市，由于本地青壮劳动力外出东部城市务工人数较多，每到甘蔗收割季节就会出现季节性劳动力短缺，其缺口约为5万人；因此，每年有大量越南务工人员进入崇左市从事相关工作，很好的填补了本地的劳动力空缺，同时越南的劳动力价格相对低廉，为蔗农节约了成本。除此之外，中越两国还在农业种植方面积极开展了跨境合作，中方提供种苗、肥料和农药等农业物资并提供技术指导，越方提供土地和劳动力，在越南北部省份开展跨境农业种植合作，种植范围由甘蔗扩大到果蔬及热带特色农产品等领域，实现了双赢。

（二）加工贸易劳务合作领域

两国在边境地区大力推动中国东兴-越南芒街、中国凭祥-越南同登、中国河口-越南老街、中国龙邦-越南茶岭等4个跨境经济合作区建设，利用双方互为原产地的产品市场及丰富的劳动力市场，大力发展跨境出口加工贸易，仅在凭祥的浦寨和弄怀，每天的进出口贸易量就十分庞大。与此同时，广西抓住中国东部沿海地区劳动密集型产业转型升级机会，积极承接东部沿海地区转移的产业，大力发展出口外向型加工贸易。

（三）边境贸易跨境劳务合作领域

中越边境贸易在两国进出口贸易中占据重要地位，其中广西崇左市自2009年以来进出口贸易额一直稳居广西首位，已形成了红木家具、五金机电、纺织服装、水果蔬菜、中草药、矿产品等6大贸易集散中心，每年货物交易规模巨大，需要大量训练有素的劳务人员从事装卸等工作。此外还有很多越南边民组成了“跨国上班族”，主要从事腰果、咖啡、糖饼等东南亚特产的批发、零售工作。

（四）促进民心相通，推进“一带一路”建设

民心相通是“一带一路”建设的社会根基。跨境劳务合作通过加强双方人员流动和合作，直接的加深了中越两国人民对彼此的了解和认同，能够更有力的促进“一带一路”建设的进行。

【参考文献】

[1] 陈东升.中越跨境劳务合作的问题与对策[J].国际工程与劳务，2017（04）：91-92.

[2] 魏恒. 广西与越南边境四省党委书记举行新春会晤[N]. 广西日报，2017-02-12（001）.

[3] 黄家生.广西跨境劳务合作大有作为[J].广西经济，2016（10）：45-47.

[4] 张鑫.“一带一路”倡议下西南跨境劳务合作机制构建[J].學术探索，2017（07）：47-54.

[5] 张戈跃，郭宵星.中越边境越南居民在广西提供跨境劳务的现状及改善途径[J].对外经贸实务，2017（06）：85-88.

[6] 张鑫，王志远.“一带一路”战略下中越跨境劳务合作研究[J].价格月刊，2017（06）：56-60.

[7] 李国梁，潘敏仪.越南劳工跨境非法就业的治理对策——以崇左市为例[J].现代商贸工业，2018，39（09）：137-141.

[8] 何小民.中国入境外籍劳工现象研究——以广西为例[J].学术论坛，2016，39（07）：124-129.