环境权视角下的秸秆焚烧法律分析

涂亦楠

摘要：秸秆焚烧是中国严重的大气污染问题之一。这一现象因农村生产生活方式转变而产生，彻底解决这一问题也应当依赖系统性、综合性的社会经济手段。分析了中国现行禁止秸秆焚烧的命令控制型、经济激励型与公众参与型法律规制机制及其实施效果。结果表明，规制措施执行效果差，源于环境权上，由于城乡二元结构，农村居民环境意识薄弱，环境需求较低，环境治理能力较差。因此要得到预期的规制效果，必须在治理中平衡农民的成本收益关系。中国可以考虑依据生态补偿理论，结合国家发展生物质能源，推动农业规模化、机械化、社会生态化的政策，加大国家财政、社会治理资金对秸秆处理的补贴扶持力度，施行各类激励措施，以成本收益平衡的经济措施推动秸秆焚烧问题的法律规制。

关键词：秸秆焚烧；生物质能源；环境权；法律规制；农村生态补偿

中图分类号：F320.3 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2018）11-0124-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.11.031

Abstract： Burning straws contributes to one of causes for the serious air pollution in China，which is caused by the change of rural production pattern and lifestyle，the thorough solution of this issue should rely on the systematic，comprehensive social and economic measures. After analyzing the command and control，the law regulation mechanism with economic incentive and public participation as well as its effectiveness of the current prohibition of burning straws in China，it was concluded that the poor implementation effect of governing measures was rooted in the environmental rights. The dual structure of urban and rural areas resulted in the weak environmental awareness，relatively low environmental demand and bad environmental governance capacity of rural residents. Thus，to obtain the desired effect，the costs and benefits of peasants must be balanced in governance.China may consider driving the policies of agricultural scale，mechanization and social ecologicalization based on the ecological compensation and in combination of national biomass energy development，strengthening the support and subsidies of national finance and social governing funds for the straw treatments，making use of various incentive measures，promoting a legal governance for solving burning straws by the economic mean based on balance of costs and benefits.

Key words： straws burning； biomass energy； environmental rights； legal governance； rural ecological compensation

城市大气污染在中国已经从环境问题成为了严重的民生问题。雾霾的化学组成及源头解析表明，生物质燃烧污染物是雾霾的重要诱因和组成部分之一[1]。特别是夏末、秋初季节，秸秆焚烧导致的外源性污染造成了城市的集中、短时雾霾天气。对此，政府一直十分重视。2013年国家将“雾霾天气”列为“自然灾情”；2015年更修订《大气污染防治法》，特别划定禁烧区，配合群防机制，举报、罚款等遏制措施共同纠正焚烧行为；在组织机构上，指定国家减灾办和国家环保局承担雾霾的预防与控制责任。十几年间，国家颁布了大量的法律规范，形成了严密的监控体系，建立了一套“命令控制型”、“经济激励型”和“公众参与型”规制机制。但从官方公布的城区空气质量数据、秸秆焚烧火点卫星遥感数据和秸秆发电及综合利用企业的财务报表看，规制效果并不尽如人意。针对规制机制的实施成效，应当寻找现行制度失灵的原因，并探索如何在未来提升法律机制的科学性、可行性与有效性。

1 秸秆焚烧的法律规制

围绕大气污染防治问题，目前中国形成了“一法四配套”的法律体系，即以法律为核心，以司法解释、行政法规、部委规章、地方性法规为补充，协同治理。1987年中国首次颁布了《大气污染防治法》。进入2000年之后，城市大气污染愈加严重，城市大气环境容量不断消減，大气污染防治压力日益加重。为此，中国加大了立法强度，先后两次修订《大气污染防治法》，并有针对性地出台了一系列法律法规，如2012年的《环境空气质量标准》首次将PM2.5颗粒纳入城市空气指标体系，提出了明确的颗粒物监测、控制要求；同年颁布的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》针对重点受灾区域和核心城市进行雾霾防治；2013出台的《大气污染防治行动计划》制定了2013-2017年的年度大气污染治理计划，并从10个方面提出了35项具体落实措施；2015年修订的《大气污染防治法》规定禁烧区制度，配合群防、群众举报和罚款等手段共同规范大气污染行为。为了落实法律和高层级行政法规、规章，各地方人大和政府也颁布了大量的配套规范。目前，中国就禁止秸秆焚烧问题已有几百部相关规范，涉及中央和地方多个职能部门，各部门间设置了严格的层级追责制度，由中央到地方调拨了大量资金。

1.1 秸秆焚烧的原因

20世纪90年代之前，中国农业的每一寸土地、秧苗几乎都物尽其用。秸秆是农村极为重要的燃料、牲畜饲料、肥料和建筑材料。进入90年代以后，中国农业生产开始现代化变革，耕作效率显著提高，农村开始城镇化发展，农民的物质生活日益丰富。农民处理秸秆的方式也悄然开始发生变化。由于从事农业的劳动力减少，收集、处理、堆放秸秆变得耗时费力、成本高昂。秸秆作为燃料，其便捷性、经济性不如煤气；作为动物饲料、土地肥料，其营养性、清洁性不如专业饲料肥料；作为建筑材料，其耐用性、美观性不如砖瓦。秸秆转而成为了一种价值较低的农业副产品。特别是在劳动力紧张的农忙季节，农民必须在短时间内清理收割完残留的秸秆，否则无法播种后续作物秧苗。在时限中完成翻田、清理、播种等工作，农民或可一烧了之，或需要求助低茬收割机器、打捆包装机器和运输机械，否则人工难以按时完成繁重的工作。农业机械高昂的使用成本、较差的可得性、使用时间的不确定性，农业劳动力的缺乏，使得秸秆焚烧在人力、时间和经济成本上都最为高效便捷。

1.2 各类法律规制措施

针对这一现象，国家出台了大量法律规范对秸秆焚烧现象进行规制。在国家层面，颁布有宪法、各类行政法规和部门性规章；在地方层面，各省市也出台了一系列配套措施禁止焚烧，引导农民正确处理秸秆（表1）。从宏观上梳理这些规制措施，大致可以分为“命令控制型”指标强制执行及监督、惩罚机制；“经济激励型”奖励、补贴、优惠措施；“公众参与型”宣传、教育、说服手段三类。

1.2.1 命令控制型措施 命令控制型（Command and Control Regulation）规制措施主要指国家明确立法规定个体行为是否合法，是否被允许的强制性、禁止性规范。其中命令一般指一系列行为目标、约束性指标和质量标准；控制则指不遵守相关法律应承受的负面评价与惩罚[2]。这类规制措施在中国大量的民事、行政、刑事法律规范中存在。首先诸多法律都明文禁止焚烧秸秆行为。如2000年颁布的《大气污染防治法》第41条规定，“禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质”。甘肃、湖北、福建、江苏、安徽等省的《农业生态环境保护条例》规定，“不得在机场、交通干线、高压输电线路附近和市、州人民政府划定的区域内露天焚烧秸秆”。其次，对违法进行焚烧的行为，国家规定了民事、行政和刑事三类处罚措施（表2）。为了执行相应规范，国家建立了一套基层网格化的监督执法体系。由县级以上人民政府确定并公布秸秆禁烧区的乡、镇名单。把秸秆禁烧与综合利用工作纳入地方政府的环保和农业目标责任制考核之中；纳入村集体的村务公开和精神文明建设考核内容。地方的省、市（县）、乡村的基层监督执法体系，层层设置禁焚目标责任，进行责任分解，将任务细化到田块，实施专人负责的责任追究制，形成网格化的全天侯巡查执法制度。由环保部门牵头，公安、农机、消防等部门参与联合执法。巡查责任人按级别上交风险金、保证金；基层政府就秸秆焚烧的治理情况对巡查干部进行考核；对未完成任务的干部予以经济和行政处罚，如没收相关资金，甚至予以行政处分等。

命令控制型措施虽然设计严密，但由于秸秆焚烧的违法人数众多、违法地点和时间分散、违法行为隐蔽轻微，实际执法十分困难，执法成本居高不下，执法成效却十分有限。部分地区的“集中短时打击模式”在执法过程中耗费人力物力巨大，不可能长期延续。在重点执法期内，执法效果较好，敢于顶风作案的农民少，只有小规模违法行为，例如趁夜色焚烧、趁卫星无法监测时烧、先烧干部的田等；但一旦上级政令中心变化，如禁烧管控期结束，焚烧秸秆现象就会报复性反弹。且机制并未从根本上解决违法行为产生的原因，因而难以抑制未来违法行为的发生。

1.2.2 经济激励型措施 经济激励型（Economic Incentives）规制机制主要指以市场为基础，使用经济方式改变生产者和消费者行为的规制措施。它主要包括市场准入、排放税费、财政补贴、税收优惠等。在中国则主要包括对农民的守法奖励、成本补贴、还田补贴；对秸秆综合利用类企业的投产、亏损和原料补贴、科技投入资助、税收减免等。从生产环节看，中国的相关补贴可以分为收集和运输環节补贴，例如原材料补贴、农机购置和加装零件补贴；肥料利用补贴，如还田补贴；生物质电力利用补贴，如生物质电力的强制上网、电价优惠和全额收购等；还包括其他处置产业补贴，如加工业扶持方案等。

从效果上检视经济激励型规制机制，虽然国家为农民提供了还田积肥、综合利用、生物质发电等多种处理方式，但在短时间内收集、包装、储存、运输秸秆的人力、时间成本仍然很高。对农民而言，一方面短时间收集处理秸秆仍不具有经济性；另一方面守法行为也没能获得稳定的、可预期的激励。对多数综合利用和发电企业而言，产业也仍存在一系列经济、技术、运营上的困难，特别是原料收购和运输上的困难，各环节衔接不畅成制约企业生产的最大瓶颈。

1.2.3 公众参与型措施 公众参与型（Public Participation）规制措施也是执行环境法与实现环境法治的重要手段。政府出资进行秸秆综合利用技术指导和宣传推广，通过各级行政机构、新闻媒体，基层群众自治组织对公民予以正确处理秸秆的教育。同时又通过公开环境信息，尊重和保障公众的环境知情权、参与权、表达权和监督权来保障公民参与禁止秸秆焚烧的治理。措施希望通过一系列教育措施实现农民认识的转变，加强处置能力，并最终实现行为的改变。中国多部法律规范都规定了行政机关技术指导，产业推广的内容。1999年的《秸秆禁烧和综合利用管理办法》第3条规定，“在地方各级人民政府的统一领导下，各级农业部门负责指导秸秆综合利用的实施工作”。湖北、福建、湖南等省人大制定的《农业生态环境保护条例》也规定，“农业行政主管部门应当加强对农作物秸秆综合利用的指导，推广秸秆综合利用技术”。各基层农业技术推广站、村委会也积极普及秸秆综合利用技术方法，宣传回收利用的益处和焚烧带来的资源浪费与环境污染知识。

公众参与型措施希望通过教育、道德倡导改变民众行为。但从根本上分析，由于经济发展水平的限制，农民对于环境、资源循环、资源集约利用和生态可持续农业等仍缺乏必要认识，没有相应的需求；从执行效果看，道德虽然具有倡导作用，农民的经营决策仍会遵循经济理性；从规则制定看，单纯出于城市污染防治的考虑出台相关政策也较难获得农民的认同和积极配合。

1.3 秸秆禁烧的法律权利义务关系分析

以上相关规制措施均未取得理想的效果，使得焚烧秸秆现象屡禁不止。焚烧使得本可以作为农业肥料、基料、动物饲料、建筑材料、造纸原料和生物质能源[3]的资源被浪费。同时还给城市带来了大气污染，甚至酿成火灾，造成生命财产损害。在这些负面后果之中，最为显见的弊端就是城市雾霾污染。由于城市环境容量小，大气环流利于烟尘沉积，秸秆焚烧产生的大量二氧化碳、二氧化硫气体和颗粒物造成了城市6月和10月频繁发生短时间、大规模雾霾天气。环境经济学的研究表明，社会经济发展水平和对环境问题的关注，与环境公共产品的需求呈线性增长关系。因此，城市居民是关注并促成禁止秸秆焚烧规制的主要力量。

从规制原因看，国家基于公共资源利用理论，为了保护公共的清洁空气资源，而出台规制政策管制秸秆焚烧行为，对农民权利进行单方面的行政权力限制，要求农民付出额外成本，采取其他方式处分秸秆资源。从规制成本和利益分配看，主要利益由城市居民享有，而成本则主要由农村居民承担。在立法进程中，对秸秆焚烧导致污染这一问题的关注由城到乡，由经济发达地区转到经济不发达的农村地区。立法结果单方面限制了农民私人权利。但在立法和执法过程中却能让农民充分参与、表达诉求、充分告知并使其认可规制后果，也较少考虑到农民对规范的接受度，以及实际的环境治理能力和经济承受能力。而从历史性权利角度看，农民对自身土地和种植的农作物具有占有、使用、收益、处分的所有权权利。农民刀耕火种是长久以来的耕作方式，现今不发达国家和地区仍在延续这一耕作方式；炊烟袅袅甚至是中国农村诗情画意的表现形式之一。从规制对象看，小规模、小批量和偏远地区的焚烧行为也从未被立法所关注甚至禁止，对城市环境质量也没有危害。

从权利公平的角度看，环境权是环境法律法规和政策制定、适用和执行过程中，全体公民无区别得到公平对待有效参与环境决策的权利。环境权包括资源的利用权、信息的知情权和环境侵害的请求权。理论上，城乡居民应当享有同样的环境权，享有积极的环境利益，不受消极的环境污染侵害。但由于城乡二元结构，中国城乡居民对环境的认识、对环境质量的诉求、治理环境的能力都有重大差別。政府目前提供的环境治理公共产品绝大多数都投往城市和工业领域。城市环境治理的基础设施、财政资金、治理机构、技术和资源环境法规都远远丰富于农村。因此，首先农民在心理上并没有认识到焚烧秸秆是一种有损环境的行为，对焚烧的后果也缺乏认识，对停止这一行为也没有相应诉求。其次，在治理成本上，规制政策对农民个人利益只有减损而没有增加。中国农产品价格偏低，市场化程度还亟待提升。在生产经营决策中，停止焚烧秸秆，使用有机肥料并没有相应收益，而停止焚烧带来的治理成本却完全由农民承担。政府没能提供实质性的经济、技术和人力支持，社会也未能公平为农民分担这些费用。农民作为中国经济弱势群体之一，不应也无力承担额外的成本。除此之外，同为雾霾天气诱因和来源的城市交通煤炭、石油等化石能源也应得到同样的规制。但国家却没有出台全国性的禁止化石能源的法律规范。因此，国家规制政策应当考虑规制对象的认同和配合，治理资源的分配也应当精细化，准确地实现政策治理目标。

2 法律规制措施的变革

综观以上规制失灵的现象，思考其背后深层次的原因发现，规制失灵的根源在于农民环境意识薄弱，环境质量需求低，环境治理能力不高。2017年的中央一号文件明确提出“政府要补齐农业农村短板，夯实农村共享发展基础”，表明了中央支持农村发展的决心。禁止秸秆焚烧具有防治大气污染、节约循环利用资源、提升土壤质量、推广农业机械化、保护生态等多重价值；对于开展生态农业，生物质能源产业，发展多元农村经济都有重大意义。中国的规制政策应从根源着手，考虑综合使用多重措施。

2.1 推广鼓励购置相关的农机具

目前秸秆的处理方式主要有还田和离田两类。还田主要通过大型切割机切碎秸秆后直接将其抛洒入田地中，离田则通过专门机器对秸秆进行收割打捆后装运带离。还田要求收割机收割时降低秸秆留茬至不影响播种的高度，再通过加装切碎抛洒机械部件直接将秸秆返还至土壤里或土壤表层。其中，普通收割机转为低茬收割机需要加装相关零件，抛洒机械也需要单独购置。且加装秸秆切割抛洒器后，收割机械只能使用大功率拖拉机拖行。大功率拖拉机也需要租赁或配备。秸秆离田则需要专业的收割机器、打捆机器，在秸秆收集打捆后，需寻找固定地点进行储存堆放，再运往综合利用企业、终端电厂进行深加工处理。离田的经济成本不仅包括机械和时间上的成本，还包括仓储、运输等方面的成本，离田后，秸秆需要产业链的系统处理，需要终端深加工企业大量地、稳定地以合理价格收购秸秆原料。参考中国部分地区的规制经验，一些地区由于地方财政状况良好，县市财政对秸秆还田离田予以机械与材料补贴，推行全市全县免费翻土、收割、切碎还田，并免费提供催熟剂就地还田沤肥。只有推行这些措施的县市才能切实做到完全不焚烧。除此之外，依靠强行规制的地区，均因时间、天气、耕作习惯等各方面原因难以完成禁止焚烧的目标。

农业机械化是中国农业未来的发展趋势。国家设有多项农机购置的相关法规和补贴资金。《十七届三中全会决定》；“十一五”、“十二五”发展规划纲要；2004年颁布的《农业机械化促进法》等也均提出要加快推进农业机械化。围绕这一国家政策目标，国务院、农业部、地方人大政府也颁布了多项配套法规，建立了补贴资金的下拨框架。基层政府可以此为基础，出台秸秆处理的相关机械产品指导目录，推广相关的秸秆处理机械，并由地方出资对中央资金予以补充，加大针对性农机产品的补贴力度，并为农户提供小额购机优惠贷款与节能补贴等。这一措施不仅能够深化农业耕作机械化程度，也能实现秸秆收集、还田的规模化、标准化和便利化。

2.2 帮扶成立相关的农业专业服务组织

当前阻碍生物质能源产业大规模发展的主要瓶颈在于生物质废弃物原料价格高昂。高成本主要反映在人力收集、处理和运输原材料环节。在生物质能源发展最发达的江苏省，随着秸秆收购量的增大，一些生物质发电厂密集地区的秸秆价格几年间已上涨数倍，秸秆成本占整个生物质发电成本的40%[4]。秸秆是季节性、分散性供应的产品，这和生物质能源、生物质综合利用企业生产的连续性、集中性、规模性之间存在矛盾。从产业流程上看，中国需要在短时间内对生物质废料进行大规模收集，并建立仓库进行仓储，向终端处理厂集中运输。而中国农业专业服务组织还不发达，门对门服务尚未形成规模、未能顺畅地将供需两端予以衔接。对此，中国于2007年颁布了《农民专业合作社法》，2014年国家农业部、发展改革委员会、财政部等九部门共同颁布了《关于引导和促进农民合作社规范发展的意见》，从12个方面提出了加强农民合作社规范化建设的任务。为了加快农民专业合作组织发展，国家在财政、税收、金融等政策上也给予了诸多支持，如提供示范组织奖励，大幅增加合作社发展专项资金、给予税收减免政策支持等。

政府可以以秸秆处理为突破口，培育与促进农业专业服务组织，扶持秸秆收集运输储存服务业的产业化发展。秸秆是季节性产品，从南到北的秸秆收获时间有所差异。中国可以县乡为单位，或者以生物质能源电厂，甚至以省市地区为单位，发动基层农民机械合作社等团体，集中组织对秸秆进行统一大规模的收集、处理、装运。国家行政机关可以为这些农业服务商提供部分补贴、小额信用贷款，减征免征过路费和企业营业税、个体工商户所得税；可以为其免费提供供需信息，帮助地区性农业专業服务队伍组建并提供跨区服务等。产业收集、处理、运输、收购和处置等各环节的顺畅衔接能为提升秸秆实际利用提供基础。

2.3 推行灵活、实时、能动的农业和生物质能补贴

中国现行的秸秆焚烧规制资金主要依靠农民出资和少量农业公共资金。根据国家统计局的数据，2015年中国农林水务支出约占国家财政总支出的9.8%，尚有增长空间。发达国家的公共财政支出一般都大量向农业倾斜，用于保护与扶持农业发展，稳定农产品价格、改善农业生产经营条件，提升农业基础建设水平，补贴促进农业机械化，资助发展生态农业等[5]。西方公民社会也通过企业社会责任、绿色社会基金等自愿生态补偿与捐助的形式扶持本国农业的发展。目前，中央财政状况良好，具备继续深化补贴农业的财政能力。中国公民也应当认识到农业循环发展、资助农村环境治理的重要性。未来，中国应当在现行农业补贴框架内，在现有立法基础上，参照国外生态农业发展、生物质能源发展的经验，以现行的中央财政专项补助资金为基础，以新能源、新农村发展为契机，以秸秆焚烧治理为突破口，对农村农业实施生态补偿和补贴，以此推进问题的根本治理。

生物质能源与传统能源相比是清洁的可持续能源，世界各国均扶持并补贴可再生能源的发展，而收割包装后的秸秆主要用途之一即是生物质发电。因此，解决秸秆处置难题，中国可以利用生物质能源的发展基金大力支持和补贴秸秆处理产业。首先，可以出台政策为生物质能源电力预留市场空间。生物质能源的环境效益无法体现为直接的经济利益，其又涉及到原料收集、人工、运输等成本，因而较其他新能源和传统能源成本偏高。如果国家不施以补贴，不保留其市场份额，则生物质能源无法与其他能源正常竞争，行业前景灰暗。在现阶段，中国可以针对生物质能源设定电网强制配额（Renewable Portfolio Standard），通过保留生物质能源的市场份额扶持产业的健康持续运转[6]。其次，也可以出台实时的、合理的、浮动的电价补贴政策。目前，中国的生物质能源补贴标准颁布于2010年，其后并未实时进行调整。现今随着原料、人工、能耗、运输等成本的上涨，旧的固定上网电价标准已不能实时平衡行业的成本收益关系，难以保证生物质能源企业的微利运行。对此，需要加大补贴力度，不仅重视产业的技术研发和生产环节补贴，而且也要注重对原料、流通环节和消费者的补贴。同时，补贴金额的设置应当以“发电成本、还本付息和合理利润”为原则，实时根据市场原料、人工、能耗、运输等成本进行电价调整[7]。同时，应灵活地、综合地使用可再生能源配额、小额信贷支持、综合低息贷款、减税、投资运营抵税补贴、加速折旧等多种补贴扶持措施。最后，需要协调各行政部门和各项支持政策切实为生物质能源企业做好配套服务。如促成生物质能源与其他税收优惠政策，如小额信贷支持、减税、投资运营抵税、加速折旧等之间的衔接[8]。

2.4 促进公民广泛参与公共治理，进行农村生态补偿

秸秆焚烧问题与科学技术可行性、农民观念、农村社会结构变革、农业生产方式改变、政府财政支持力度、农民成本计算、回收利用市场培育等息息相关。强行一刀切的规制政策很难在技术上、经济上获得社会支持。长期以来中国的城乡二元结构使得农民的环境意识较为淡薄，环境需求较低，环境治理能力较弱。因此，从根本上解决秸秆焚烧问题，需要听取农民的诉求，考虑农民的接受能力，帮助农民实现规制秸秆焚烧问题上的成本和收益的平衡。

生态补偿（Ecological Compensation）主要指根据自然资源有偿使用原则，对生态弱势群体进行的财政投入、生态补偿费专项资助、社会公众补偿支出、社会捐赠、生态彩票发行费用补贴等[9]。长期以来，中国农村地区为城市消纳了大量污染，而环境治理的费用却主要投往城市和工业领域使用，现行的环境法治也主要针对城市设计。特别在禁止秸秆焚烧问题上，农村居民相对于城市居民而言是生态弱势群体，他们为了公共利益，承担了大部分治理成本，限制了自我的产权处分，被迫改变传统的耕作习惯，却没有获得相应的公共环境治理资金。针对这一情形，可以考虑由中央财政、城市居民出资对农业生产者进行生态补偿。生态补偿补贴的来源可以来自国家中央农业资源及生态保护资金[10]、秸秆有机肥生态农业产品售价、城市居民缴纳的生态补偿税费、国家能源消费税等环境税收收入，国内外生态补偿基金，消费者自愿选购环保绿色产品，投资者自愿投资绿色环保企业等。补偿的对象可以包括秸秆生态有机肥料项目、秸秆生物质发电项目、秸秆畜用饲料项目、秸秆建筑材料项目、农业保护性耕作项目[11]等。补偿的形式则可以是对生物质发电电量的直接补贴，对秸秆碳肥和青贮饲料产品的直接补贴，秸秆还田的田亩补贴，秸秆相关农业机械补贴，以及秸秆运输环节的税费减免优惠、选购相关产品、投资相关项目等。生态补偿补贴加上农具机械补贴和生物质能企业、生物综合利用企业的原料收购收入，农民在处理秸秆问题上也能更好地实现成本收益的平衡。

3 小结

秸秆焚烧问题与农民意识改变、农村社会结构变迁和农业生存方式变革、现代科学技术可行性、政府的农业扶持政策、国家资源循环产业发展等都息息相关。强制性的命令控制规制政策并不能取得理想的政策效果。中国必须并用经济激励、公众参与等多种规制措施，从根源着手转变农民观念，改革公共产品供给侧结构，鼓励多元投资主体进入农业服务、生物质发电、生物质综合利用等产业，结合生态补偿理论，加大对农业和生物质能的补贴，这样才能取得更为理想的规制效果。

参考文献：

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[11] 国际粮食和农业组织.保护性耕作[EB/OL].http：//www.fao.org/ag/magazine/0110sp.htm，2014-12-23.