海绵城市建设立法核心制度设计探讨

■ 徐慧纬 陈 玮 梁雨雯 赵 晔 高 伟 程彩霞

海绵城市是一种新型的城市发展方式，注重理念落实。国家海绵城市建设试点工作实施3年多，各试点城市创新推进工作制度，研究适合我国国情的方法、标准体系，形成了一批制度文件和标准规范，将试点取得的有效经验上升为法规是推进海绵城市全面实施的关键。本文以某试点城市为例探讨了立法的核心制度设计，提出5项关键制度并阐述关键内容。

海绵城市是习近平总书记在2013年中央城镇化工作会议上首次提出的，此后《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》（国办发〔2015〕75号）明确指出，海绵城市是指通过加强城市规划建设管理，充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式，并进一步明确了海绵城市建设相关要求。推进海绵城市建设是社会主义生态文明建设的重要内容和举措，意义重大，有利于修复城市水生态、涵养水资源，增强城市防涝能力，扩大公共产品有效供给，提高新型城镇化质量和城市基础建设的系统性，促进人与自然和谐发展。2015年以来，财政部、住房城乡建设部等在30个城市开展了国家海绵城市建设试点，探索可复制可推广的经验。各试点城市积极创新制度机制，形成了一批制度文件和标准规范，不少城市也在探索如何将试点取得的经验上升为法规，从而持续、全面推进海绵城市建设。本文以某试点城市Y市的立法研究为例进行探讨。

一、立法的意义和必要性

海绵城市是一种新型的城市发展方式和开发理念，海绵城市建设不是具体工程，没有所谓“海绵城市建设工程”，有的是“落实海绵城市理念的建设项目”，如何确保海绵城市建设理念能够在城市开发建设全过程、全领域落实，需要充分的制度保障。

首先，市级统筹协调管理体制机制需进一步立法固化。国办发〔2015〕75号明确，城市人民政府是推进海绵城市建设的责任主体。海绵城市建设涉及城市开发建设的方方面面，需要规划、住建、市政、园林、水务、交通、财政、发改、国土、环保、水文等多个部门、多个专业统筹协调、共同谋划。30个国家试点均设立了由市级领导挂帅的“海绵办”来统筹推进，但在实际实施过程中，并不是所有的海绵办都具有强大的推进力度，试点效果突出、推进速度较快、工作扎实细致的城市，普遍是书记、市长高位推进，定期调度、亲自督促、时时过问。若能将这些推进、调度、督促制度法制化，从“人治”向“法治”转变，将会起到更好的推广作用，也是推进依法治国、实现城市治理体系现代化的根本要求。

其次，海绵城市理念落实需要对现行制度作出调整并强化刚性约束。建市20年来，Y市曾制定了一系列城市开发建设、规划管理的制度，为落实党的十九大提出的“一张蓝图干到底”的要求，在城市开发建设各个环节落实海绵城市建设理念，推进绿色发展，需要对现行制度进行总结、调整和提升，将试点取得的经验上升为法律形式，强化约束的刚性，作为城市建设发展落实“全面依法治国”的重要举措。

再次，通过立法明晰各方责任是保障制度执行到位的必需手段。试点工作期间，Y市通过创新制度取得了一定成果，但仍存在部门职责边界不清晰、规划建设管控机制不健全、保障机制不到位等问题，制约了海绵城市建设的试点工作推进。同时，由于标准规范法律效力不强，对于规划设计和建设的从业人员基本没有约束力，导致执行打折扣等问题出现。破解这系列问题也需要法规保障，推动形成法制化统领，规划、制度、标准支撑的双轮驱动管理模式，确保海绵城市建设能久久为功。

二、研究方法

运用比较研究法，梳理国内外相关法律法规，包括《美国清洁水法案》《新加坡排污与排水法》《香港土地排水条例》等20余件国外及港澳台相关立法和70余件国内相关立法可知，由于国情差别较大，国外可直接借鉴的制度不多；国内立法中，仅《城镇排水与污水处理条例》（国务院令第641号）以及部分地方排水立法中有地表径流控制等宏观的制度要求，不能够满足城市层面专项立法制度设计需求。

运用案例分析法，通过梳理30个国家试点城市的300余项制度文件发现，各地试点期间主要围绕管理体制机制、规划、建设、运行维护等技术和行政管理方面进行了探索，各试点城市制度建设成果深度参差不齐。从试点城市跟踪情况来看，推进工作成效与制度机制建设情况关系十分密切，配套制定管理制度机制操作性强、制度执行有力是试点工作取得良好阶段性成效的核心因素，也是海绵城市建设能够深入推进的重要保障。

Y市结合本地海绵城市建设的基本情况，借鉴国内外相关法律法规以及试点城市管理制度、规划建设等方面的优秀经验和措施，拟制定本地海绵城市建设管理条例。

三、核心制度设计

结合Y市实际，立法拟设立5项关键制度，分别是市级机构统筹协调制度、规划管控系列制度、建设管控系列制度、设施运行维护制度和公众参与制度。

（一）市级机构统筹协调制度

关键是打破行业分割、部门分割，建立有利于海绵城市建设统筹协调的体制机制，以推进城市建设的系统性。该制度主要明确海绵城市建设领导小组的组织机制，明确市、区、县政府及各有关部门的职责边界，建立考核、督办、定期联系调度等工作制度。

（二）规划管控系列制度

主要针对新区开发建设，关键是建立“一张蓝图干到底”的制度，依据现有国家法律法规的要求，在不突破现行法规的框架下，主要建立：①规划统筹引领制度，在城市总体规划、控制性详细规划等法定规划中落实海绵城市建设理念，明确海绵城市专项规划的定位，确定海绵城市专项规划与城市总体规划和控制性详细规划协调反馈的内容和指标，从而将海绵城市专项规划中提出的自然生态空间格局作为城市总体规划空间开发管制要素之一。②相关专项规划衔接制度，明确编制或修改城市道路、绿地、水系统、排水防涝等专项规划，应与海绵城市专项规划充分衔接。③规划审查管控制度，充分利用现行法律规定的“一书两证”制度，将海绵城市建设专项规划确定的目标、雨水径流控制要求等有关关键指标，纳入建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的审查环节，明确审查的责任主体、内容、审查基本原则等，并结合国务院“放、管、服”等要求，提出优化审批流程的制度安排。

（三）建设管控系列制度

主要针对各类新、改、扩建项目，关键是在工程设计、施工、竣工等环节落实海绵城市建设的要求。主要建立：①排水影响评价制度，明确新、改、扩建建设项目应当就项目建成后对所在汇水区域排水影响进行评价，超过海绵城市专项规划规定的径流控制要求的或超过现有排水设施最大允许峰值流量、本地块面源污染控制要求的，应当采取措施或者配套建设雨水调蓄、滞渗、净化设施。②施工图审查制度，要求海绵城市建设项目的施工图设计、设计变更应有Y市建设局委托的第三方技术机构进行审查，明确施工图审查的实施主体、责任部门、对审查机构的原则要求等。③竣工验收制度，建设项目竣工后，建设单位应当依法组织竣工验收，海绵建设管理机构应当组织专家对项目建设是否符合海绵城市建设要求进行专项验收，明确专项验收责任主体、验收原则、主要验收内容等。

（四）设施运行维护制度

关键在于保障设施持续稳定发挥效益，并为此设立资金、运维、监督等制度。主要有：①设施运行维护制度，明确公共投资类建设项目应根据设施类型及所在位置由市政、城乡建设、园林等相关部门按照职责分工运行维护；其他社会投资类性质（包括PPP建设模式）的建设项目，应由该设施的所有者或委托方负责运行维护；无明确责任主体的，遵循“谁建设，谁管理”的原则。②运行维护资金保障制度，要求市级海绵城市相关设施的运行维护费用，应纳入政府年度预算管理；采用社会资本运营的，应按照合同要求，按绩效考核结果支付运营服务费，支付的运营服务费纳入政府年度预算管理。各区、县海绵城市相关设施的运行维护费用，应纳入区、县级财政年度预算管理。③应急预案制度，明确各区（县）人民政府应当根据实际情况，依法组织编制城镇排水应急预案，统筹安排应对突发事件以及城镇排涝所必需的物资。相关设施维护运营单位应当建立健全安全生产管理制度，加强对排水防涝设施的日常巡查、维修和养护工作，确保设施完好，安全运行。④运维监管制度，按照建设项目类别及部门分工明确相应的监管主体，各监管主体应建立健全运行维护监管制度，包括合理的奖罚机制等。⑤人员培训制度，建立健全设施维护养护的操作规程，配备专职管理人员和相应的检测手段，并对管理人员和操作人员加强专业技术培训。

（五）公众参与制度

海绵城市建设通过切实解决水体黑臭、积水内涝、老旧小区改造等民生问题，让老百姓有幸福感、获得感，在制度设计上充分保障公众的知情权、参与权，鼓励公众参与、共同缔造。主要包括：①全过程公众参与制度。设计施工方案应主动征求公众意见，对合理建议原则上应采纳，鼓励公众参与工程验收和后期维护。②维护养护公众参与制度。政府应当加强宣传教育和引导，提高公众对海绵城市建设、绿色建筑、内涝防治等工作中雨水控制与利用重要性的认识，鼓励公众积极参与设施维护和保护，海绵城市建设相关设施应明确标识具体区域。③建设情况公众监督制度。可委托第三方机构对海绵城市工程实施情况进行全过程跟踪，对建设效果组织公众调查，定期向社会向社会公布评估结论，接受社会监督。

海绵城市作为一种新型的城市发展方式和开发理念，需要坚实的法制保障。借鉴国内外相关法律法规以及30个试点城市管理制度、规划建设等方面的优秀经验和措施，结合Y市实际，提出了市级机构统筹协调制度、规划管控系列制度、建设管控系列制度、设施运行维护制度和公众参与制度5项海绵城市立法核心制度设计建议。