中国农业转移人口市民化的路径选择

刘巧红，范晓非

(1.东北财经大学 经济学院，辽宁 大连 116025；2.东北财经大学 经济与社会发展研究院，辽宁 大连 116025)

一、问题的提出

改革开放以来，中国社会经济发展迅速。与此同时，中国城镇化逐渐进入快速发展阶段，但是城镇化质量较低。2016年中国常住人口城镇化率为57.4%，而户籍人口城镇化率却仅为41.2%，两者之差高达16.2个百分点[1]。由于中国城镇地区的公共服务基本与户籍制度挂钩，目前中国绝大多数农业转移人口其实是一种“半市民”或“不完全市民”的尴尬身份。此外，据估计，2030年前中国农村约有3.9亿人口需要实现市民化[2]，因而如何有序分层推进农业转移人口市民化、提升城镇化质量俨然成为一项艰巨的历史任务。

党的十八大和十九大报告从不同的政策角度论述了农业转移人口市民化的制度侧重点，十八大报告侧重对农业转移人口的福利制度供给，而十九大报告更多地从城市体系和空间格局角度对农业转移人口市民化路径提出规划。制度侧重点的转变从侧面反映了中国农业转移人口市民化的复杂性。市民化严重滞后于经济社会发展阶段是中国的特殊现象，国际经验和模式的参考价值较低，加之中国农业转移人口面临着土地、就业、公共服务和社会关系等各方面的现实挑战，因而有必要在梳理农业转移人口市民化现状(制度需求)和推进实践(制度供给)的基础上研究中国农业转移人口市民化的制度选择及推进路径。

近年来，国内外学者针对中国农业转移人口市民化问题进行了大量研究[3-4]。中国农业转移人口仍处于“半城市化”状态[5]。刘传江[6]的研究认为由于中国特殊的城乡二元户籍制度，推进中国农业转移人口市民化进程需要经历从农村退出、进入城市和融入城市三个阶段。农业转移人口市民化过程中农村劳动力能够自由流动是关键，当前阶段中国土地制度改革落后，土地确权工作还未全面落实，农村土地无法自由流转，土地还是一种待激活的“沉睡资本”[7]，致使农业转移人口不能大胆地退出农村。另外，李强和胡宝荣[8]研究认为中国特殊的城乡二元户籍制度并未从根本上实现户口的“去等级化”或“去价值化”，因而对农业转移人口进入城市形成了阻碍作用。受制度约束，绝大多数农业转移人口即使有强烈的市民化倾向也无法转化为市民[9]。由于城市基础设施建设和公共服务没有得到平等的制度保障，农业转移人口进入城市后享受不到子女教育公平、同工同酬等公共服务，使农业转移人口落户城市意愿减弱。因此，大规模的“人口回流”现象频繁发生。此外，中国农业转移人口尚且不能很好地融入城市生活[10-11]，不公正的待遇更加剧了农业转移人口边缘化的心理，因而能否突破制度层面的约束决定了中国农业转移人口市民化进程能否顺利推进。

总之，户籍、土地和福利是影响中国农业转移人口市民化的关键制度因素，其中，户籍改革的本质在于提升中国农业转移人口的城市福利水平，因而本文将户籍和福利制度合二为一。本文从制度角度出发，通过对农业转移人口制度变迁的逻辑分析，构建了有关中国农业转移人口市民化的制度供求契约框架，并通过对其现状(制度需求)和推进实践(制度供给)的分析，提出了中国农业转移人口市民化的推进路径及如何分层有序地构建市民化进程的政策建议。

二、中国农业转移人口市民化的制度供求逻辑分析

(一)中国农业转移人口制度变迁

针对农业转移人口问题，中国政府针对不同发展阶段的情形做出了相应的制度安排。新中国成立初期，中国建设国民经济围绕城市为中心、农村为后援，国家政策的中心在城市，因而产生了城乡差距。从1952年起，由于工农差别和城乡差异的存在，城市的高速发展对农业转移人口的吸引力显著增强，农业转移人口大量涌入城市。为确保农产品的及时供应，同时减少对城市供应的冲击，1958年确立了严格的户籍制度来控制人口流动。有关条例规定农民只能以招工、入学等途径进入城市，基本阻断了农业转移人口进城的道路。由于严格的户籍制度，农业转移人口无法享受与户籍挂钩的教育、医疗、住房和养老等各种福利。这样的制度安排虽然在当时的历史条件下为经济发展提供了便利，但是也把农业转移人口排斥在城市体制之外。

改革开放以后，由于城市化建设和全面深化经济改革的需求，国家实施了市场经济体制，用市场和计划两种手段共同配置资源，农业转移人口通向城市的障碍逐步降低。1982年开始实行的农村家庭联产承包责任制提高了农民的劳动生产率，农村出现了大量剩余劳动力。此时，由于城市经济不断发展壮大，对农村劳动力需求旺盛，因而城市经济的发展对农村劳动力有着巨大的吸引力。在农村劳动力供求两方面的作用下，政府对农业转移人口进入城市的管制逐步放开。

从1992年到20世纪90年代末，随着外出务工农民越来越多，户籍制度控制人口流动的功能已经名存实亡。由于大量农村剩余劳动力转移到城市，形成具有中国特色的“民工潮”现象，但是这些转移的劳动力却不断冲击着城市地区公共服务供求平衡，并给城市的交通和治安等方面带来了巨大的压力。此时，农业转移人口进入城市依然会受到制度约束，如农民外出务工需要办理国家规定的各种证件，国家对于农业转移人口既承认又严格管理。

进入新世纪之后，中国市场经济发展飞快，同时中国依然存在大规模的农村剩余劳动力，劳动力资源丰富且成本较低，人口红利不断释放，中国成为了世界工厂并让中国制造名扬海内外。随着中国加入WTO，城市对农村廉价劳动力产生了巨大的需求，农业转移人口成为促进中国经济发展的中流砥柱。然而，2003年左右中国出现了从沿海地区向内陆逐步蔓延的“民工荒”现象[12]。按照经济发展阶段来看，中国经济已经达到发展经济学中的“刘易斯转折点”，人口红利逐渐被不断发展的经济吸收，劳动力特别是普通劳动力的短缺逐渐成为常态。然而有限的城市容纳能力仍然无法满足农业转移人口对城市公共服务的需求，农业转移人口的合法权益仍然得不到制度维护。随着中国经济发展进入新常态，经济发展的动力逐渐由外需转为内需，而加快城镇化进程和提升城镇化质量是扩大内需的重要举措。因此，出于经济发展和吸引劳动力等方面的考虑，多数地区开始逐步改革现有体制，有序推进农业转移人口市民化，并在现有条件下将逐步满足农业转移人口的需求提上日程。

特别地，有关农业转移人口市民化的相应制度措施正在逐步推进并完善。截至2011年底，中国城镇人口达到6.9亿人，首次超过了农村人口，历时数千年的农业社会结束了。2011年开始，北京、深圳、广东、上海等地陆续实行积分入户制度，为农业转移人口获得城市户口提供了机会，调整了制度约束。2014年，国务院发布有关制度政策建立城乡统一的户籍制度，这意味着阻碍农业转移人口享受城市公共服务的制度安排将会不断改善。此外，2015年通过的《居住证暂行条例》进一步放松户籍制度限制，这项改革使得有意愿在城市生活的农业转移人口的权益得到更好的保障，促进了农业转移人口的自由流动。十八届五中全会提出：“十三五”期间，居住证制度将在城市全面实施，力图惠及到全部城镇常住人口。这些举措体现了政府保障农业转移人口权益的决心，也为农业转移人口更好地在城市立足创造了条件。农业转移人口市民化是制度供求不断得到满足的过程。因此，只有真正解决农村土地和福利的制度供求问题，使农业转移人口逐渐融入城市生活，才能使农业转移人口没有后顾之忧，最终解决农业转移人口问题。

(二)中国农业转移人口市民化的制度供求契约框架

本文假设农业转移人口是理性的经济人，追求个体利益最大化。当市民化的总收益大于总成本时，农业转移人口才会有意愿进行市民化，因而只有政府的制度供给能满足农业转移人口的需求的同时农业转移人口自身也满足政府对经济的需求时，农业转移人口市民化才能达到制度均衡状态。农业转移人口的需求主要来自土地制度和社会保障制度等城市公共服务。当政府由于城市承载力有限及缺乏激励而无法提供足够的公共福利等资源，无法满足农业转移人口日益增长的需求时，就会发生制度供求失衡现象。一旦存在制度供求失衡现象，农业转移人口市民化进程就无法顺利推进。

借鉴何一鸣等[13]的农业转移人口市民化的微观契约模型，本文把农业转移人口市民化看成是一种具有商品属性的非现实意义上的商品，假定为“市民证”。从契约理论的角度理解，农业转移人口市民化是制度供给者(地方政府)和制度需求者(农业转移人口)双方签订的“市民证”契约。拥有“市民证”的农业转移人口可以享受到城市基础设施、社会保障制度和社会公共福利等一系列公共服务，契约供给方即地方政府提供“市民证”商品，签订“市民证”契约需要农业转移人口和地方政府的供求平衡才能进行。具体地，一方面，农业转移人口可以为地方政府发展经济提供土地(资本)和劳动，需求是城市各种公共服务；另一方面，地方政府的需求是土地(经济)和劳动，需要提供城市公共服务和城市建设支出。契约需求方(农业转移人口)达到“市民证”的价格，即满足入户条件，如积分入户制度下所需要达到的学历、技术等要求，或者是土地流转后携带的“土地票”，可以为地方政府提供建设用地等条件时，交易双方都达到交易条件，就能实现农业转移人口市民化制度供求均衡，即可视为成功达成契约。

由于农业转移人口和地方政府的供求均得到满足时“市民证”契约才能签订，但是显然契约签订的双方存在交易摩擦，即交易双方供求可能不匹配。分析可知，一方面，农业转移人口所携带的土地具有资本性质，而地方政府的土地需求多为建设用地需求，也就是地方政府对于土地的需求具有经济属性，另外，农业转移人口提供的劳动还有可能不能满足地方政府对高端和专业技术人才的需求，也就是农业转移人口的供给可能不能满足地方政府的需求；另一方面，地方政府不仅要满足农业转移人口对城市公共服务的需求，还要额外负担由于人口规模上升所带来的各种城市建设支出成本。因此，在交易过程中可能产生土地制度改革的滞后、公共福利的非均等化和农业转移人口无法提供有效劳动等问题。当契约双方的需求无法得到满足时，交易就会失败。

农业转移人口应不断提高自身素质及选择合适的流入地，此外政府需要制定农村土地产权制度以使土地产权明晰，推进公共服务均等化的公共服务体系改革，此时交易双方的交易费用和摩擦才会大幅下降。当交易费用和交易摩擦降到契约双方都同意签订“市民证”契约时，就实现了一个平衡的市民身份制度供求体系。所以要实现制度供求均衡，必须从以下两个方面进行制度改革和创新。

第一，福利制度方面，政府推出积分入户制度和居住证制度来代替严格的城乡二元户籍制度，加快户籍和居住证的职能衔接。持有居住证的农业转移人口有权利享受城市市民能享有的各项基本公共服务。如广东省于2014年推出的积分入户制度，其根据农业转移人口的文化程度、技术能力、职业资格、社会服务和纳税申请等条件划定分值，这使得一部分农业转移人口实现市民化成为可能。大量的农业转移人口在教育、医疗和低保等方面往往受到很大的限制，无法享受到均等的公共服务。农业转移人口在实现市民化以后失去了土地对其自身的保障功能，由于缺乏教育和技能水平，其在城市中的就业具有不稳定性。国家统计局资料显示，近年来，农业转移人口和就业单位签订劳动合同的比例持续下降。2016年与就业单位签订劳动合同的农业转移人口占比为35.1%，比2015年下降1.1个百分点[14]。另外，农业转移人口子女教育问题也日渐严重，许抄军等[15]调查显示，在影响农业转移人口市民化意愿的主要制度因素中，子女教育的影响因素最大。2014年国家统计局数据显示，西安市50%左右的农业转移人口子女入学有借读费、建设费、赞助费和人情费等高额门槛费，形成巨大的经济压力来源。因此，居住证制度需要进一步深化户籍制度改革，促进农业转移人口平等地享有各项公共服务，实现农业转移人口由部分享有到全部享有城市公共服务。所以居住证的含金量还有待进一步提高，各级地方政府应根据自身承载力对持有居住证的农业转移人口逐步扩大公共服务供给，有效满足农业转移人口市民化需求。

第二，土地制度方面，土地是农业转移人口最重要的保障，承担农业转移人口社会保障和养老保险的角色，因而土地成为横亘在农业转移人口市民化进程中的最大阻碍。土地制度改革的滞后造成了农业转移人口对于土地紧密的依赖性。现阶段农村集体所有的土地制度产权分配主体尚不明确，农村土地不能自由流转，其市场价值很难变现，当前的土地产权制度缺陷使得农业转移人口的利益得不到保障甚至受损。2010年有关农业转移人口市民化的全国调查显示，在市民化过程中，政府要求交回承包地，那么市民化的意愿极低，农业转移人口不愿转户的主要原因是想保留“承包地”[16]。另外，中国还没有建立起合理有效统一的农业转移人口的土地权益补偿机制，存在征地补偿标准不合理、征地补偿方式单一、征地分配不合理和社会保障功能不足等问题。因此，必须构建城乡之间土地平等交易制度，进行以效率和公平为价值导向的土地改革，为失去土地保护的农业转移人口提供保障。

三、中国农业转移人口市民化现状

中国农业转移人口规模庞大，市民化程度有限。深刻了解中国农业转移人口的规模和特点，以此为市民化提出切实可行的推进路径。当前，中国农业转移人口的特点和就业情况呈现出以下四个方面的特征。

(一)农业转移人口的平均年龄上升，并出现了回流现象

2016年的农民工调查数据显示，有配偶的农民工占全部农民工的77.9%。农民工受教育程度提高，拥有高中及以上学历的农民工占比为53%，比2015年提高了2.5个百分点；没有上过学的农民工仅占1%。农民工年龄多以劳动年龄为主，且平均年龄提高，由2011年的36岁提高到2016年的39岁。在所有农民工中，1980年以后出生的几乎占据了一半。可见，新生代农民工成为农民工的重要组成部分[14]。

虽然农民工受教育程度不断上升，但是年龄也在不断增加，部分农民工对定居城市的期望逐渐下降，因而近几年出现了大批农民工返乡现象，对于老一代农民工更是如此。一方面，农民工在城市中受到年龄、文化程度的限制，缺乏相应的技术培训；另一方面，农民工不能享受到相应的社会保障，导致农民工回流现象严峻。农民工对户籍所在地的归属感较强，且回流之后融入当地生活的难度相对较低，同时携带在外打工的技能和经验回流创业或打工，为流出地经济发展做出贡献。因此，应该提升流出地的经济发展水平和公共服务质量，为回流农业转移人口创造就业机会，让回流农业转移人口就地市民化。

(二)农业转移人口的规模持续扩大且增速放缓，本地农业转移人口增长迅速

国家统计局报告显示，中国农民工规模呈逐年上升的趋势。农民工大军已经成为中国城市建设重要的力量。表1为2011—2016年中国农民工、本地农民工和外出农民工的规模。由表1可知,中国农民工总量逐年增加。截至2016年底，中国农民工总量达到了28 171万人，相比2015年增长了424万人。总体来说，2016年农民工增长率比2015年略有上升，但却难以转变近年来农业转移人口规模增速下降的趋势，这从侧面反映了中国农业剩余劳动力已经转移殆尽，普通劳动力供给短缺，为了吸引劳动力和推动经济发展，地方政府需要考虑推进市民化进程。

表1农民工规模 单位：万人

由表1可知，本地就业对农民工吸引力逐渐上升。在全部农民工中，本地农民工和外出农民工数量均呈上升趋势。但是不同的是，外出农民工的增幅很小。2016年本地农民工总数为11 237万人，比2015年增加374万人，而外出农民工的数量仅增加了50万人。总之，虽然农民工总规模增速下降，本地农民工的增速仍然很快，说明除农民工回流外，每年一部分新增的农民工也选择就近就业，调查显示，农业转移人口在省内就业的比重高达70%[17]，这就为就地或就近市民化创造了条件。此外，部分农业转移人口并没有选择到城市就业，而是选择了到非城镇地域*城镇地域为根据国家统计局《统计上划分城乡的规定》划分的区域。，也就是乡村就业。需要注意的是，能吸纳转移人口的乡村经济发达，因而这部分转移人口实际上可以考虑在一定的条件下与当地人口同时市民化。

(三)西部地区对农业转移人口的吸纳能力增强

表2为2011—2016年中国农民工就业区域的分布。由表2可知，东部地区对农民工的吸引力最大，其吸收的农民工数量超过了农民工总量的一半。但是，2011—2016年西部地区就业的农民工数量日益增多，规模逐年扩大，选择到西部地区就业的农民工规模呈逐步上升趋势。2016年在中部地区和西部地区务工的农民工数量分别为5 746万和5 484万人，分别比2015年增加147万人和275万人，占农民工总量的20.4%和19.5%，表明中国农民工对就业区域的选择正处于调整阶段。

表2 农民工的就业区域分布单位：万人

由于各地区的资源禀赋不同，中国各地经济发展水平不平衡。东部地区的经济比中西部地区发达，同时，产业结构也呈现出“东高西低”的特征。在“马太效应”的影响下，包括农民工在内的流动人口首先会选择流入经济发达地区。伴随着“民工荒”现象全面爆发，中国劳动力成本上升。为了保持地区的竞争优势，中国经济较发达的东部地区进行了产业结构调整和升级。同时，中国对中西部地区的支持力度增加，中西部地区经济迅猛发展，农民工开始出现了到中西部地区就业的趋势。当然，东部地区农业转移人口存量大，造成东部经济发达城市人口的过度集中，由于城市的承载力有限，农业转移人口无法享受到均等的公共服务，市民化问题严峻。

然而，随着中西部地区对农民工的吸引力增加，农民工在就业区域方面逐渐倾向于中西部地区。由于各地区城市公共服务供给也不均衡，其中，中西部地区公共服务水平较东部地区偏低，在经济不断发展的基础上，中西部地区农业转移人口市民化的实际成本比东部地区低，因而中西部地区在承接东部地区制造业产业链的同时加速推动农业转移人口市民化进程，也就是在加快经济发展的同时提升城镇化质量，将工业化和市民化同步进行，最终会降低福利制度改革成本。

(四)接受技能培训的农业转移人口比重较低且小幅下降

表3为2011—2016年接受技能培训的农民工比重。由表3可知，接受过技能培训的农民工占比变动幅度不大。2016年接受过技能培训的农民工占全部农民工的32.9%，比2015年略微有所下降。其中，8.7%的农民工参加过农业技能培训，30.7%的农民工参加过非农职业技能培训，与2015年参加就业技能培训的农民工占比持平。

表3接受技能培训的农民工比重单位： %

类 型2011年2012年2013年2014年2015年2016年农业技能培训10.510.79.39.58.78.7非农职业技能培训26.225.629.932.030.730.7技能培训33.132.932.734.833.132.9

经济的发展要求劳动者的素质进一步提升。而大量农民工的技能较低，达不到企业的用工要求，使得农民工就业出现结构性矛盾。所以出现“招工难”和“就业难”的现象：一方面，企业难以招到合适的员工，即“招工难”的现象；另一方面，劳动力无法满足用工单位的要求，找不到工作，即“就业难”的现象。“招工难”和“就业难”并存的局面产生了大量剩余劳动力，所以加强农民工的技能培训是至关重要的。

综上所述，中国农业转移人口数量众多，规模庞大，市民化的任务艰巨。从农业转移人口流向的变动趋势看，就近转移的趋势逐渐明显。同时外出农业转移人口中部分人进入农村就业，这些地区的农业转移人口和当地居民享受的公共服务差距较小，市民化成本也较低。总之，尽管需要市民化的人口基数大，但是从农业转移人口流动类别和变动趋势看，市民化并非不可完成的任务。需要注意的是，农业转移人口就业技能较低，收入水平偏低，市民化后融入城市生活较困难，因而农业转移人口除了由政府满足其市民化需求外，还应该加强其自身市民化资本的投入。

四、推进中国农业转移人口市民化的重要实践

近年来，各地围绕如何有序推进农业转移人口市民化进行了探索和实践，这些实践经验可以为其他地区推进市民化提供指导。由于农业转移人口市民化任务复杂，因而需要根据城市规模和发展分类进行。其中，北京市海淀区东升镇开展的农村集体经济产权制度改革及广东省东莞市实行的积分入户制度，为经济发达地区市民化提供了经验；重庆市实行的“地票”制度和安徽省(除合肥)全面放开户籍制度的改革，为经济发展相对缓慢地区的市民化推进做出了表率。

(一)北京市海淀区东升镇的农村集体经济产权制度改革

2002年，北京市海淀区开始调整城郊农村集体经济产权制度，使北京市海淀区在农业转移人口市民化改革的路径上迈出了重要的一步，为中国其他地区探索如何改革农村集体经济产权制度提供了宝贵的经验。2002年，东升镇首先开始了农村集体资产的改革。2009年，东升镇又成立了股份合作社，进行乡级直属企业的改革，将集体资产量化后分配给农民个人所有。东升科技园的投资建设使园区收益和农民利益联系在一起，解决了当地失地农民的就业问题，合理地安排了农村剩余劳动力。另外，东升镇不断加大对基础设施的投资，同时允许农民在以集体经济为主体的前提下自主开发建设用地，并且保留土地产权性质不变，使得土地产权明晰，农民以土地入股，变成了股东。土地增值收益归农民所有，农民可以长期分享收益，这为维护农民的各项权益提供了制度支撑，解决了农业转移人口市民化的关键性问题。

从世界城镇化的发展模式看，就地发展是城镇化的重要方式之一。由于经济发达的乡镇或者农村的农民收入水平较高，有能力承担提供公共服务的成本，因而东升镇的农业转移人口市民化模式为经济发达地区中较为富裕的乡镇推进农业转移人口市民化具有指导意义。

(二)广东省东莞市的积分入户制度

东莞市经济较为发达，吸引的外来人口较多，引发了 “人口倒挂”的现象。为了应对这种情况，东莞市采取了相关措施，实行了积分入户制度，并且加强对条件准入和积分管理的把控力度。2015年，东莞市实行了“条件准入”+“积分入户”+“企业自评”的“1+3”的人才入户政策，又进一步降低了入户门槛。东莞市通过保障农民工权益，进一步吸引人才和释放人口红利创造了有利的条件，为低学历、没关系、没职称但是有技能的农业转移人口入户提供了机会。同时，“积分入学”政策的实施使得公共教育服务进一步完善，使农业转移人口的子女入学问题得到了进一步解决。另外，加大社会保障服务、完善医疗卫生、住房保障和就业培训服务，有力地加快了市民化进程。

从世界制造业转移历史看，随着劳动力成本不断上升，制造业中心开始由中国香港和台湾地区向内陆转移，珠江三角洲地区具有独厚的地理条件，因而承接了大量劳动密集型的国际产业，吸引了大批廉价劳动力就业，使得珠江三角洲地区成为世界上重要的制造和出口地。其中，东莞市为重要的产业承接地。此外，由于东莞市吸引制造业产业进驻滞后城市规划，于是城市规模逐渐扩大、交通拥挤和环境污染等城市问题开始凸显，因而东莞市的市民化政策采取了严格控制模式，东莞市的市民化进程为产业升级过程中的经济发达地区市民化提供了借鉴。

(三)重庆市的“地票”制度

在加快农业转移人口市民化的过程中，重庆市坚持协调产业、人口、资源与公共服务的关系，制定了良好的制度政策。重庆市首先确定了重点区域，力图达到人口、资源与环境和谐发展，实现全市资源利用最优化。在推动产城融合的同时加大对进城农业转移人口的保障力度，差别化引导农业转移人口落户，使从农村转移到城市中的新增人口享受普通市民应有的福利待遇。值得一提的是，重庆市允许进入城市的农业转移人口在退出农村土地承包权和宅基地前保留其相关的权利和待遇，依法处置宅基地和承包地，从根本上保障了新增农业转移人口原有的权益。对于已落户城市的农业转移人口自愿退出的宅基地实行“地票”制度，让宅基地变为耕地，在此过程中得到的收益全部用于农村、农业和农民，实现城市带动农村发展。

随着中国经济不断发展，制造业产业链由东向内陆地区转移，重庆市在承接转移产业的同时吸取了东部地区承接世界制造业产业链的经验，对城镇建设用地做出了总体规划，因而重庆市的城镇化是在一定的经济发展基础上坚持以人为本规划引导型的城镇化模式。此外，重庆市在加快农业转移人口市民化进程中，对土地资源的利用在坚守耕地红线的同时也满足了人口对城市建设用地的需求。

(四)安徽省(除合肥)全面放开户籍制度

2017年12月，安徽省出台了推进新型城镇化的新政策。政策进一步放开了省会合肥市的落户门槛，允许已经在合肥市落户的农业转移人口的配偶、子女、父母申请落户，除省会以外的其他城市的落户限制将全面取消。在教育方面，为了保障新增落户人员子女受教育的权利，大力开展住房租赁试点工作，多方面加强租赁房供应力度，满足相关条件的承租人的子女能够依法享有就近入学的权益；在住房方面，安徽省政府还要求企业给稳定就业的农业转移人口依法缴纳足额的住房公积金，保障其购房需求；而且政府还加强了对新落户城市的农业转移人口的各项职业技能培训工作，进一步完善和落实各种社会保障体系。另外，安徽省着力培育中小城镇，合理引导农业转移人口就近市民化。

安徽省(除合肥)的市民化进程属于全面放开型，由于放开户籍的城市规模并未达到最优，尚未形成规模经济，不能享受集聚经济带来的比较优势，因而需要吸引大量的人力和资本，促进本地区经济社会发展。综上所述，各地区根据自身特点进行了市民化实践，并为其他地区的市民化路径提供了经验。

五、中国农业转移人口市民化的推进路径和政策建议

城镇化的实质是人的城镇化，但是由于中国城乡二元制度，中国城镇化质量不高，人口城镇化水平远远落后于工业化和现代化发展进程。中国经济高速发展，农业现代化、新型工业化、信息化水平不断发展，加快推进市民化进程不仅能让发展的成果惠及所有人民，也有利于扩大经济发展成效，建设安定有序的和谐社会。本文基于农业转移人口市民化的制度供求均衡前提下，从供求两个方面对目前农业转移人口市民化的需求及推进市民化的重大实践进行分析，得出农业转移人口市民化的推进路径如下：

第一，供给方面。对于城市病开始凸显的大城市市民化应该参照东莞市实行积分入户制度，根据城市承载力制定学历、技术水平等不同条件的分值，定期调整入户分值，梯度转移农业转移人口；对于经济发达的乡镇可以参照北京市海淀区东升镇探索就地市民化模式；具有一定经济基础的城市，可以借鉴重庆市，有序引导和规划市民化进程；而对于经济欠发达地区应该参照安徽省(除合肥)，全面放开户籍制度，探索产城融合发展模式，发展和承接能发挥本地优势的特色产业，以提供更多的就业和创业机会，提倡本地农民工就近或就地市民化。

第二，需求方面。近年来农业转移人口有明显的就近流动趋势，对于这部分农业转移人口可以进行就地市民化；对外出农业转移人口中流入城市的部分应该加强引导，坚持在市场供求的基础上，为这部分流动人口谋求享受城市公共服务的权利，为流入乡村地区的农业转移人口探索与当地经济发展水平相符的市民化模式。

总之，对于农业转移人口市民化应该重点考虑就近和就地市民化的模式。此外，经济发达地区应该尽量采用市场的方式进行解决，而经济欠发达地区应该在考虑经济进一步发展的前提下，为有意愿进行市民化的农业转移人口创造更多的就业机会与更便利的生活条件。由于市民化任务复杂而艰巨，按照既定的路径推进依然会产生许多共性的问题，因而本文尝试给出以下建议：

第一，完善农村土地流转制度，建立有效的跨区域统筹机制。在保护好农业转移人口的土地承包权和宅基地权益的前提下，保障其不以放弃土地权益为代价进行市民化。完善农村土地相关法律法规，建立健全各项土地产权制度，切实完成土地确权工作。促进土地股份合作制的常态化发展，以土地要素确认的股份形式进行土地流转。按照股份合作制原则，使农业转移人口依据自己所拥有的股份取得应有的收益，并做好农村宅基地和土地承包经营权的确权登记工作。

第二，推进公共服务均等化。加快落实居住证制度，合理规范居住证在居民生活中的用途，进一步提升居住证的含金量。建立健全中央财政经费转移支付的相关制度，提高中央对流入地政府的经费补助，保障随迁子女受教育的权利，解决新落户城市的农民工的后顾之忧；建立统一的社会保障机制，实现养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险待遇统一，逐步实现社会保障全覆盖；增加保障房的建设力度，让农业转移人口更好地适应城市生活，有效满足其市民化需求。

第三，加大农业转移人口尤其是有意愿留在大城市的农业转移人口的就业支持力度，增加农业转移人口的职业技能培训。建立统一的农业转移人口和用工单位就业服务平台，及时公开劳动力需求双方的信息，降低农业转移人口就业的搜寻成本。此外，加强农业转移人口就业培训制度的补充和完善，通过培训增加其专业技术水平和自信心，在提高农业转移人口收入的同时促进其融入城市，并增加经济发展的人才储备。