PPP项目物有所值定性评价指标体系研究

史富文

(住房和城乡建设部标准定额研究所,北京 100835)

0 引言

随着政府和社会资本合作(PPP)模式在我国的迅速发展，公共项目引入社会资本、采用PPP模式的可行性、必要性越来越受到重视。物有所值(Value for Money，VFM)评价可为项目决策提供科学支撑，已成为PPP项目前期决策的重要内容。2015年12月,财政部印发《PPP物有所值评价指引(试行)》(以下简称《评价指引》)，给出了定性评价指标和定量评价方法。在物有所值评价体系建立的初期，定量评价方法由于缺乏相关数据、计算难度大、成本高等多方面原因还不能广泛推广。因此，现阶段PPP项目开展的物有所值评价以具备可操作性的定性评价方法为主。

《评价指引》给出的物有所值定性评价是通过设立12项评价指标，主观赋以权重后评分计算的评价方法。其中包括6项基本指标：全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、可融资性、政府机构能力；6项补充指标：规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、运营收入增长潜力、全生命周期成本测算准确性、行业示范性[1]。《评价指引》中列出的12项评价指标还不够全面系统，在某些方面还有待补充，且文件对这些评价指标的解释说明较少，内涵不明确，缺乏具体的判断标准，易造成在评价具体项目时，不同专家对指标理解不一致，自由裁量空间大，使物有所值的定性评价流于形式，达不到科学决策的初衷[2]。

本文通过案例项目进一步丰富和改进评价指标，采用科学方法给出权重，建立起PPP项目物有所值定性评价指标体系，对《评价指引》中定性评价方法开展进一步的研究和探索。

1 补充和改进物有所值定性评价指标

通过对目前《评价指引》给出的12项指标的梳理及对各项指标内涵的理解，笔者认为物有所值定性评价应从项目引入社会资本的适宜性、可行性、必要性三个层次进行分析。

1.1 评价PPP项目引入社会资本的适宜性

结合《评价指引》给出的指标，选择以下5项作为引入社会资本的适宜性指标：

(1)项目投资规模。判断标准：项目投资规模不宜太小，否则项目交易费用就会与项目投资不成比例。PPP模式参与方较多，交易成本高，需要通过要素整合降低项目全生命周期成本来提升效率，规模较小的项目并不适宜采用PPP模式。由于不同种类的PPP项目之间投资规模相差较大，具体项目可由专家组成员根据经验给出项目投资规模的合理区间。

(2)项目合作期限。判断标准：根据行业特点、项目生命周期、公共服务需求、投资回收期等因素确定，一般不低于10年，原则上最长不超过30年。

(3)项目的需求稳定性。判断标准：产出长期稳定且容易测度与核查，产出的数量、质量、规模、品种可以清晰地描述，市场化程度较高，项目的现金流将被准确预测，核心服务内容与辅助服务可以分离。

只有项目需求的长期稳定，才能保障项目产出(包括数量、质量、规格、品种)的长期稳定，进而才能保障社会投资人有长期稳定的经营收入。产出的测度是评价项目建设与运营成效的基本手段，也是向社会投资人支付费用的依据。PPP模式需要预期未来的需求和产出，未来情况难以预测的项目不适宜采用PPP模式。若包含经营性资源配置的商业项目也不应作为PPP项目合作范围中的标的项目，而应作为PPP项目回报机制中配置性、补贴性的经营资源的一部分，且该类商业项目应独立于PPP项目合作范围中的项目标的，单独进行投资、收益的核算。如果核心服务与辅助服务不能分离，则项目不宜利用社会资本建设。

(4)主要固定资产种类。判断标准：项目的主要固定资产是否具有广泛的用户来源，项目生存是否不依赖于单一或少数客户的产品和服务[3]；社会资本是否有自由安排资产以提供额外服务，能否获得提供额外服务的收入，额外服务的收入能否减少政府的整体服务成本[4]。

(5)项目的工艺技术的发展相对稳定。判断标准：项目涉及的主要工艺技术不会短期内发生大的变化。工艺技术快速进步会造成需求模式、类型、数量和质量显著变化，直接影响项目资产的长期使用、经营收入和偿债能力。

1.2 评价PPP项目引入社会资本的可行性

评价PPP项目引入社会资本的可行性包括以下8项指标：

(1)可建立具有激励功能的合理的支付机制，保障项目有稳定的经营回报。判断标准：

1)对于政府付费的项目，评价财政资金的可靠性，及时足额到位的可能性，并估算支付给PPP项目的费用在公共财政支出的比重。

2)对于使用者付费的项目，评价能否按照服务标准、按时按量提供服务；判断收费标准是否适当，以保证使用者的支付意愿与支付能力相协调；判断支付机制的灵活性，是否设置一定的变更或调解机制；判断在项目收费不足以弥补维持企业正常经营的成本费用时，政府是否能安排足够预算，弥补资金缺口。

(2)全生命周期整合程度。判断标准：在项目全生命周期内，项目设计、投资、融资、建设、运营等环节能否实现充分整合。评价社会资本是否可控制项目的设计、施工和运营过程的管理，社会资本能否自由决定有关经营维护管理的相关事项，社会资本能否保证满足产出标准等。

(3)风险识别与分配。判断标准：在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别，并在政府和社会资本之间进行合理分配；项目风险是否分配给擅长管理风险、能控制风险发生、能削弱其影响的一方；判断某些主要风险转移给第三方承担(如保险公司)的可能性。

(4)可融资性。判断标准：从地区社会经济发展状况、项目所处行业发展状况、社会资本方基本情况、政府方出资人代表基本情况、项目质量、风险及增信情况等方面评价项目的可融资性；考核项目的市场融资能力，项目是否可筹集到长期稳定且充足的债务资金；判断项目可能采用的融资结构，重点考察项目是否有足够的现金流偿还借款本息；判断社会投资人出资的可靠性，社会投资人在资本市场上的信誉，以及借款担保条件等。

(5)政府机构能力。判断标准：考核政府在转变职能、优化服务、依法履约、行政监管、项目执行管理等方面的能力。

1)转变职能效果。判断政府是否履行好公用基础设施资源配置、行政审批和行政收费等职能；能否对企业的生产经营活动，不进行过度行政干预。

2)优化服务。考核在项目正式运作前，政府是否能做好前期规划等基础工作；考核政府部门是否对项目所属行业有统一配套的政策规定，包括在交易价格、准入资质、操作办法等方面制定明确的可操作规定，以降低政策性风险。

3)依法履约。判断政府是否能遵守诺言，确保财政资金的足额支付以及按时提供合同中确定的激励措施，稳固投资者的投资信心；是否能及时承担相应的风险，在充分考虑各种风险因素的基础上给社会投资者提供适当的担保。

4)行政监管。考核政府能否履行在项目整个生命周期的监管职能；能否明确政府、实施机构、项目公司的职能划分，能否在政企合作中建立规范明确的监管和服务体制；能否在项目各阶段引入公众监督机制，发挥独立第三方的作用。

5)项目执行管理。对以往PPP项目全过程的管理水平进行评价，评价政府是否有能力保证项目的科学管理和高效率运营。

(6)绩效导向与鼓励创新。判断标准：判断项目能否建立包括考核指标、考核程序与方法、与绩效挂钩的方式、保障措施在内的绩效评价体系；项目能否建立以产品及服务供给数量、质量和效率为导向的绩效评价标准和监管机制；能否建立产品、服务不达标的支付扣减机制，以使社会资本的财务激励与公共部门的财务激励协调一致，且费用支付的扣减程度应反映项目服务不达标的程度；能否建立鼓励社会资本创新的机制；创新对项目成本和收益产生的影响是否可合理预测；公共部门能否为社会资本的创新提供自由的空间；社会资本能否自主决定提供产品、服务的方法[5]。

(7)潜在竞争程度。判断标准：评价市场参与者的数量是否达到预期，竞争是否充分，参与竞争的社会资本之间的实力是否相差过大，市场竞争机制是否完善。

(8)社会投资人的运营能力及可利用资源。判断标准：考核社会投资人的既有资产、可支配的资金、技术、管理能力、创新能力、人力资本、经营业绩、商业信誉等。其中，一些资源是项目的投入，对于项目设计、建造与运营起保障作用，另一些资源在项目筹措资金时发挥担保作用，可以降低项目资金成本，减少运营费用。

1.3 评价PPP项目引入社会资本的必要性

通过对比采用PPP模式与采用公建公营方式开展项目的相关情况，评价PPP项目引入社会资本的必要性，包括以下5项指标：

(1)建设工期。判断标准：采用PPP模式能否按时完工或缩短项目建设工期。

(2)成本测算。判断标准：全生命周期成本测算准确性，采用PPP模式能否降低合同期内的资本成本和经营维护成本。

(3)提供的公共产品和服务的质量。判断标准：采用PPP模式能否增加服务容量，提高服务质量。

(4)资源的配置效率。判断标准：能否通过社会投资人选择、PPP项目运营过程中的成本监管、资源的竞争性使用，对垄断行为进行规制，实现资源有效配置；能否通过竞争性的市场政策和激励性的监管政策提高企业的内部效率，包括设备利用效率、工艺技术效率、生产效率、组织管理效率等。

(5)公用事业产品和服务的定价方式。判断标准：能否按照“准许成本+合理收益”、节约资源、优质优价、公平负担的原则，确定结算价格；能否综合考虑项目公司生产经营及行业发展需要、社会承受能力、供给安全和质量等因素，科学确定投资回报率，合理制定价格水平，促进社会资本获得合理收益，消费者合理负担，使消费者能够以可承受的价格，公平享受公共产品及服务。

2 完善物有所值定性评价方法

2.1 采用专家调查法和层次分析法确定指标权重

物有所值定性评价指标的权重通过专家调查法与层次分析法确定，考察项目的潜在发展能力、可能实现的期望值以及项目的可完成能力。

首先，需要建立具有递阶结构的指标体系的目标层、准则层和指标层；其次，通过专家调查法对准则层相对于目标层、指标层相对于准则层的重要程度进行两两对比，确定准则层各准则、指标层各指标相对于目标层的权重[6]。

2.2 建立评价指标体系

本文通过对PPP领域的轨道交通行业专家学者进行调查，并根据相关行业规定，得到某轨道交通PPP项目VFM定性评价指标体系(表1中各指标权重均为相对于目标层A的权重)，在实际实施中可按照项目所属行业特点，结合具体项目情况，采用专家调查法及层次分析法进行计算，确定18个指标的权重值。

表1 轨道交通PPP项目物有所值定性评价指标体系表

(续)

2.3 计算评分结果，得到评价结论

专家组在充分讨论后对评价指标按照判断标准逐项打分，每项指标评分分为5个等级：有利、较有利、一般、较不利、不利，对应分值分别为81～100分、61～80分、41～60分、21～40分、0～20分。按照表1确定的指标权重计算加权平均分，得到评分结果，依据评价结果就可以判断项目是否适合采用PPP模式。

3 结语

不同类别的PPP项目物有所值的影响因素有所差异，且影响因素之间的重要程度也存在差异。下一步的研究将区分各种项目类型，在《评价指引》的基础上，进一步丰富、补充各行业的物有所值定性评价指标，采用层次分析法、熵值法等相对较科学的方法计算指标权重，建立具有行业针对性、科学性、完整性的评价指标体系，提高PPP项目前期决策的科学水平。在对具体项目开展物有所值评价时，应结合项目特点，设置更加客观、易理解、可度量的判断标准来规范专家打分行为，提高评价结果的准确性、公平性和有效性。