中国情境下施工企业参与PPP项目两标并一标的激励研究

张倩 尹贻林， 王翔 孙毅

(1.天津理工大学，天津 300384；2.天津大学管理与经济学部，天津 300072)

0 引言

在《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90号文)的政策文件中明确规定：“对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标。”以上文件规定的这种合并招标的行为，业界简称“两标并一标”。相关文献[1-2]也采用了“两标并一标”术语及上述含义。

参考目前政策文件，本文将“两标并一标”定义为依照相关法律法规，通过政府采购招标方式选定的社会资本方能够“自行建设、生产或者提供服务的”，可不再进行二次施工招标。本文研究对象是施工企业，因此仅指不再进行施工二次招标的行为。

随着我国积极推动PPP改革，PPP市场迅速扩大，施工企业成为PPP项目的社会资本后，普遍采用“两标并一标”，这对施工企业参与项目具有积极作用。但通过中国知网(CNKI)搜索，目前鲜有学者关注 “两标并一标”这个普遍行为对施工企业参与项目的激励作用，因此本文主要发现“两标并一标”对施工企业参与PPP项目的内在激励机理，肯定其积极作用。

1 PPP项目研究现状

1.1 施工企业参与PPP项目研究现状

通过CNKI对“PPP施工企业”关键词的搜索发现，相关文献并不多，研究也较浅显，具体分析见表1。

表1 关于施工企业参与PPP项目的研究角度和内容

(续)

基于上述研究可以发现:戴国华[3]，周云坤[4]，郑泽川等[5]基于风险管控角度分析建筑企业参与PPP项目所面临的风险，并阐述风险控制的类型以及风控方法。而王树海[6]，徐安邦[7]基于项目融资问题的视角分析总结PPP项目可采用的融资模式，面临的融资困境，提出扩展融资的思路和方法。

由于PPP模式是2014年在我国兴起的，许多项目目前刚进入执行阶段，所以PPP施工企业研究的问题基本集中在PPP给施工企业带来的机遇和挑战以及面临风险时提出的管控措施，或者是为施工企业参与PPP项目融资难的问题提出解决路径，目前鲜有学者关注施工企业的激励问题。

1.2 PPP项目中“两标并一标”的研究

谢瀚鹏[8]认为财金〔2016〕90号文(扩大)解释了法律、法规，当属无效；而且，他认为在有关PPP项目是否需要进行二次招标时，所受争论较多的是有关竞争性磋商的问题。

汪金敏[9]却认为如果不采用两标并一标，PPP项目还要进行施工二次招标，社会资本施工承包权落空，可能会造成工程施工拖延和停滞、施工合同无效、难以结算价款、被迫修改PPP合同价格等严重后果。

通过上述文献发现，关于两标并一标的研究还集中在其法律争议问题，但通过统计数据可以发现，在实际操作中不论是采用竞争性磋商采购、与具有资质的承包商组成联合体投标，还是成立项目公司，只要有施工企业参与并中标，大多不再进行二次施工招标。关于该问题的相关法律相互冲突，规定不明，争议不断，政府部门也仅是对非招标方式下采用两标并一标的行为开始进行整顿。因此，本文不探讨两标并一标的法律问题，而是仅从经济学角度，针对目前普遍出现的两标并一标行为，研究其内在激励机理。

2 PPP项目的激励研究

2.1 PPP项目激励社会资本必要性分析

(1)激励能提高社会资本参与的积极性。大部分的PPP项目的正外部性都比较强，但是由于PPP项目具有周期性长，投资巨大，无法以成果产权化方式保护正外部性等局限性，社会资本基于市场利益可能会选择不进入该市场。所以，需要通过激励的方式提高社会资本参与PPP项目的积极性，提高PPP项目的落地率。

(2)激励促进社会资本主动实现目标。对于社会资本而言，作为经济人，其目的仍是最大化自身利益，因而与政府目标相冲突。在计划经济中，当企业追求利润的目标服从于公有制经济的需要时，激励问题就更显得重要。通过激励手段，可以提升运营效率，维护公众利益。

2.2 吸引社会资本参与PPP项目的激励措施

全国PPP综合信息平台项目库发布的第8期季报显示，该项目库中截至目前共有约6778个项目，落地项目(处于执行和移交阶段)所占比例约35.2%。根据上文论述可知，激励是使得社会资本积极参与PPP项目，促进社会资本互动实现目标，提升项目运行质量和效率的有效措施。

为吸引社会资本积极参与PPP项目，各地政府纷纷响应国家号召，出台各种激励措施。通过梳理有关PPP项目政府激励措施的文献，共提取出15个社会资本参与PPP项目的激励措施，见表2。

表2 社会资本参与PPP项目的政府激励措施

目前PPP项目在采购前普遍采用市场测试的方式，发掘社会资本对PPP项目最为关心的因素或验证项目方案的设计是否具有吸引力。以上措施都是通过问卷或实际PPP项目进行检验的，并被认为能够为项目政府方增信，增加社会资本参与PPP项目的积极性。

2.3 基于利益目标的施工企业关键激励因素

PPP模式给建筑业和施工企业带来巨大改变。在PPP模式下，施工企业参与PPP项目最主要的目的是取得施工承包权，使自身利益最大化，进而带动主业的持续发展。

由此，虽然表2中都是激励社会资本积极参与PPP项目的有效措施，但对于施工企业来说，能够保障其获取施工权的激励措施才是最关键的，从中可以看出，最直接实现这一目标的措施就是“两标并一标”，而且同时可以实现投建管运一体化。只要施工企业参与PPP项目并成功中标为社会资本，“两标并一标”就能保证施工企业与项目公司直接签署施工总承包合同，没有必要再进行二次施工招标。否则，在PPP社会资本采购后还要进行施工二次招标，社会资本施工承包权有可能落空，这不仅增加了采购的成本和时间，而且还给施工企业参与PPP项目带来风险，降低其参与的积极性。

3 “两标并一标”的激励效果模型设计

3.1 激励效果模型基本假设[10]

Iossa和Martimort等[11-12]给出了PPP模式中正外部性和负外部性的定义。他们的研究表明，正外部性是指社会资本在建造阶段提高质量的尽力程度，有利于降低运营成本；而负外部性则是指提供优质的尽力程度不能使运营阶段的成本降低，或私人部门在对PPP项目进行优化设计的同时，还要为管理PPP项目获取新的技能，增加了运营成本[13]。当建设阶段和运营阶段任务委托给同一个社会资本时，可以通过权衡提高基础设施质量的激励和防范质量低劣的规制，降低建造商不尽最大努力的道德风险，以内化提高基础设施质量的外部性。如果PPP项目在建设阶段不是高质量的，会使运营成本增加，特别是PPP项目在建设和运营阶段没有捆绑时更会给其运营带来负外部性。

假定：δ表示外部性，G代表政府，B代表施工承包商，O代表运营商，BO代表两标并一标后承包商和运营商一体的企业。

假设2：PPP项目质量的提高和运营成本的降低会直接体现捆绑的收益。假定与代理人尽力程度关联的社会收益要综合考虑两方面因素：一是消费者的需求D；二是建设和运营公共产品形成的。假定消费者对服务没有弹性需求时所对应的价格是p0(即使用费)，则

假设3：以社会福利最大化为目标的G为风险中性，代理人出于躲避风险的目的，以自身期望效用最大化为目标。需要强调的是，假设社会资本是一种效用函数，该函数中社会资本具有不变的绝对规避风险，风险厌恶系数为r(r>0)。

3.2 激励效果模型基本参照

在建立拆分与捆绑模型之前，要考虑基准情况。假设施工承包商B和运营商O的努力可证实、可观测且可载入合同，则G可以使用合同强制保证实施尽力程度。因而得到一种基准模型，该模型处于一种完全信息状态，也就是说，对称信息尽力程度水平可观测时的最优化的合同设计。

当尽力程度达到最优时，该合同迫使企业为达到社会福利最大化(社会福利用W(·)表示)的目的，选择尽力程度的最优解，即

最大化得

进一步得

4 “两标并一标”的激励效果模型分析

在传统政府采购模式中，给定的施工承包商B建设完成之后，政府G首先从B处购买PPP项目，然后再选中运营商O。因而，在努力水平无法得到证实的情况下，应研究是否采用两标并一标将建设、运营捆绑委托给同一家企业，即采用“两标并一标”使得建设和运营委托给同一个缔约者BO执行；还是采用非“两标并一标”，建设和运营分别由不同的施工承包商B和运营商O负责。

研究假设：政府、施工承包商、运营商的支付与成本三者相关，即

t0(C)=m-nC

tB(C)=α-βC

4.1 建设和运营分拆情况下的激励

根据运营商的线性合同回报原则t0(C)，运营商的期望效用达到最大化(函数U(·)表示企业效用)，在此情况下受到的激励约束条件为

e2=n

(1)

在运营商一定的尽力程度下，施工承包商的期望效用达到最大化，此时受到的激励约束条件为

(2)

若在此之前政府获得完全议价的价格优势，则提取所有的租金，考虑到激励约束条件式(1)和式(2)，政府使社会福利最大化如下

得

因此，得到：

(1)δ>0时

(2)δ≤0时

4.2 建设和运营捆绑下的激励

在两标并一标情况下，政府G将PPP项目委托给一家企业BO同时进行建设和运营两阶段的工作，则BO会联立共同选择最优尽力程度水平，最终达到期望支付最大化。即

得

e2=β+n

(1)δ≤0时，e1=0，G将社会福利最大化为

得

e1b=0

因此，得

(2)δ>0时，e1=(β+n)δ，G最大化社会福利为

得

1+b2+(b1+δ+p0d)δ+rσ2n2=(1+rσ2+δ2)e2

从而得

e1b=e2δ

因此，得

4.3 建设和运营捆绑效果结论

从上述分析可以看出，当出现负外部性，即δ≤0时，e1=0，由于付出努力提高质量会增加运营成本，也不能得到直接报酬。因此，施工承包商和运营商不会主动努力提高质量。而当δ>0时，施工承包商和运营商付出努力提高基础设施建设的质量，这部分努力将内化为降低运营成本。在这种情况下，选择固定价格合同将激励基础设施质量的提高。

5 结语

PPP项目根据《招标投标法实施条例》第九条第(三)项中的规定可知，若采购施工企业作为社会资本，则可以不再进行二次施工招标，即“两标并一标”现象在当今PPP项目采购中普遍存在。施工企业的目的是通过获取施工控制权来实现自身利益最大化，而“两标并一标”作为一种关键激励因素，可以保障施工企业参与PPP项目获取施工权及其利益目标的实现。本文通过建立激励效果模型进一步证明，“两标并一标”将建设和运营捆绑委托给同一家施工企业，在正外部性情况下，具有使施工企业努力提高建设质量和降低运营成本的作用。进而肯定“两标并一标”对于提高施工企业参加PPP项目的积极性具有重要的激励作用。