我国农业自然灾害保险突出问题及对策——以江苏为例

王睿 曲思伊

（南京师范大学商学院，江苏 南京 210023）

一、引言

近年来，国家对“三农”问题重视程度与日俱增，而农业是一个极为特殊的国民经济部门。它是保障人民生活水平、稳定国民经济运行的基础，同时，在整个农业生产过程中，又始终面临着较高的自然风险和市场风险。因此，农业风险管理已成为我国农业发展的重要内容之一。

江苏地区农业生产有两大特点：首先，土地流转、适度规模经营热度提升：这种承包大户由于承包的土地规模大，种植结构单一，面临了更高的农作物自然灾害风险。其次，受地域影响，江苏主要种植作物为水稻、小麦。这两种作物一旦遭遇旱涝灾害或者低温天气，将会大面积减产，对承包人及经济来源单一的农民造成巨大经济损失。2016年，江苏省受涝灾影响，粮食总产量相比2015年锐减约95.34万吨，全省除涝面积占农作物播种面积近二分之一，形势严峻。

2009年起，江苏统一采用各市政府与保险公司联办共保政策性农业保险模式。双方按照6：4（目前调整为5：5）的比例承担农业保险的风险责任，组成责任共同体。政府负责组织发动，收缴保费，保险公司负责牵头核保，查勘定损，理赔到户，同时农户仅需承担20%的保费，其余由政府承担。2016年江苏省自然灾害保险理赔赔付了24.89亿元，有505.96万户农户获得了经济赔偿，对比保额总数32.89亿元，赔付率高达75.6%。

虽然该模式比较好地把政府和保险公司有机结合起来，优势互补，风险共担，但随着农业现代化进程加快和新型农业经营主体的发展，江苏省农业自然灾害保险发展仍然面临着一些新问题。

二、存在的问题及形成原因分析

我们从2016年年初开始走访江苏的一些农村。通过一年多的实地调查，发现了一些新的问题。相关问题及其形成原因主要表现在以下几个方面：

（一）保险赔付滞后

就江苏省泰州市宣堡镇的情况来看，宣堡镇作为种粮大镇，大部分耕地由以种植大户为代表的新型农业经营主体负责。

这些规模农户普遍反映：保险赔付额的下发存在滞后性，农户一般要经过将近一年的时间才能获得理赔。这些新型农业经营主体，农业生产成本大、风险高，尤其是在面临大灾时，将会遭受巨额经济损失，保险赔付的滞后，给资金周转带来很大的困难，同时一定程度上也加大了道德风险。

究其原因，其一，机制本身属于事后控制。由于现行转移、分散自然灾害风险机制中的政策性农业保险和财政补贴均是在自然灾害已经发生，农民遭受损失后进行赔付和补偿。由此导致在灾害发生、开始进行赔付界定和农户得到赔偿中间存在时滞。其二，赔付评估现实操作流程繁杂，工作量大，时间长。政策性农业保险是在出现巨灾，农户大规模受损时进行赔付。保险公司对受损农田进行评估、归因，定损过程花费的时间较长。其三，目前我国基本上形成了中央、省、地(市)、县三级或四级补贴机制。这种多层联动的机制使得上级财政资金拨付存在滞后性。

（二）查勘定损难，理赔标准偏低

在查勘定损方面，例如宣堡镇一农场承包的1700亩水稻田分布在三个地区，每个地区因地势、土质等差别，在2016年夏季暴雨后遭受不同程度的损失，协保员需在短时间内判断1700亩农田的受灾情况，工作量大，人手短缺。另外，在查勘水稻受灾面积及程度时，只计入死亡或倒伏面积，对尚未死亡但实际已经受损的植株无法定损并赔偿，农户这一块的损失无法被覆盖。

在理赔标准方面，根据对当地规模性农户、家庭农场的访谈记录显示，大部分农户认为保险公司压低赔付比例，在政府施压下，赔付率才可达到60%-70%左右。例如在2016年极端天气明显，江苏各地农田大规模受损的情况下，宣堡镇一农场承包田的黏土地区有380亩小麦几乎颗粒无收，仅按照总亩数的80%左右进行理赔，相对正常情况下的50%-60%已是大幅度提高，然而每亩225元的赔付额仅能抵去人工费、原料费，根本无法覆盖每亩800元的土地流转费用。

（三）受灾程度、保险责任难界定

如何界定受灾程度，在相关保险条款里并没有统一的标准或文件说明，由保险公司协保员全权测定，主观性过强。如在上文提到的案例中，全部受损的农田仅按照80%受损程度进行理赔，农户无法提出异议，只能接受评估结果。

虽然现在江苏省政策性农业保险已经有较成熟的书面赔付标准，但实际上受损原因的评定在现实操作中存在技术难题。

对于保险公司一方，从技术上无法精确判断农作物受损原因是天灾还是农民操作有误，从政策上也无法找到这种情况的具体说明。同时，在这种情况下可能会存在故意压低赔偿比例或拒赔的现象，将天灾所致受损归因于人为操作不当，处于弱势一方的农户，对这种结果只能接受，无法得到应有的赔付。

在界定受灾责任方面，以泰州市滨江镇为例，2016年雨水增多，黏土地区农田积水无法排出，农户认为土地闲置也是损失，将种子种下去，多少可以获得收成，减少部分损失，但由于极端天气过于严重，雨水增多、光照不足，小麦无法发芽，种子腐烂，几乎颗粒无收。在正常情况下，农田小麦亩产量约为800斤，2016年亩产仅为100斤且为劣质小麦，市场价极低。保险公司拒绝赔付，评定受灾原因并不属于自然灾害，而是农户滥耕滥种，无法纳入政策性保险范围之内，不予赔偿。

类似地，在常州市武进区前黄镇，当地实行的目标价格保险为降低保险业务中的道德风险，保险条款设计中规定如有农户故意放弃或疏于田间管理，以及因种子质量问题或施用化肥、农药不当导致减产或绝收，将不予赔偿。保险条款的出发点无疑是正确的，但在具体实施的时候遇到复杂情况，难以界定受灾责任归属。

（四）保费收取成本高，地方财政压力大

保费的收取，以常州市前黄镇为例，当地多为单家单户种植，例如水稻保险的保费，农户交20%，折算后每亩仅需交不到10元。农保员需要到每家每户去收，工作量大，效率低，人力时间成本高。前黄镇仅在保险开始实施的那一年收取了保费，第二年工作开始的时候，基层干部和农户双方都不愿配合。之后，农户的保费全部由前黄镇当地政府承担，这对地方政府的财政施加了不小的压力。

江苏省规定政府承担保费的80%，农户承担20%，但在具体实施的时候，仍根据当地政府财力是否充足进行适当调整，从最大程度保障农民利益的国家战略要求这一角度来看，保费的承担与保险赔付对各级政府的财力提出了较高的要求。

（五）基层宣传力度不足，单个农户投保积极性不高

从泰州市滨江镇的访谈情况来看，大多数农户并不了解政策性农业保险，有些甚至没有听说过，更不用说在面临自然灾害损失时运用国家政策维护自己的权益。对知识水平相对落后的农村来说，基层干部是农民与国家惠农政策的纽带，彻底地解决“三农”问题，基层工作可谓是重中之重。基层干部以及农业协保员对政策性农业保险的宣传力度不够，势必会使政策透明度下降，农户无法了解到国家相应政策并合理的运用以避免农业风险。

对规模性农户等新型农业经营主体来说，少量的保费换来较高的赔付额政策性保险一定程度上可以覆盖他们的损失，所以普遍积极性较高。

单个农户不愿投保，一方面由于农户对农业保险认识不够，有些人将保险等同于赔款或者政府救济，认为如果没有灾害就应该退还投保费用，也有农户认为保费只是政府变相收费的一种手段；另一方面由于江苏省农业生产目前仍然以小规模分散为主，自然灾害相对较少，农户风险意识不足。除此之外，江苏地区经济较发达，很多农民种田只是副业，并不以此为生，农作物多自用而非买卖，故而对政策性农险重视不足，投保积极性自然不高。

（六）政策差异化、倾斜度不足

一方面，政策性农业保险的差异化不足。虽然现行江苏省政策性农业保险针对不同的品种有不同的保率，但由于不同农户的农产品生产规模、种植结构、历史受损数额、收入结构具有差异性，现有农险的差异化设计仍无法完全满足农户对于农业保险的需求。另一方面，保险补贴政策差异化不足。财政补贴更多的是采取普惠式的补贴模式，其基本特征就是在一省所辖范围内，所有农户都能享受同样的保费补贴政策，政府虽然会根据农产品大类品种和区域范围进行粗略区分，但是并不考虑农户之间在生产特征上的差异。也就是说，对于同一省份从事同一类别农业生产的农户，无论在生产规模、收入结构、风险水平等方面存在多大差异，其所获得的保费补贴标准是完全一样的。

例如：宣堡镇政府对土地承包面积超过100亩的大户承包人进行相应的物资补贴，当承包面积在100亩至500亩之间时，按照实际亩数进行补贴；超过500亩时，只按照500亩进行补贴，对大规模承包土地的农户来说无疑是一损失。

政策差异化的不足，不利于保护种粮大户的积极性，新型农业经营主体承担了更高的农业风险的同时，应该得到政策上更大的支持。

三、农业自然灾害保险发展对策

（一）提高赔付效率

简化理赔审批程序，由各镇汇总受灾情况，具体赔付由各镇核实到下属各村，由村核实到每家每户。分级管理，减少保险公司工作量，提高效率。

加强事前控制。政府通过各种渠道如气象台、村镇气象站等提醒农户做好灾前防护措施。这要求建立起更加成熟的农业气象监控机制，以及加强基层干部与农户的沟通以便及时的传达天气现象。同时，提前准备好定损的各项事前工作。

建立农户档案并及时更新，分批次赔付。对主要依靠当季农作物收入生活的农户或大规模受灾严重的农户可以精简定损流程或者优先定损，使其优先获得赔付。

（二）健全农业保险法律支持与监管机制

由于政策性农业保险的特殊性，应依据农业发展趋势，尽快制定农业自然灾害保险相关法律，以法律形式对农业保险的审核理赔及其中隐含的道德风险加以约束，为政策性农业保险的实施筑起法律屏障。此外，对承办农业保险的保险公司，加强监督与管理，减少故意压低赔偿比例等事件的发生，并促使其提高农险赔付效率。

（三）完善保险条款，加快查勘定损技术升级

针对保险实施情况，完善农业自然灾害保险相关条款，清晰界定保险责任并明确规定承保范畴、不同情况下的赔偿比例等。同时，加强查勘定损技术的开发和更新，精确判断农田受损的原因，避免双向道德风险，如保险公司人为压低理赔比例，农户弃耕或滥耕滥种等问题的发生。

（四）加大基层政策性保险宣传力度

第一，在农户身边树立典型，抓重点宣传，让农户通过身边真正从农业保险中受益的例子对政策性农业保险有更深的了解。第二，加强农村协保员体系的建设，普及农业保险知识，同时应提高对协保员等农村基层干部的工作奖励，将薪酬与该地农业保险覆盖挂钩，以此增加基层干部工作的积极性。第三，政府应积极引导大学生扎根农村从事农业生产指导工作，为农村建设带来高质量人才，进而提高农户对农业保险的认可度。

（五）增强政策差异化、优化专项式补贴

传统散户自给自足的种植方式，规模化程度低、成本高、收益差，同时土地碎片化还造成耕地资源浪费，政府应当坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。

目前江苏的政策性农业保险只能覆盖物化成本，大型土地承包主体的流转费用等均没有涵盖在内。政府应重点扶持承包大户，在确保目前补贴总量的基础上，在险种、险额等方面更大程度向承包大户倾斜。未来新增补贴向主产区和优势区集中，向新型生产经营主体倾斜。可考虑将财政补贴资金划分为两部分：第一部分为普惠式补贴资金，用以对所有投保农户进行保费补贴，政府确保最低额度的保障水平，体现出财政补贴的公平性；第二部分为专项式补贴资金，用以对承担更大风险、需要较高保障水平的农户如家庭农场、承包大户等新型农业经营主体进行补贴。

（六）创新保险模式：目标价格保险、指数型保险

1.目标价格保险。目标价格保险作为一种新型试点保险产品，具有显著的优势，对未来政策性农业保险的发展有一定借鉴意义。第一，不同于传统农业保险以“受灾程度”为赔付依据，目标价格保险赔付主要依据“目标价格或价格指数”，更加公开、透明。该保险主要以家庭农场、合作社为参保对象，很大程度上避免了种植不当或者疏于管理这类情况的发生，从而提高了该项政策的可操作性，很大程度上也可以规避传统农业保险所面临的道德风险问题。第二，没有传统农险繁杂的定损过程，可以大幅降低农业保险实际工作中的交易成本及反应时间。第三，以农户收入为标准，借市场之手，切实保障了农户的基本收入。目标价格保险试点的成功运营为转移、分散农业自然灾害风险机制的发展提供了新的方向，但在将此运用于其他地区时，仍需注意有效规避制度缺陷，结合当地具体情况，实施更加合理与完善的政策。

2.指数型保险。与传统农业保险相比，指数型农险的最大区别在于赔偿条件是天气指数，而非现场查勘后的统计数据。指数型保险不以农作物的产量为损失标准，避免了实际工作中查勘定损的繁琐复杂和因保险理论或者农业知识欠缺产生的道德风险和逆向选择。第一，统计数据客观公正。首先，由于指数型农险的指标数据基本都是由如气象、地质等权威部门发布，所以这些数据具有很强的客观性和权威性。其次，天气指数可以面向社会公开，社会各界都可以通过通畅的渠道了解相关指数并对理赔工作进行监督，查勘定损过程透明度和公正性得到保障。第二，程序简化，成本降低。通常情况下，传统农业保险理赔工作需要申报、查勘、核赔和理赔等多个环节，同时要面对成千上万受灾情况各异的投保农户，理赔工作人力、物力成本高居不下。指数型农业保险的赔偿条件是天气指数超出约定范围，理赔程序便捷，避免了繁琐的查勘定损工作，且各项数据由第三方机构提供，大幅度降低了保险工作的运营成本。虽然指数型保险具有以上两大优点，但在实际运用中仍存在技术难题，未来运用之前仍需结合地域自然气候特征，进行大量试点工作。