科技成果转化视角的公共财政支持科研创新绩效评估体系

罗淋尹 窦家春

（温州商学院，浙江 温州 325035）

科技创新是以其构思新颖和成功商业实现为特征的有意义的非连续事件，是技术变为商品并在市场上得以销售实现其价值，从而获得经济效益的过程和行为[1]。科技成果转化，是指在高等院校、政府、企业、科技中介服务机构等科技创新主体的共同参与下，以科技成果的试验、开发、应用、推广等为主要路径，实现生产工艺提升、新产品开发等目标的活动。政府财政科技支持是我国科技创新活动的重要来源，据统计，2013年中央财政科技支出接近2400亿元，占公共财政支出总数的11.55%，财政科技高强度的投入为我国创新能力的提升和创新型国家建设夯实了基础。实践中，由于科技资源配置不合理、科技资源利用效率低等原因，导致我国的科技成果转化率不足10%，远远低于发达国家40%的科技成果转化率水平。

为了提高科技资源利用率、支撑科技成果转化，国务院发布了《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革方案的通知》，通知提出建立公开统一的国家科技管理平台强化顶层设计、打破条块分割，建立具有中国特色的以目标和绩效为导向的科技管理体制，大力促进科技成果转移转化和资本化、产业化。实践中，公共财政支持科技创新的绩效评估体系在优化财政资金投入结构、提高科技创新成果应用导向等方面发挥重要的引导功能，建立科技成果转化导向的新型公共财政支持科技创新的绩效评估体系，对于提高科技资源利用效率、提升科技成果转化水平具有重要的理论实践意义。

一、国内外科技成果转化的趋势分析

国外促进科技成果转化的实践始于20世纪30年代，经过不断发展和完善，国外在促进科技成果转化方面的经验可以概括为以下：一是加强科技成果转化立法体系建设。美国先后颁布了《联邦技术转移法》、《国家技术转让与促进法》，日本颁布了《科学技术基本法》、《国家研发评估实施方针》等科技成果转化立法体系；二是提高面向企业创新的支持力度。为了提高科技成果的产业化程度，国外大力提高直接面向企业的科技创新财政支持力度，美国大力发展风险投资基金支持企业科技成果产业化，日本建立了面向中小企业技术创新的信用保证制度，英国建立小企业贷款担保计划等面向企业创新的支持形式；三是加强技术成果转化的中介服务体系建设。中介服务体系在科技成果转化过程中发挥重要的网络节点的功能，国外大力建设培训与咨询机构、信息交流机构等[3]，美国高校普遍建设的小企业发展中心、澳大利亚的企业信息资讯及培训中心都是国外技术成果转化的中介服务体系的典型代表。

科技创新的价值体现在生产成本的降低、生产工艺提升、新产品开发等层面，只有将科技创新转化为实实在在的经济社会效益，是创新成果惠及人民才是科技创新的终极目标。为了提高科技资源利用效率、提高科技成果转化水平，我国在科技成果转化领域进行了积极实践，主要体现在以下方面：一是明确企业技术创新核心地位。党的十八大提出，在创新型国家建设进程中，建立以企业为核心的创新体系基本架构，加强产学研技术创新合作机制，高等院校、科研院所应积极向企业开放优质创新资源，探索校企共建技术转移中心、科技成果转化示范园等合作形式；二是建立科技成果转化项目机制。国家先后实施“国家技术创新工程”、“国家科技重大专项计划”等重大科技成果转化项目机制，并深化重大项目的企业参与机制和企业牵头机制；三是创新财政资金科技创新支持模式。在传统面向高校和科研院所项目基金支持的基础上，财政资金通过设立科技型中小企业技术创新基金、发起成立创业投资和风险投资基金以及向企业技术创新提供融资担保、贴息等形式丰富科技创新活动的支持模式。

二、我国科技成果转化的障碍因素分析

(一)财政投入以科研机构为主要对象

长期以来，我国的创新体系建设将高等院校、科研机构置于创新体系的主体地位，政府财政资金对科技创新活动的支持也以高等院校、科研机构为主要支持对象，高等院校、科研机构成为财政科技投入的应用主体和科研项目的主要实施主体，而面向企业科技创新的财政支持不足15%，远低于发达国家30%的支持力度。在这种财政科技支持体系下，一方面，高校和科研机构的科技创新成果产出停留在科技论文、专利等知识成果创新阶段，另一方面，由于缺乏与市场需求的有机结合，大量科技创新成果缺乏市场应用前景。因此，以高校和科研机构为主要对象的财政科技投入机制造成了科技创新成果的大量沉淀和财政科技资金的低效率配置。

(二)科技成果转化的协同体系较薄弱

随着创新对象复杂性的不断提高，创新的组织形式由线性创新范式转化为系统集成的网络化创新范式，有效的科技创新活动建立在高校、科研院所、企业等科技创新主体之间通力协作的基础上。实践中，高校、科研院所和企业之间的网络化合作关系较为薄弱，难以发挥科技创新的协同性：一方面，企业较高校和科研院所更接近市场，具有更强的市场敏感性，企业与科研机构之间的弱合作关系难以提高科技创新的指向性和产品市场化程度；另一方面，高校和科研院所是优质科技创新资源的拥有主体，也是重大科技创新项目承担主体，高校和科研院所与企业之间的弱合作关系难以提高各种软件和硬件技术创新资源的利用效率。

(三)科技成果转化中介支撑机制不足

科技成果转化的中介机构包括科技中介服务机构和金融中介服务机构，科技中介服务结构在科技成果转化中降低技术需求方和技术供给方之间的信息非对称程度，并能够通过技术成果交易等形式促进科技成果的流动性和配置效率，金融中介服务结构在科技成果转化中发挥促进科技成果产业化的功能。实践中，一方面，我国在科技中介机构方面初步形成了以生产力促进中心、技术交易市场等为代表的科技中介结构体系，但是由于相关中介机构脱胎于政府或事业单位，其服务职能、人才结构、运作模式缺乏成熟度；另一方面，由于科技成果转化活动本身具有的高风险性特征，我国的金融中介机构缺乏参与科技成果转化的市场激励，与科技成果转化相匹配的创业投资、天使投资基金等形式的发展相对滞后。

三、我国现行财政科技创新绩效评价体系存在的问题解析

(一)评价标准存在片面性

我国现行财政科技创新绩效评价的片面性体现在两个方面：一方面，从财政资金支持科技创新的过程性方面分析，现代有效的创新建立在不同创新主体之间网络化合作创新模式的基础上，而现行财政资金支持科技创新绩效评价体系缺乏对不同创新主体之间合作关系的定量化评价；另一方面，从财政资金支持科技创新的结果性方面分析，在我国传统模式的以高校和科研院所为主体的财政科技创新投入体系下，科技创新绩效的评估体系通常建立在科研获奖、论文数量、专利获取等知识成果产出层面[5]，而对科技成果是否服务于企业技术进步、是否实现成果本身的市场价值等因素的评估弱化。因此，这种财政科技创新评估体系的导向性制约了对科技成果转化的激励和约束功能。

（二）评价主体缺乏独立性

在我国现行的财政科技管理体制下，中央政府和地方政府承担了财政科技的投入工作，相关科技管理部门既是科技政策的制定者，也是科技绩效的评估者，这种角色的冲突性在实践中暴露出诸多问题：一方面，具有浓厚政府色彩背景的科技管理部门的评估结果难以保证公允性和客观性，在面向九三学社的统计数据显示，我国超过70%的科技人员认为现行的项目评审制度缺乏公正性，超过60%的科技人员认为科技成果的鉴定缺乏真实性，科技评价机制难以发挥发挥对广大科研人员的激励功能，甚至导致优质科技人才的流失；另一方面，隶属于政府的科技管理部门主导科技创新项目的决策、立项、组织、评审的机制提供了诸多权力寻租空间，造成科技创新资源的低效率配置。

（三）评价结果缺乏激励性

从系统工程理论和方法的角度，评价结果的形成和有效利用为评价对象的改进和优化发挥重要的指导作用。我国现行的科技创新项目评价结果主要停留在项目结题以及科技成果申报等层面，首先，评价结果的优良与否与项目申报主体后续科技创新项目申报缺乏关联性，即使科技创新成果不高、创新价值不大、产业化程度较低的项目仍然有可能获得后续财政科技资金的支持；其次，科技创新项目评价的评价结果对评价对象的改进功能不显著，缺乏基于评价结果的评价对象改进机制；最后，科技创新项目评价信息的社会化公开程度不够，导致难以通过社会化监督机制提高对科技创新项目承担主体的激励和约束力。

四、科技成果转化导向的我国现行财政科技创新绩效评价体系建设政策建议

(一)建立过程与结果性双向评价机制

财政科技创新项目评价指标体系对财政资源的合理配置和高效率利用发挥重要的引导功能，从提高科技创新项目的组织和科技成果的产出角度出发，应建立过程与结果双向性的财政科技创新项目评价指标体系结构：一方面，在财政科技创新项目过程性评价维度，发挥评价指标体系对产学研协同创新的引导功能，例如可以将“高校和科研机构获得的资金中来自企业的比例”、“高校、科研机构、企业共同申请的专利数量”等定量化指标作为财政科技创新项目过程性评价指标；另一方面，在财政科技创新项目结果性评价维度，发挥评价指标体系对科技成果转化的引导功能，例如可以将“财政支持科技创新成果技术市场交易金额”、“财政支持科技创新成果新产品销售收入”等定量化指标作为财政科技创新项目结果性评价指标。

(二)建立第三方评估主体独立性机制

发达国家在财政科技投入绩效评价主体选择方面特别注重评估主体的独立性制度建设，例如美国国家科学基金会在绩效评估的过程中，通过强化外部专家委员会职能的方式提高对绩效评估的监督工作。在《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革方案的通知》的指导下，中国科学院、国家气象局等部门也开始引入第三方独立评估机构的探索和尝试。我国建立财政科技创新评估主体独立性机制[6]：首先，在法律层面完善科技评估法律体系的建设，从立法层面保障第三方评估机构的权益和合法性；其次，完善第三方独立评估机构的遴选机制建设，例如可以通过引入招投标制度的模式建立财政科技创新绩效独立评估主体遴选的有效性；最后，深化第三方独立评估机构的参与机制，建立财政科技创新项目前、项目中和项目后的项目全生命周期参与模式。

（三）建立科技创新绩效信息共享机制

发达国家高度重视科技创新项目信息化建设工作，美国国家科学基金会基于中心数据库和专项数据库开展项目评价工作，并具有项目发布系统、评审专家系统、绩效报告系统等子系统功能。结合我国财政支持科技创新项目的多头申报、资源配置“碎片化”等问题，有必要通过建立统一的信息系统：首先，建立统一的财政支持科技创新项目信息系统，实现科技计划指南发布、项目申报、立项和预算安排、绩效评价实施统一管理；其次，建立财政支持科技创新项目“黑名单”制度，即对于科技创新成果缺乏产业化或者产业化程度不高的科技创新项目承担主体降低后续财政资金支持投入强度；最后，主动向社会公开非涉密信息，接受公众监督。