当前边疆民族地区扶贫贴息贷款工作存在的问题及对策建议——以怒江傈僳族自治州为例

程开文 李嘉庆

（中国人民银行怒江州中心支行，云南 怒江 673199）

党的十八大、十九大均对金融扶贫工作进行安排部署，如何紧密结合地方实际，深入推进扶贫贴息贷款工作，以实际行动落实《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》的精神，是边疆贫困地区金融机构亟待解决的重要课题。为此，笔者以怒江州为例，走访当地金融部门、扶贫龙头企业、农民专业合作社和扶贫办，探讨扶贫资金与金融部门协作配合的有效方式；分析当前扶贫贴息贷款工作面临的问题，并提出相关相应的对策建议，以期进一步发挥贴息贷款的金融扶贫杠杆作用。

一、怒江州扶贫贴息贷款工作概况

（一）怒江州贫困概况

怒江傈僳族自治州是一个集“边疆、山区、民族、宗教、贫困”为一体的少数民族自治州，总面积14703平方公里，国境线长达449.47公里，全州现有40多万农业人口，75%的农业人口分布在山区半山区，境内居住着22种民族，其中独龙族、怒族和普米族属于人口较少民族。怒江州属于滇西连片特困地区之一，贫困的区域性、民族性和整体性特征十分明显，全州所辖4县均为国家扶贫开发工作重点县和片区县，有137个行政村被列为国家“十二五”扶贫开发重点村，占行政村总数的53%。

（二）采取的措施及成效

1.紧密结合地方实际，探索扶贫贴息贷款模式。一是将怒江州扶贫贴息贷款分为“扶贫到户贷款”和“扶贫项目贴息贷款”两大类，根据各县报送的年度需求情况，按照贫困人口数、农民增收情况、上年到户贷款计划完成情况、还款率等指标科学安排到户贷款计划和专项贴息资金，由各县选择信用社、农行等涉农金融机构进行承贷。二是各承贷金融机构在扶贫、财政部门下达的年度到户贷款贴息资金规模内，自主放贷和收贷；投放到户贷款期限按生产周期或项目周期确定，到户贷款的贴息年限为1年，按年利率5%给予贴息，差额利息由承贷金融机构向农户收取。三是坚持“定贴息对象、定贴息方向、定贴息期限、定贴息标准、定贷款额度”的五定原则，形成了“有偿使用、小额短期、小组联保、滚动发展”的工作制度。四是抓住扶持范围、扶持对象、管理制度、贴息管理、监督检查五个环节，贴息期限1年，贷款期限不得超过1年，按年利率3%给予贴息，同时审计、财政、扶贫办等部门定期检查考核，并进行公示接受群众监督。

2.贴息资金金额稳步上升，扶贫贷款杠杆效应初显。一是扶贫到户贷款规模不断扩大，财政贴息资金呈整体增长态势。如《怒江州2009年至2013年扶贫到户贷款规模及财政贴息资金统计表》所示：2009至2013年，怒江州扶贫到户贷款计划指标数合计为23700万元，财政贴息资金1185万元，其中：2009年4000万元，财政贴息资金200万元；2010年4500万元，财政贴息资金225万元；2011年4000万元，财政贴息资金200万元；2012年5100万元，财政贴息资金255万元；2013年6100万元，财政贴息资金305万元。目前到户贷款覆盖了全州各县29个乡镇，256个行政村，扶持0.79万多贫困农户，扶持贫困农户发展粮食生产4.50万亩，发展经济作物3.90万亩，发展经济林果6.95万亩，养殖牲畜4.85万头，受益农户户均增收达1200万元。

二是扶贫项目贴息贷款拉动效应显现，产业扶贫效果明显。如《怒江州2009年至2013年扶贫项目贴息贷款规模及财政投资资金统计表》所示:2009至2013年全州共推荐认定500万元以内的扶贫项目14个，推荐认定贷款金额2600万元，安排专项财政贴息资金78万元，扶贫贴息贷款项目扶持带动贫困人口5869户23476人。其中：扶贫贴息贷款项目扶持种植业项目6个，占项目总数的42.86%；扶持养殖业项目3个，占项目总数的21.43%；扶持产业化（含小型加工业）项目5个，占项目总数的35.71%。项目贷款扶持了一批龙头企业和贫困地区产业化发展项目，重点扶持了泸水县万亩标准化草果种植示范基地及系列产品精加工线建设项目、泸水县1500亩核桃良种基地建设项目等14个项目。

二、扶贫贴息贷款工作存在的主要问题

（一）部门合作机制有待完善

扶贫贴息工作涉及扶贫办、人民银行、涉农金融机构、财政部门，要确保工作得到有序推进，需要建立起密切配合、职责明确、沟通及时、信息畅通的长效工作机制。现行制度虽然规定人民银行负责扶贫贴息贷款的相关政策指导工作，需要加强业务管理，但政策实际的执行过程中，人民银行没有参加贷款的具体发放工作，虽然当前人民银行专门有扶贫贴息贷款的统计指标，但由于表间无严格对应关系，相关金融机构不填此科目对报表无影响，导致统计数据不够精准。调研发现，基层扶贫办掌握着全年的到户贷款及项目贷款的计划额度，但金融机构到户贷款、项目贷款的发放金额，只有金融机构需要盖章证明企业贷款余额时才能知道，相关企业能否贴息、贴息金额未及时全面掌握，各部门信息沟通不畅，需加强协调配合。

（二）扶贫贷款担保机制不健全

扶贫贴息贷款当前的模式是用少量的财政贴息带动金融机构投放一定数量的贷款，支持贫困群众实现增产增收，扶贫到户贷款的财政贴息为5%，没有担保资金。由于扶贫到户贷款的对象自身经济能力较差，按照涉农银行业金融机构的贷款发放审核标准，需要其进行抵押或提供担保人（以公务员或事业单位工作人员为主），偏离了以人为本，扶贫帮困的宗旨。扶贫部门有协助金融机构收回贷款的责任，但在现实的操作中，该类贷款不像下岗职工小额担保贷款在金融机构存有一定的担保资金，贷款一旦出现风险，政府部门可以代位清偿，扶贫贴息贷款风险全部由承贷金融机构自行承担，造成部分金融机构放贷积极性不高。

（三）贷款投放集中且贴息资金偏小

一是贴息贷款规模偏小，仍存在较大需求缺口。例如，2014年怒江州申报到户贷款计划为4亿元，而实际安排用于到户贷款规模数至多1亿，贴息资金至多500万元，仅为各县市申报计划的25%，不能充分满足全州贫困农户的实际具体的贷款需求。二是贴息贷款投放过度集中，未能满足均衡发展需要。如兰坪县2013年项目贴息贷款放金额达500万元，但2013年此项贷款在泸水县、福贡县、贡山县的投放金额为0万元；兰坪县2013年扶贫到户贴息贷款投放金额为2000万元，但2013年贡山县此项贷款投放金额为0万元，主要原因是全州各县经济发展水平不均衡，个别县市信贷投入未到达扶贫办所核定额度，扶贫贴息贷款的发放期限、发放金额、发放对象、贷款用途等由扶贫办处理，由于地主扶贫办的侧重点和相关金融机构不一致，银行业金融机构经过评估考察，认定地方扶贫办所确定的贷款对象不符合条件，会从风险预防的角度出发，不发放贷款，将出现扶贫贴息贷款的发放会一定程度向经济较发达的县市倾斜。三是贴息资金的总量不够大，不能充分满足贫困村产业发展相关需求。从统计数据来看，怒江州的扶贫贴息资金所呈现出的趋势是稳步上升，但总量仍然偏小，2013年怒江州扶贫贴息资金为320万元，其中:全州扶贫项目贴息贷款财政贴息资金15万元、到户贴息贷款财政贴息资金305万元

（四）贫困农户贷款困难现象突出

当前怒江州的扶贫贴息贷款主要对象为低收入贫困农户，与此同时获批贷款贫困户比例较低，比如2013年怒江州获得到户贷款的人数为3584人，仅占全州贫困人口总数的1.57%，一定程度上出现“生活贫困——贷款困难——无资金进行生产——生活继续贫困”的恶性循环，贫困农户贷款困难的有如下几个原因:一是承办贷款的银行业金融机构有风险控制的要求，规定有资产抵押或有合格担保人担保是获得信贷资金的前提条件。由于怒江州的多数贫困户无资产，加之贫困难有担保人，导致贫困农户获得贷款较验难；二是受贫困农户抗风险能力较弱和担保机制缺失的影响，使得部分金融机构发放和回收贷款的费用高、风险大、成本高，导致金融机构的放贷积极性不高。

（五）扶贫龙头企业贷款投放较少

此次调查特意选择全州9家扶贫龙头企业进行抽样调查，受主客观相关因素的影响，怒江州扶贫龙头企业经营的情况不太理想，快要倒闭企业1家，占5.88%；订单减少的企业6家，占66.66%；企业流动资金不足的7家，占77.78%，贷款困难企业8家，占88.89%。此外，由于产品不够丰富，销售价格下降，银行对怒江州的扶贫龙头企业信心呈现下降的态势，出现企业贷款困难，流动资金明显不足等情况。怒江州扶贫龙头企业均为中小型企业，抵御各种风险的能力较差，基础比较薄弱，此种情况在经济欠发达的扶贫开发重点县表现更为突出，导致扶贫项目贷款到深度贫困的县市比例偏低，如怒江2013年度的扶贫项目贷款，在辖内经济欠发达的福贡县、贡山县投放金额为0万元，未能进一步发挥龙头企业产业扶贫的作用。

（六）贴息标准及周期不切合实际

一是由于农业性生产项目特别是种植养殖项目易受自然资源、气候、生产周期等因素影响，决定了其贷款周期偏长，但当前扶贫贷款贴息政策规定贴息时间1年，但在产业扶持的实际工作中，农业生产见效周期多数在1年以上，有此在3年以上，生长的周期较长，如怒江州的草果种植，需要3至4年才能挂果，从事种植业的贫困群众迫切希望延长贴息期限，发展中长期项目。二是贴息标准低，扶持效果不明显，目前扶贫贷款执行如下标准，项目贷款贴息为贷款额度的3%，到户贴息为贷款额度的5%，随着全州经济社会的发展，贫困农户和扶贫龙头企业的生产和经营成本也大幅提高，对贷款资金的需求也急速增长，现行的贴息额度和标准已经不能适应经济增长和怒江州贫困农户的需求，需要进一步加以解决，对怒江州扶贫贷款贴息标准适当倾倒。

三、对策建议

（一）构建扶贫贴息贷款管理协作机制

扶贫办、财政部门、人民银行、银行业金融机构等部门，需要进一步理清工作机制，加强沟通协作。金融监管部门在核定信贷规模时应将发放扶贫贴息贷款的额度剔除，以期通过各方的共同努力，充分调动金融机构发放贴息贷款的积极性。税务部门对于金融机构发放扶贫贴息贷款产生的收入应给予免税的优惠。地方扶贫办负责监督、协调、监测、组织，做好项目库建设、贫困户核准、项目认定、指导服务、贴息确认等工作，并进一步加大协助金融机构收回贷款的工作力度。地方的财政部门要强化扶贫贷款贴息资金的拨付和审核。银行业金融机构负责扶贫贷款项目审批，贷款投放和收回，并定期向扶贫办和财政部门提供扶贫贴息贷款审批、发放、使用有关情况，同时所涉及扶贫户确定、项目库建设，银行业金融机构的意见要有效听取，将扶贫贷款工作落到实处。

（二）建立扶贫贴息贷款共担风险机制

当前农业受地理环境、自然资源、生产周期影响，风险较大，需要发展农业保险，可参照下岗失业人员小额担保贷款办法，由政府部门在经办银行设置担保基金，对扶贫贴息贷款担保，贷款损失时由担保资金进行代位清偿，将风险分散到银行机构、保险机构及政府部门，减少银行风险，调动银行工作积极性，同时有效确保扶贫贷款资金安全，同时对由扶贫部门确定的贫困户和扶贫龙头企业的贷款予以担保，进一步放大扶贫信贷规模。

（三）解决龙头企业及贫困农户贷款难题

一是建议中央设立扶贫贷款担保基金，对小型扶贫龙头企业和绝对贫困农户贷款担保，提高扶贫贷款投放金额。二是建议中央安排年度扶贫资金计划，应加大对边疆地区的政策倾斜力度，不断增加贴息资金额度，进一步提高贴息标准。三是建议安排专项资金，扶贫龙头企业要实施补贴，减少相关税收，重点支持贫困农户、农民专业合作组织和扶贫龙头企业发展。四是创新扶贫贴息贷款发放管理机制，对于需要贷款却享受不到贴息贷款的贫困农户，在扶贫办确认贫困户的基础上，由银行业金融机构自主选择，不足部分由金融机构在发放的农户贷款中，由贫困户自主申报，银行要出具贷款结息证明，贫困户报地方扶贫办审核确认。

（四）形成合力确保贴息贷款投放均衡合理

一是基于全州项目扶贫贷款衙到户扶贫贷款缺口较大的实际，建议州委、州政府配套资金中列一部分资金专项用于扶贫贷款贴息，以适应扶贫到户、扶持产业发展的新形势要求。二是建议扶贫办每年下达计划指标时，要充分考虑县域经济发展差异的实际情况，对于贫困程度较深，贷款困难的贫困地区给予政策上的倾斜，积极引导金融机构加大对贫困地区发展的支持力度。三是通过政策引导，建立风险补偿机制等手段提高银行机构发放贷款的积极性，鼓励和引导金融资本流向贫困地区，解决欠发达地区扶贫贴息贷款投放过度集中的问题。

（五）延长扶贫贷款期限并提高财政贴息率

贷款期限由银行机构根据当地农业生产特点、生产周期等来确定，根据种植业养殖业的生产周期，结合边疆实际，适当提高扶贫到户和到项目贷款的贴息标准。建议把项目贷款集中用于扶贫龙头企业贴息，贴息期限可放宽到2至3年，贴息标准由贷款额度的3%提高到5%；将扶贫到户贷款额度由3万元提高到5万元，贴息期限进一步调整为2至3年，贴息标准由贷款额度的5%提高为8%。在具体的操作中，要从增强贫困农户持续发展考虑，可采取额度递增、连续扶持方法，努力实现“帮扶一户 脱贫一户”目标，以此进一步扩大扶贫贷款的受益面。