城市步道：及格率超九成

赵慧

过去几十年，快速城镇化加上快速机动化使得我国很多城市沦为汽车主导的天下，汽车、电动车、自行车、行人之间的道路争夺战几乎每时每刻都在上演，城市似乎变得不再友好。

步行是最绿色的出行方式，是否步行友好是衡量一座城市宜居与否的重要指标。近年来，以步行、自行车为代表的城市慢行交通备受重视。

近日，自然资源保护协会联合清华大学建筑学院发布了《中国城市步行友好性评价—基于街道功能促进步行的研究》（简称评价报告），对全国287个地级及以上城市中心城区做了评析。结果显示，步行指数平均值在60分及以上的城市占比为95%，说明我国大多数城市步行友好性总体及格。

但同时，也引发了一系列关于城市规划建设的反问和思考：土地财政背景下跳跃式的城市扩张模式，是否造成巨大的资源浪费？城市服务主体是汽车还是人？是否需要构建多模式的城市交通体系？旧城改造应优先选择哪些街区？

城市画像

刚发布的评价报告是自然资源保护协会有关中国城市步行友好性的第三份报告。

2014年发布的首份报告基于街道步行的安全性、舒适性、便捷性及相关支持政策等4个维度，对国内35个大中城市主城区步行性进行评估。2016年发布的第二份报告对17个二三线城市做了评估，并介绍了5个城市加强步行友好性建設的案例。

此次发布的评价报告与前两期视角不同，是以居民短途出行目的为出发点，参考国际上的Walk Score概念，借助大型网站公开数据，对全国287个地级及以上城市的中心城区内近77万条街道进行了评分和解析。

基于街道上公众日常生活所需服务设施（如商店、餐馆、学校等，统称为兴趣点）的种类、密度、步行距离等因素，来自自然资源保护协会和清华大学的研究者对城市街道各路段鼓励步行出行的可能性进行评级，赋予0到100之间的分值，称为步行指数。

他们发现，街道尺度适中，且兴趣点越多、种类越丰富的街道，光顾的人也越多。当这些兴趣点位于步行可达范围内时，这一街道的城市活动通过步行实现的概率就会更强。结果显示，步行指数平均值在60分及以上的城市占到95%，说明中国大多数城市步行友好性总体及格。

评价报告按照城市行政级别和人口规模分别计算了不同城市的平均步行指数。在省会和副省级及以上的36座城市中，有12座城市得分在80分或以上，其中厦门得分最高，为83.3分。

而按人口规模分组比较时，市辖区人口在500万及以上的大城市中，汕头得分最高，为83.9分。

评价报告主要撰写人之一、清华大学建筑学院副教授龙瀛说：“我们发现出现频率最高的分数是87.5，街道层面上步行指数大概是71，还有很多变量我们也做了相关性分析。”

由于城市中各种街道功能不同，各区域发展水平也有差异，所以步行指数平均值不能完全体现一个城市的准确情况。为此，研究者还评估了街道步行指数的标准差。

“标准差反映什么？一个城市的街道步行指数，标准差较低，而平均值较高，（说明）这个城市每个街道都很好。如果标准差较高，平均值较低，则说明整体上步行指数较弱，但有个别街道步行指数较高。所以，用标准差和平均值可以形象地对一个城市做画像。”龙瀛说。

标准差最小的是陕西省延安市，而且，延安平均步行指数也较高，在80分以上。这表明，延安兴趣点的种类和数量分布较为均衡，路网密度不低，因此步行出行比较广泛。

研究报告认为，总体而言，西部中小规模城市的平均步行指数普遍较高。这与其地理条件和经济发展阶段有关，这些城市大多受到山地地形影响，限制了城市扩张，保留了较紧凑的空间布局，因此步行活跃的传统街道较多。

城市开发与步行指数

“我们在分析步行指数较高的城市时，发现这些城市具备几个特点：首先，城市边界较为清晰；其次，用地混合度比较高；第三就是有比较发达的公共交通系统。”自然资源保护协会中国可持续城市项目负责人姚怡亭说。

城市边界概念源自美国。从20世纪70年代开始，伴随私人汽车的普及，美国一些城市开始郊区化和无序蔓延，低密度、单一功能的土地开发利用模式让步行和公交系统日益退化。为了遏制这一趋势，有学者提出精明增长理念，倡导土地混合利用、多样化交通选择，以保证步行、自行车和公共交通间的连通性。

无序蔓延趋势如今已在中国很多城市露头。评价报告指出，在快速城镇化和“土地财政”背景下，很多城市在进行大规模土地开发。当规划管理滞后时，一些城市采取了粗放的跳跃式发展模式，导致新的建成区与主城区不连续，被开敞空间分割，城市边缘形成大量建成区碎片，这些建成区碎片导致城市边界模糊甚至消失。

从此次评估的城市可以看出，空间连续发展、拥有清晰建成区边界的城市，平均步行指数都较高，街道上的兴趣点较多，促进步行和保持街道活力上更有优势。而边界模糊或碎片化的城市，其边缘区人口密度通常较低、没有足够丰富的公共设施及服务，难以鼓励步行。

深圳和贵州遵义是两个正面案例，两座城市都拥有清晰的城市边界，边界地区街道步行指数都相对较高。

深圳南部边缘与香港接壤，发展密度较高，是街道步行指数最高的区域；北部边缘属于向农业用地转换的过渡区，土地利用密度逐渐降低，步行指数也有所下降，但依然显著高于大多数其他跳跃式发展城市的边缘区。

在边界破碎的城市中，边缘区存在大量步行指数低于10的街道，而深圳边缘区街道的步行指数普遍高于30，多处于50到60之间。

遵义则属于山地城市，地形受到大娄山山脉等山地丘陵结构的影响，自然山地的阻挡构成了遵义城市建成区的开发边界，将建成区限制在一个条带状的范围之内，也引导了城市内部集约的土地利用。在建成区内部，遵义的城市街道步行指数分布比较均匀，即使在边缘区域，步行指数也普遍在70以上。

值得注意的是，我国从2014年着手开展划定城市开发边界试点工作，国土资源部选定北京、上海、杭州等14座城市划定城市开发边界， 并计划扩展到全国600座城市。

城市开发中另一个突出问题是，在287个城市中新城和新区步行指数普遍偏低。姚怡亭介绍，新城新区大致有3种模式；一种是卫星城，如天津滨海新区；一种是经济技术开发区或高新技术开发区，最后一种是以居住为主密度较低的“卧城”。

这些新城新区占据着城市周边土地，但大部分新城新区功能较单一，设计上采用大街区、机动车主导的模式，建筑密度低，兴趣点稀少，道路的步行指数普遍较差。

“新城新区内步行指数较低的原因很多，比如规划范围过大，道路密度过低等，但最重要的还是土地混合利用不够。”姚怡亭说。

多模式交通体系

影響步行指数的第三个因素是城市公交系统。评价报告认为，公交引导开发与步行友好相辅相成。在大容量公共交通（如地铁）沿线的站点周围，规划建设较高密度的混合开发，融合商业、休闲、居住、办公等功能，营造步行友好、人性化、有活力的公共空间，对加强城市宜居性、绿色出行有明显的正面影响。

目前，北上广深4座城市的轨道交通里程为全国之最，很多站点周围的开发密度呈现公交引导开发模式。在此次评估的建成区范围内，地铁沿线步行指数均较高，形成明显的“廊道效应”，聚集了商业设施。

城市外围扩张也差不多以轨道路线为骨架沿相同方向平行延伸，“步行指数较高的区域集中在地铁沿线，甚至与轨道交通站点重合，这再次证明，公交引导开发与步行友好的相辅相成。”姚怡亭说。

而在南京、成都等城市的新城或次中心，有许多步行指数高的街道聚集在地铁站附近。原因是快速便捷的轨道交通延伸到郊区，使郊区到城市中心的出行变得容易，提升了城市外围土地利用价值，让步行友好、有吸引力和活力的街道不再局限于城市中心区，这也帮助重塑城市发展形态及土地利用模式。

评价报告指出，从某种程度上来说，公交引导开发模式有助于改善新区和郊区组团的交通条件，促进城市次中心发展，从而遏制城市“摊大饼”式扩张。

世界资源研究所中国可持续程序项目主任刘岱宗认为，城市的长久繁荣在于构建多模式交通体系，多模式交通体系很多方式存在于公共交通，这是城市长久繁荣的重要保障。“从这个角度来说，我支持更多交通模式出现在城市里。目前我们最大的问题是青睐小汽车，要往回拉，无论是公交、步行还是自行车都在回归。”

而在北京市城市规划设计研究院交通规划所主任工程师盖春英看来，步行交通和自行车交通不是孤立的，都是城市综合交通系统的一部分。“要让各种交通方式能够各行其道，互不干扰，机动车该快的快起来，行人该慢的慢下来。”

单看街道是否具有吸引力，并不能保证人们选择步行出行，街道设施同样重要。评价报告还从微观层面研究了街道步行友好的基本硬件，以及是否拥有方便安全的过街通路、遮阳遮雨隔离机动车设施等必要条件，提出城市应优先把资源投到步行指数高、但步行设施和步行环境差的路段，以获得事半功倍的效果。

“我们建议在城市进行步行道路修建和改造时，将重点放在那些兴趣点丰富但并不好走的路段上。除街道改造外，还有景观设计和政策管理方法，同样可以帮助城市提高步行吸引力。”姚怡亭说。