公路部门内部控制存在的问题及改进措施

林玉珠

市级公路部门旨在承担辖区公路养护管理任务、加强公路路政管理、维护路产路权和确保所辖养公路的全面畅通。从管辖的空间上来讲,具有点多、线长、面广，下属单位呈属分散性分布的特点。因此，加强公路部门内部控制建设，能够合理保证本单位业务活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。

一、当前公路部门内部控制存在的问题

（一）内部控制意识不够。内部控制意识是建立和完善内部控制体系的前提和基础。国家各行政事业单位于2014年1月1日开始全面执行《行政事业单位内部控制规范（试行）》相关文件。目前，公路部门普遍存在内部控制意识薄弱，尤其是单位的主要负责人和中层干部，没有真正意识到内部控制对于单位发展的重要性，缺乏正确的内控意识观，认为内部控制只是财务部门的一项工作，没有对单位进行自上而下的学习。单位主要负责人不重视内部控制，其他人员也不会重视，导致单位内部控制建设难以有效地开展。

（二）组织机构不健全。很多公路部门内部没有设立相应内部控制领导机构，或者机构设置过于陈旧，主要由财务部门来承担和负责实施，财务部门仅凭经验执行，对内部控制把握不全面，缺乏独立性，无法对日常单位内部管理开展工作，给人一种形式大于实质的感觉。因此，组织机构的不健全，单位缺乏规范的决策、执行和监督机构。

（三）制度建设落后。财政部颁布《行政事业单位内部控制规范（试行）》，为各单位建立自身内部控制体系提供依据和保障。但是公路部门未完善相应的内部控制制度，没有可靠的切合单位实际的制度做支撑，例如工程招投标制度、资产管理制度等不健全不完善，对单位内部没有约束力，风险无法把控，使得工作效率低下，难以有效把控风险。长期以来，公路部门都是重视工程部门的培养和使用，轻视其他部门，单位人事部门没有对控制制度进行系统培训和学习，缺乏合理的绩效管理机制，无法调动员工的积极性。

（四）缺乏有效的风险评估方法和应对策略。公路部门内控制度建设的落后，也没有建立风险评估程序，对风险评估不能够采用科学的评估方法，缺乏风险预警、风险识别、风险评估、风险分析以及风险报告等方面防范与控制经验。同时在风险出现的时候，没有进行有效的风险评估，就无法做出正确的风险应对。例如，笔者所在单位，因暴雨导致滑坡泥石流地质灾害，某个班站职工没有避开风险，上山巡路，被泥石流冲至河里，造成人员重大伤亡。

（五）控制活动不合理。单位进行日常业务活动中，存在控制活动不合理的现象。第一，预算管理不规范。长期以来，单位缺乏科学必要的预算管理制度，导致浪费现象层出不穷。主要表现在无预算，很多工程项目未按照预算任务执行预算。第二，收支管理混乱。公路部门财务采用的是“收支两条线”，收入主要来源于路产赔偿费收入，支出由省级或地方财政补助。路政赔偿费收入有些未及时上解，导致坐支等违法违规现象的发生。同时单位内部随意开支，浪费现象严重。第三，资产管理账实不符，没有定期对资金进行全面清查盘点，单位随意处置资产，导致单位资产流失。第四，单位工程项目管理不规范，随着形势的发展，单位已经逐步建立招投标机制，但是也存在未及时支付工程项目进度款、拖欠农民工工资的现象，工程项目合同和档案保存不完整。

（六）内部控制的监督与评价不到位。大多数公路单位未设立内部控制机构，无法对内部进行有效的监督和评价，虽然市级单位部门有设立纪检、监察部门或财务审计部门，但他们只是侧重于一些日常和专项例行检查，以及单位资金使用是否合理，合法，而面对单位内部建设情况方面的监督和评价涉及较少。同时，《行政事业单位内部控制规范（试行）》已经实施四年多，但未对内部控制监督和评价的操作方式进行更加具体的规定，即使有纪检等部门，但是没有操作方式的指引，难以推动外部监督的执行。因此，公路单位内部监督与评价不到位，阻碍单位可持续发展。

二、内部控制遵循的原则

(一)全面性原则。内部控制应当贯穿单位活动的决策、执行和监督全过程。公路单位内部的各项内部控制规章制度主要包括预算、货币资金、收支、资产管理、工程项目和经济合同等。单位应全面建立和完善各项业务以及事先、事中、事后的一系列内部管理制度。

(二)重要性原则。在全面控制的基础上，内部控制应当关注单位重要活动的重大风险，同时建立重大风险的预警机制，能够有效应对内部风险，促进单位业务有序开展。对于“三重一大”，要进行集体决策和联签制度，严禁独断专行、擅自决定和变更，才能有效控制单位风险。

(三)制衡性原则。公路单位应遵循不相容岗位相互分离、内部授权审批控制、归口管理等原则，尤其是单位的工程部门在工程项目实行招投标、预算、执行、验收、批复以及工程款支付工程中，嵌入制衡因素，防范工程部门业务风险。

(四)适应性原则。内部控制应当符合国家有关规定和单位的实际情况，并随着外部环境的变化，不断修订和完善。公路部门要遵循适应性原则，加强学习和执行《政府会计制度—行政事业单位会计科目和会计报表》，以顺应形势变化。

三、规范公路部门内部控制的措施

针对公路部门存在资产管理不规范、制度不合理等内部控制风险，部门领导应该加强对单位内部控制的重视和管理，采用规范内部控制的措施，有利于公路部门更好为社会提供优质服务。

（一）强化单位全员的内控意识。单位内部控制，是一项全员参与业务控制活动的过程。良好的内控观念是内控制度得以健全和实施的重要保证，是内控监督体系的思想基础。单位主要负责人和中层干部，应该树立责任主体的意识，强化自身的内控意识，同时聘请专业人士对单位全员进行内控规范制度系统的学习，并作出指导，建立起适合本单位的内控制度，这样单位全员齐心协力，就能把单位内控制度建设作为日常的一项重要工作。因此，内部控制建设要求全员参与，内控观念深入人心，才能提高全员风险意识，全面提高上至领导，下至普通员工的内部控制意识。

（二）设置合理的内部控制机构。公路部门应该设置独立的内部控制领导机构和管理机构，比如内部控制委员会，来负责单位内部控制建设与实施的领导工作。内控领导机构应该具有相对的独立性，定期开展内控专题会议，制定单位内部控制方案。由单位负责人担任委员会主任，领导班子成员担任委员。内部控制日常管理机构可以下设办公室和内部审计部门来承担日常工作，负责内部控制建设与实施的组织协调、监督和评价工作。

（三）建立和健全内控规章制度。单位应该建立和健全单位内部控制体系，在《行政事业单位内部控制规范（试行）》的基础上，制定在业务层面上相关的规章制度，涉及资产管理、财产保护、预算管理、资金使用、授权审批、绩效考核和监督执行等，这样单位在进行日常活动中，能够有约束力，在执行中有法可依。

（四）制定合理的风险评估方法和应对策略。单位需要制定合理的风险评估方法和应对策略，可以借鉴企业风险评估的定性、定量以及定性与定量相结合的技术，进行风险评估。针对单位各项风险，提出应对策略，具体应对策略有风险承受、风险规避、风险分担和风险降低。单位应根据部门的风险偏好，权衡收益和支出，建立重大风险预警机制，在有效评估的基础上，能够采取应对策略，及时应对单位内部风险，减少单位损失。

（五）规范单位的业务控制活动。公路部门在下一个年度之前按照预算编制有关政策编制部门预算，单位根据批复的预算安排各项收支，发挥预算对单位活动的管控作用，同时加强决算管理和预算绩效管理，做到“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。对单位各项收入进行归口管理，确保收入及时入账，路产修复费及时足额上缴财政专户，不得截留或挪用，加强支出内部审批和审核控制。对单位资产进行分类管理，设置资产管理岗位，至少每年进行资产全面清查盘点，强化对资产配置、使用和处置等关键环节的管控。同时，公路部门应建立工程项目内部管理制度、相关的议事决策机制、审核机制、保密机制，及时拨付工程款，办理竣工决算，组织竣工决算审计，加强项目档案管理。

（六）进行有效的内部监督与评价。公路部门进行有效的内部控制监督与评价，是对内部控制的设计、运行和效率进行自我评价，形成评价报告，汲取经验和教训，不断完善自己单位内部控制建设。单位内部控制部门应当定期或不定期检查单位内部管理的建立与执行情况，及时发现内部控制存在的问题并提出改进建议，内部及时整改。同时完善内外部监督机制，内外形成合力，共同监督和评价内部控制的执行，做到举一反三，完善单位内部控制建设。

公路部门的内部控制建设是一项长期而艰巨的任务，单位在结合自己的实际，从内控意识、内控机构、内控制度建立以及内部控制活动监督等方面入手，能够规范单位内部控制管理，为单位的可持续发展提供有力的保障。