“河长制”对黑龙江省流域生态补偿管理的思考

佘　惠，程永辉，徐江申，王立权

(黑龙江大学 水利电力学院，黑龙江 哈尔滨 150080)

1　研究背景

黑龙江省境内水系发达，江河、湖泊、沼泽等水生态系统丰富繁多且分布广泛。根据黑龙江省环保局官网关于全省环境状况公报统计显示，近五年来河流水质状况总体上为轻质污染。如表1、表2具体分类情况所示(表1、表2均为黑龙江省环保局官网统计数据)。

表1　全省2012—2016年河流水质类别比例　%

表2　全省2012—2016年河流断面功能区达标情况　%

黑龙江省河流源头破坏形势严峻，如位于大庆市肇源县茂兴镇南10 km处的松花江源头三叉河，据现场查看了解到，多年来，建立了多家船上农家乐饭店，其经营期间所产生的废水等废弃物没有经过标准的检测和过滤就直接排入河流中。据黑龙江环保局官网统计显示，穆棱河、阿什河、牡丹江、呼兰河等几条河流更是达到了Ⅴ类及劣Ⅴ类水质。从博弈的角度分析，对于上下游地区来说，因为外部性成本太低，导致在保护水生态还是发展经济两者之间面临着选择。而生态补偿形式主要是中央政府和省政府通过财政转移支付对生态保护者实施的纵向生态补偿。资金形式和补偿方式过于单一，导致资金量不充足，资金没法及时到位，致使生态补偿机制没办法长期有效的进行下去。这种中央政府到地方政府，地方政府到农户的纵向补偿方式现在已经难以有效地解决跨区域的水资源保护问题了，因此，急需寻找生态补偿方式的其他突破口。

黑龙江省内的河流跨越多个市(州)县，流域生态补偿中受偿对象和补偿主体没有上下级隶属关系，各地之间的生态保护意识、经济发展水平有一定的差异，水资源区域协同保护机制不完善、不系统，又因为跨区域协商需要付出的成本较高，组织横向水生态保护补偿比较困难，落实到位更加具有挑战性。而生态补偿本身牵扯的方方面面太多，比如补偿主体、标准、方式、资金管理等。因此，在协商的过程中就会出现很多矛盾，双方很难轻易达成共识。另外，黑龙江省内水资源的确权划界工作也尚未全部完成，生态系统服务价值，污染治理保护成本、水资源保护者的机会成本难以量化确定等[1]，让生态补偿措施没有办法实施到位，严重阻碍了黑龙江省内生态补偿的顺利进行。

黑龙江省作为全国重要的粮食基地，水资源生态系统的优劣更是严重影响其经济发展的一个重要因素[2]。鉴于此，可依靠河长制的施行，来加快落实和完善生态补偿工作。

2　研究区流域生态补偿实践和现状

根据已有资料显示，黑龙江省目前补偿类型主要是森林生态补偿、草地生态补偿和湿地生态补偿三种[3]。专门的流域生态补偿工作开展的比较晚，还没有占有很大的比重，目前主要是自2015年7月开始，在穆棱河和呼兰河实行的跨全省2市9县的流域生态补偿试点。没有制定专门的生态补偿条例、没有专门的生态补偿管理机构，生态补偿形式也主要是中央政府和黑龙江省政府通过财政转移支付对生态保护者实施的纵向生态补偿。资金形式和补偿方式也相对来说过于单一，导致资金量不充足，资金没法及时到位，致使生态补偿机制没办法长期有效的进行下去。这种中央政府到地方政府，地方政府到农户的纵向补偿方式现在已经难以有效地解决跨区域的水资源保护问题了，因此，急需寻找生态补偿方式的其他突破口。

3　依托河长制，全面推进水生态补偿

河长制和生态补偿存在一个整体和局部的关系，河长制的六项主要任务中的“加强水生态修复”就涉及到要积极推进建立生态保护补偿机制，因此，在河长制下开展生态补偿是要求、是任务。在《黑龙江省河长制中期自评估报告》中也提及到：在以后的工作中要探索建立跨流域生态补偿机制。同时，既完成做好生态补偿，又能促进河长制的落地[4]。

3.1　“河长制”党政领导，落实推进横向生态补偿

在生态补偿实践中，最难的事情是制定的措施如何落地。也就是上下游的地区如何能谈得拢，因为要涉及资金、稳定、经济结构调整等复杂问题，有了河长制，就能依托这一机制，加快横向生态补偿机制的实施。通俗来说，补偿的上下游地区，就像哥俩，实力和影响可能相差不多，也可能相差悬殊，如果没有一个中间人，或者家长，也就是能对哥俩有影响的上级领导、部门或协调机构，是不容易达成补偿的[5]。有了河长，就有了这个家长，增加了协调力量，方便推动横向生态补偿机制，达到让补偿主体自愿补偿受偿对象，受偿对象自发进行流域生态保护投资的局面。

2017年6月30日，黑龙江省委省政府正式印发《中共黑龙江省委办公厅、黑龙江省人民政府办公厅关于印发[黑龙江省实施河长制工作方案(试行)]的通知》(厅字﹝2017﹞34号)，确定25个省直单位为河长制工作责任单位，各责任单位确定1名厅级干部为责任人，1名处级干部为联络人。建立了 “省、市、县、乡、村”五级河长体系，五级双河长全部落实。黑龙江省委书记、省长共同承担省总河长，黑龙江省委常委、省政府领导全部担任省级河长。依据黑龙江省江河水系分布特点，将黑龙江省江河水系划分为界江界湖、嫩江和松花江流域“三大流域”，根据现在省行政区和流域的实际情况，将流域与区域相结合，实行党政主要负责人“双河长制”，让省内所有的江河湖泊和水库都有了“家长”，这为生态补偿落实奠定了组织基础，如图1所示。建议可以由黑龙江省河长办制定黑龙江省横向生态补偿顶层最高目标，做到生态补偿有保障、有平台、有途径；设立生态补偿管理部门，可以和河长制共用同一班人马，实行同一套管理制度；由黑龙江省河长办制定《黑龙江省生态补偿条例》，确定补偿方式、补偿标准、补偿考核制度、补偿资金管理制度等；建立由黑龙江省河长办牵头、用水企业、上下游用水居民多主体参与的补偿机制，增强保护者的“获得感”和破坏者的“失去感”，如图2所示。

图1　河长办促进生态补偿运行模式

图2　生态补偿管理结构

3.2　“一河(湖)一策”编制，促使补偿依据科学可靠

黑龙江省“一河(湖)一策”编制的主要目的是针对河长制中的“六大任务”，依据各地市河湖实际存在的具体问题和特点，将河湖分级分段制定因地制宜的管控和保护的具体实施行动路线图。其中编制工作的进行是建立在各个流域具体的实际情况下，所以需要把各流域上下游、左右岸的水文水资源、物理结构、水质、生物和社会服务功能等方面的现状摸清楚，才能有针对性的建立包括水污染、水环境和水生态方面的目标清单，不难看出来“一河(湖)一策”等编制工作的复杂性和艰难性，可是恰恰也体现了它的重要性。这样全面系统的对黑龙江省内各个流域进行一个彻底的摸底，方便以后对黑龙江省内水资源的管理、利用、开发和保护。也能够对流域的生态服务价值正确评估，促使补偿依据稳定可靠、补偿标准科学准确，建立如《黑龙江省水生态补偿条例》等文件。

4　结　论

流域生态补偿的实施在黑龙江省已经有了具体的试点，我们应该考虑如何借着河长制这一重大决策出台的契机，来推动黑龙江省流域生态补偿机制的落实。依托各级河长办等各流域机构，设立生态补偿管理组织，制定《黑龙江省水生态补偿实施条例》，推行横向生态补偿机制，依靠“一河一策”编制中将河流分段分区清算的特点，核定评估每一条，每一段河流的生态服务价值，编制《黑龙江省水生态补偿条例》。河长制是手段，流域生态补偿是其中的一个目的，我们可以依靠河长制将流域生态补偿措施进行完善并落实到位。