中国特色残疾人康复事业发展道路探析

陶慧芬 江传曾 唐利娟

随着20世纪医学技术的兴起和发展，残疾被定义为个人的“生理或精神缺陷”，需要通过医学治疗和康复措施予以矫治。由于两次世界大战造成大量人员伤残，西方发达国家和地区的残疾康复服务体系得以迅速建立和发展，当时服务对象仍主要限于伤残军人和产业事故工人。福利制度确立后，作为公民基本权利，所有残疾人均可以接受康复服务。目前，不论在发达国家还是在发展中国家，康复均是残疾人工作基本内容。

改革开放尤其是中国残联成立以来，经过30多年的发展，我国残疾人康复事业走过了从无到有、从小到大、从点到面的发展历程，已初步形成了中国特色的残疾人康复道路。党的十九大提出：发展残疾人事业，加强残疾康复服务，对新时代残疾康复事业提出了更高要求。分析研究中国特色残疾人康复事业发展道路，对于做好新时代残疾人康复工作具有重要意义。在此背景下，有必要对我国残疾人康复事业的发展历程、制度特征及其面临的挑战与机遇做一梳理，并提出未来发展的重点方向。

1.中国特色残疾人康复事业发展道路回顾

残疾人康复可以说是新时期中国残疾人事业的敲门砖，正如邓朴方所言，“所谓做残疾人工作，开始也没想到，就是想建个康复中心，让中国人能有一个康复的机会”[1]。总体来看，中国残疾人康复事业道路走过了从项目推动到制度建设、从注重康复到康复与残疾预防并重的历程。

1.1 从项目推动到制度建设

从康复事业发展历程来看，一方面根据我国经济发展和医疗服务资源实际，以项目推动为抓手不断发展，同时针对项目推动的不确定和自由裁量性，不断完善制度化建设，使得康复服务逐步上升为残疾人的一项基本权利。

1.1.1 项目推动：从单项康复到全面康复。中国残疾人康复工作起步于20世纪80年代。1986年，中国残疾人康复协会成立，国际上新的康复理念和康复技术开始进入中国。1987年国务院组织开展第一次全国残疾人状况抽样调查，数据表明中国有5164万残疾人，大多数残疾人没有得到必要的康复医疗。1988年，残疾人事业“五年工作纲要”（1988—1992年）确定白内障复明手术、儿麻矫治手术和聋儿听力语言训练作为三项抢救性康复工程在全国推动，这是我国针对残疾人的第一个专项康复项目，并由中央财政给予支持。同时康复的基础性工作起步，社区康复逐步展开。此后，每个5年规划都根据残疾人的康复需求增加康复项目，陆续实施了残疾儿童抢救性康复、贫困残疾人辅助器具适配、防盲治盲、防聋治聋等重点康复项目，形成了如“白内障复明”“启聪行动”“社区培育”“七彩梦”等具有广泛社会效益的康复项目“品牌”。 “十三五”规划（2016年—2020年）开始提出实施精准康复，为残疾人提供基本康复服务。经过实施7个“五年规划”（历次规划残疾人康复项目及实施效果见表1），康复服务对象逐渐覆盖所有残疾类别全生命周期的残疾人，残疾人康复服务覆盖率达到65%，4000多万残疾人通过实施康复项目受益。

表1 历次残疾人事业5年规划残疾人康复项目及实施效果

续表

总体而言，我国残疾康复工作起步晚、起点低、基础薄弱。在起始阶段，“贯彻从实际出发，面向残疾人，注重实效，奠定基础，稳步提高的原则。”坚持问题导向，着眼于“紧迫性”，许多工作带有抢救的性质。在发展过程中，从“应急”入手，如肢体残疾康复，从抢救性的儿麻矫治手术入手，发展到建立假肢装配点，推广普及型假肢，开展社区、家庭康复训练。通过项目带动建设和拓展，从三项康复到全残疾类别康复，从抢救性儿童康复到全生命周期康复，形成了多元化、多层次的康复服务模式。

1.1.2 制度建设：从临时救济型项目推动到制度建设。“权利”的最好巩固是利益制度化。项目是推动工作的重要手段，但有很强的时效性、对象的局限性和不可持续性，制度保障才是根本性、普遍性、长久性的保障。适时总结残疾人康复工作经验，把经验转化为制度，从而保障残疾人康复事业可持续发展，使康复服务惠及全体残疾人。经过近30年的残疾人康复工作实践，从单纯实施康复项目，康复服务仅能覆盖部分残疾人，到逐步着力推动保障残疾人健康与康复权益的制度建设，目前已基本建立覆盖残疾人康复的法律政策制度体系。

（1）将残疾人康复纳入法制化的轨道，以政策保障康复工作的落实。我国1990年制定的《残疾人保障法》用专章对残疾人康复做出了规定，明确“国家和社会采取康复措施，帮助残疾人恢复或者补偿功能，增强其参与社会生活的能力。”2008年修订的《残疾人保障法》也明确“国家保障残疾人享有康复服务的权利。各级人民政府和有关部门应当采取措施，为残疾人康复创造条件，建立和完善残疾人康复服务体系，并分阶段实施重点康复项目，帮助残疾人恢复或者补偿功能，增强其参与社会生活的能力”。《残疾人保障法》的颁布实施，将残疾人康复纳入了法制化的轨道。

残疾人康复也纳入了其他专门法律。2012年10月颁布的《中华人民共和国精神卫生法》充分吸收了残疾人精神康复工作的实践经验，将精神残疾人康复纳入了精神卫生事业总体规划，从而确保精神残疾人康复工作具有法律依据。

（2）政策推动。随着康复工作的开展，康复政策陆续制定，保障了康复工作的落实。《中共中央 国务院关于促进残疾人事业发展的意见》对加强残疾人医疗康复和残疾预防工作提出明确要求：“保障残疾人享有基本医疗卫生服务。健全残疾人康复服务保障措施。建立健全残疾预防体系。”，为残疾人康复事业发展明确了制度框架。

为适应残疾人更高水平的康复需求，国家出台了一系列重要政策文件。2016年10月国务院印发《关于加快发展康复辅助器具产业的若干意见》，首次以国家层面谋篇布局康复辅助器具产业，对今后一个时期我国康复辅助器具产业的发展作出全面部署。2017年1月，国务院常务会议通过《残疾预防和残疾人康复工作条例》，这是我国关于残疾预防和残疾人康复工作的第一部综合性法规，首次以法规形式规定了残疾预防和残疾人康复工作的基本原则、方针和主要举措，确立了政府主导、部门协作、社会参与的工作机制，明确了政府的职责和具体帮扶措施，特别突出了对重度残疾人、贫困残疾人和残疾儿童的重点保障，是指导残疾预防和残疾人康复工作最权威、最全面的一部法规文件。该条例为做好残疾预防和残疾人康复工作提供了坚实的制度保障。

（3）纳入到国家社会保障和基本公共服务体系之中。

一是建立重度残疾人护理补贴制度。2015年国务院出台《关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》（国发〔2015〕52号），其中重度残疾人护理补贴主要补助残疾人因残疾产生的额外长期照护支出，对象为残疾等级被评定为一级、二级且需要长期照护的重度残疾人，有条件的地方可扩大到非重度智力、精神残疾人或其他残疾人，逐步推动形成面向所有需要长期照护残疾人的护理补贴制度。这是第一个重度残疾人护理的福利制度，残疾人福利不再与贫困挂钩，是制度上的重大突破。

二是康复项目纳入基本医疗保障支付范围。2016年人社部、中国残联等部门联合印发《关于新增部分医疗康复项目纳入基本医疗保障支付范围的通知》(人社部发〔2016〕23号），要求各地将“康复综合评定”等20项康复项目纳入医保支付范围，并且各地原已纳入支付范围的医疗康复项目应继续保留。20个项目兼顾了各类康复领域、残疾类型和康复人群。该项制度将残疾人康复医疗纳入基本医疗保障范围，从制度上保障了残疾人的康复费用，大大减轻了残疾人康复医疗的压力，使残疾人康复医疗更可持续。北京、上海、深圳、宁波等部分地区建立贫困残疾人康复辅助器具补贴制度。另外，一些地区将部分康复辅助器具纳入基本医疗保险报销范围。

三是建立残疾儿童康复救助制度。2018年5月，国务院常务会议通过《关于建立残疾儿童康复救助制度的意见》，《意见》按照“兜底线、织密网、建机制”的要求，为残疾儿童接受基本康复服务提供制度性保障，提出了有针对性的政策措施。这一制度主要针对我国残疾儿童康复服务保障制度空白，将现有社会保障制度覆盖不到的服务内容作为主要救助内容，并强调与基本医疗保障、临时救助等制度进行有效衔接。

纵观残疾人康复事业制度建设的过程，我们发现，在这一过程中，既注重项目推动实事落实，又注重适时把工作实践转化为制度，呈现了从临时性康复到制度性康复的特征，中央与省级层面同时实施。以残疾儿童救助制度为例，在中央层面，2009 — 2011年中央财政安排专项补助资金，实施“贫困残疾儿童抢救性康复项目”，为视力残疾儿童、听力言语残疾儿童、肢体残疾儿童、智力残疾儿童、孤独症儿童提供康复训练或辅助器具补贴。在“十二五”期间，国家实施了“残疾儿童康复救助七彩梦行动计划项目”，继续为上述儿童提供康复训练补贴。2018年5月，国务院常务会议决定建立残疾儿童康复救助制度，对符合条件的0 — 6岁听力、视力、言语、肢体、智力等残疾儿童和孤独症儿童，包括经济困难家庭、福利机构收养的残疾儿童和残疾孤儿等，提供手术、辅助器具配置和康复训练等救助，救助经费纳入县级以上地方政府预算，中央财政给予适当补助，到2020年实现残疾儿童应救尽救。在省级层面，以湖北省为例，2010 — 2016年湖北省持续实施0 — 6岁贫困残疾儿童抢救性康复救助工程，一直被纳入湖北省政府十件实事、省政府民生工程。2017年，湖北省实施的“0 — 6岁工程”由过去的定额定量救助转变为兜底保障，对有康复需求的五类（苯丙酮尿症、智障、脑瘫、听力障碍、孤独症）0 — 6岁残疾儿童应救尽救，从而进入这一救助的制度性保障发展阶段。

1.2 从康复为主到康复与预防并重

残疾可由多种因素引发，如遗传疾病、慢性非传染性疾病、伤害等。残疾可能发生在生命历程中的任何阶段，包括胚胎、出生、婴儿、童年到成年或老年阶段。康复是残疾预防的重要组成部分，残疾预防可分为三个层级：初级预防即最大限度降低残损发生率；二级预防，即防止残损转化为残疾；三级预防即通过包括医疗、教育和社会干预等广泛的康复措施，降低对日常生活的负面影响。

我国在大力推进医学康复的同时，也同时开展残疾预防，从关注抢救性康复，到康复预防并重。1988年制定的《中国残疾人事业五年工作纲要》就提出“积极开展预防残疾工作，提高我国人口质量”，此后的历次残疾人事业发展规划都将预防残疾纳入其中。2008年《中共中央 国务院关于促进残疾人事业发展的意见》提出“加强残疾人医疗康复和残疾预防工作”，把残疾预防和医疗康复放在同等的位置，并将“建立健全残疾预防体系”单列一条，为加强残疾预防工作提供了方针。在实践层面积极推进残疾预防工作，开展了特需人群补碘、智力残疾预防、精神病防治等残疾预防项目，取得了一定成效。中国残联联合国家卫计委、人社部、环保部等部门和有关科研机构，研究制定国家残疾预防行动计划，即《国家残疾预防行动计划（2016 — 2020年）》，于2016年由国务院办公厅印发，是我国残疾预防领域的首个国家级政策文件，对加强残疾预防，有效减少、控制残疾的发生、发展做出了部署，残疾预防真正成为国家战略。行动计划从有效控制出生缺陷和发育障碍致残、疾病致残、减少伤害致残等方面制定了行动方案。行动计划还明确了各有关部门的职责，强化了行动计划的执行性。

在理念上推动全社会建立残疾预防意识。1996年，国家卫生部、国家教育部、团中央、中国残联等12个部委联合确定每年6月6日为“全国爱眼日”；1999年，卫生部、教育部、民政部等10部委局共同确定每年的3月3日为“全国爱耳日”；2017年6月，国务院正式批准将每年8月25日设立为“残疾预防日”；此外还有“精神卫生日”“自闭症日”等。通过这些节日，开展群众性宣传教育活动，逐步增强全社会“预防残疾，增进健康”观念，预防和减少残疾的发生。

1.3 从粗放型康复到精准型康复

在残疾人康复事业开创时期，我国正处于从温饱向小康过渡的时期。人口多、底子薄，国家的主要任务是发展生产力，康复力量薄弱，只能通过集中资金和力量满足残疾人具有“雪中送炭”性质的康复需求，因此康复工作坚持经济易行并且效果较好的原则，重点集中在受益面广且具有紧迫性的抢救性康复（如“三项康复”“0 —6岁残疾儿童抢救性康复”）。有些项目便于大规模组织病源集中救治，如白内障、儿麻救治，有些项目可以在社区开展就近就便，形成简单易行的社区康复模式。残疾人辅助器具配置工作也经历了从购买简单型、基本型和普遍发放到适配服务的过程。“八五”期间所开展的低视力助视器，“九五”、“十五”实施残疾人用品用具供应服务，“十一五”时期开展残疾人辅助器具供应服务，其特点是提供基本型辅具。在适配服务难以提供的情况下，通过发放简单和通用型辅助器具，大大提高了残疾人的生活质量。“十二五”时期提出适配的理念，辅具配备向个性化发展，满足更多残疾人的生活需要，提高了舒适性和生活质量。

从新世纪开始，我国进入全面建设小康社会时期，随着广大人民群众生活水平的提高和科学技术的进步，残疾人对康复的需求与日俱增。《中国残疾人事业“十五”计划纲要》（2001年—2005年）提出到2015年基本实现“人人享有康复服务”的目标，对康复的质量效益提出更高要求。新时代中国特色社会主义阶段以来，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，坚持以人民为中心的发展思想，提出了精准康复服务的理念。精准康复意味着精准评估、个性化服务、精细化管理，康复服务从粗放型向个性化转变。

1.4 机构建设和社区康复并重

1.4.1 机构建设从无到有，渐成体系。我国康复机构建设起步较晚，走过了一条从无到有的路，形成公办、民办、公办民营、民办公助等多种形式并存的格局。形成了以省级康复机构为资源指导中心、市州级康复机构为骨干、县级康复机构为基础、社区（村）康复站为窗口的四级残疾人康复服务体系,不断扩大残疾人享有康复服务的覆盖面,满足残疾人的不同康复需求。在这一过程中，中国残联根据国家相关政策法规，制定了《残疾人康复机构建设标准》（建标165 —2013）和《残联系统康复机构建设规范（试行）》等文件，用以规范残联系统康复机构的建设与管理，促进康复机构健康发展。

在抓机构建设的同时，注重康复人才培养。中国残联出台了《全国残联系统康复人才培养规划（2005—2015年）》《中国残疾人事业中长期人才发展规划纲要（2011 — 2020年）》，对残疾人康复人才工作进行了总体规划，为今后一段时期的康复人才建设工作确立了目标。“十三五”期间，开展残联系统康复专业人才实名制培训，建立康复人才实名制数据库，对从业人员实行轮训制。经过不同阶段有重点有步骤的发展，残疾人康复人才工作从最初的工作培训，到现在分专业、分层级，既有基层工作人员（社区康复协调员）轮训，又有学科带头人的培养。人才培育工作越来越得到重视，越来越专业化。

1.4.2 社区康复稳步推进。社区康复（简称CBR），由世界卫生组织在1976 年提出，主要是利用本社区的资源，因地制宜地开展社区和家庭的康复，这是一种新的、有效的、经济的康复途径。2004年，世界卫生组织、联合国教科文组织、国际劳工组织把社区康复定义为受伤病人及残疾人康复、机会均等、减少贫困和融入社会的一种社区发展战略。我国从康复需求的多样性出发，1986年开始引入社区康复，以社区为基础，家庭为依托，为有需求的残疾人普遍建立康复服务档案，提供康复评估、训练、心理疏导、护理、生活照料、辅具适配、咨询、指导和转介服务。我国社区康复发展经历了3个阶段：试点阶段、全面推广阶段和融入社区卫生服务阶段。20世纪80年代后期开始在吉林、内蒙古、山东和广东开展试点，建立了62个县级社区康复示范项目；1996—2005年为全面推广阶段，在中国残联的技术指导和管理下，县、区普遍建立康复服务指导站，社区康复站、家长学校大量建立；从2006年“十一五”发展纲要起，进入第三阶段，将残疾人康复服务纳入社区建设和基层卫生服务，社区康复进入社区工作融合发展阶段。“十三五”时期，将社区康复纳入基本公共服务目录清单，残疾人康复覆盖率迅速提高至65%，社区康复发挥了重要作用。

2.中国残疾人康复事业发展的挑战与机遇

2.1 挑战：新旧矛盾并存

2.1.1 康复服务资源不足，康复服务质量不高。2017年全国残疾人基本服务状况和需求动态更新调查数据显示，残疾人康复服务覆盖率只有65%，残疾人家庭医生签约率为20.1%。依然存在“残疾人康复需求加大与康复服务能力不足的矛盾，残疾人规模增大与康复资源匮乏的矛盾”[2]。残疾人服务专业化、类别化、个性化服务水平不高。以辅助器具服务为例，针对贫困残疾人基本辅助器具服务以免费配发为主，辅助器具个性化适配服务比例相当低。康复机构服务能力不足，长期以来，基层康复机构的康复服务人员主要通过短期培训上岗，缺乏具有综合技能的专门人才，60%的县级医院和县级康复机构不具备早期康复服务能力，主要问题也与缺乏专业技术人才有关。

2.1.2 康复服务在政策整合、机构空间布局、人才培养等方面问题依然存在。康复服务政策在资源整合方面不够，特别是在基层，卫生、民政、残联资源缺乏有效整合、综合利用。康复机构的空间布局也缺乏科学的规划，中西部地区康复机构缺乏，而在东部市、区同城重复建设机构的现象非常普遍。康复人才极其短缺，主要表现在缺乏人才系统培养体系，包括高端人才、领军人物、学科带头人、新领域（辅具、预防、社区、职业康复）复合型人才。同时，基础性人才和基层专业技术人员更是极度匮乏，由于工作条件、技术职称等问题，现有的人才队伍也流动性大。“在对143个县的县级残疾人服务设施运营管理方面的主要制约因素调查中，反映最普遍的是“缺乏专业人才，队伍不稳定。”[3]以社区卫生服务中心为例，康复本来是其“六位一体”功能之一，但是由于缺少能够开展康复训练和服务的全科医生，再加上基层公共卫生服务体系中并没有明确社区康复的具体服务目录，导致只有极少数社区卫生服务中心真正能够发挥功能，开展康复训练和服务。

2.1.3 人口老龄化导致康复需求大幅增长。老龄化与残疾密切关联，老龄化意味着加大残疾风险。根据第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查，2015年我国低龄老年人口（60～69岁）占56.1%，中龄老年人口（70～79岁）占30.0%，高龄老年人口（80岁及以上）占13.9%。老年人健康状况不容乐观，失能、半失能老年人口数量较大，全国失能、半失能老年人大致有4063万人，占老年人口的18.3%。失能老年人口数量庞大，无疑是对我国残疾人康复提出的巨大挑战。人口快速老龄化对残疾人康复服务有迫切的需要。

2.2 机遇：残疾人康复被纳入健康中国战略和国家基本公共服务

国家的政治意愿决定政策设置的导向，也决定一个国家将有限的资源投放于何处。十八大以来，党和国家对残疾人康复事业做出了重大部署和制度安排。

2.2.1 残疾人康复被纳入“健康中国”国家战略。2016年8月，习近平总书记在全国卫生与健康大会讲话中强调：“健康是促进人的全面发展的必然要求，是经济社会发展的基础条件，是民族昌盛和国家富强的重要标志，也是广大人民群众的共同追求。要重视重点人群健康，努力实现残疾人‘人人享有康复服务’的目标。”[4]2016年中共中央、国务院所印发的《“健康中国2030”规划纲要》中对维护残疾人健康专设一节，提出“将残疾人康复纳入基本公共服务，实施精准康复，为城乡贫困残疾人、重度残疾人提供基本康复服务。完善医疗机构无障碍设施，改善残疾人医疗服务。进一步完善康复服务体系，加强残疾人康复和托养设施建设，建立医疗机构与残疾人专业康复机构双向转诊机制，推动基层医疗卫生机构优先为残疾人提供基本医疗、公共卫生和健康管理等签约服务。制定实施国家残疾预防行动计划，增强全社会残疾预防意识，开展全人群、全生命周期残疾预防，有效控制残疾的发生和发展。”从国家治理的层面，对残疾人康复的认识达到一个新高度，残疾人康复的制度框架更加系统完备。

2.2.2 政策顶层设计和制度安排提供更多保障。党的十九大报告提出“发展残疾人事业、加强残疾康复服务”[5]。这是党的最高决策第一次明确强调“加强残疾康复服务”，为新时代残疾人康复事业明确了方向和行动指南。在政策顶层设计和制度安排上：《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》对残疾人康复工作做出全面的部署；国务院颁布实施《残疾预防和残疾人康复条例》，进一步巩固残疾预防与康复工作的法律地位；《国家残疾预防行动计划》《关于加快发展康复辅助器具产业的若干意见》等国务院文件促进康复服务的发展；相关部门制定政策将医疗康复项目纳入基本医疗保险支付范围，进一步加强重度残疾人医疗服务及保障等。更为重要的是，残疾预防和康复已被列入国家基本公共服务目录，如国务院《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》明确提出残疾人基本康复服务覆盖率达80%以上的要求。在扶贫方面，《贫困残疾人脱贫攻坚行动计划》将满足残疾人基本康复服务需求，作为精准扶贫、精准脱贫的核心举措和任务。在医疗改革方面，残疾人作为重点人群，被全面纳入《“十三五”卫生与健康规划》《“十三五”医改规划》《关于推进家庭医生签约服务的指导意见》《关于实施健康扶贫工程的指导意见》。这些顶层设计和制度安排均为残疾人康复发展提供了更为稳定的资源保障，成为发展残疾人康复的难得机遇。

3.残疾人康复事业发展的重点方向

综合我国残疾人康复事业发展的基本现状、挑战与机遇，未来可从以下几个重点方面入手，进一步促进残疾人康复事业的发展。

3.1 精准康复服务

精准康复服务关键要对象精准、措施精准、效果明显，为残疾人提供适合个性需求的精准康复服务，精准康复的重点是提高康复质量。在科技发展与我们生活关系日益密切的今天，要高度注重科技化、信息化的应用，如人工智能、3D制造等技术在康复领域的运用。精准康复服务要依据“健康中国2030”和脱贫攻坚战略部署，聚焦残疾人康复需求，强化基本康复保障，实施精准康复服务，提升残疾人生存和发展能力。要坚持政府主导、部门联动，需求导向、精准服务，综合施策、形成机制，着力构建与经济社会发展相协调，与残疾人康复需求相适应的多元化康复服务体系、多层次康复保障制度。在精准康复服务中，需要区分政府和残联的职责。精准康复服务是政府基本公共服务的职责，残联须定位为推动者、协调者和组织者，充分运用动态更新大数据，在推动政府出台方案，协调督促各部门提供条件、提供保障、履行责任，组织识别有康复需求的残疾人，并将其转介至相应的机构，做好桥梁和纽带的职责。

3.2 辅具产业

辅助器具是指为残疾人、老年人、伤病人提供日常生活辅助的专门用品和器具。目前，全球市场辅助器具已达近7万种，一些发达国家的产业规模已经占到GDP的1%至2%。从当前需求和市场前景看，中国的辅助器具产业潜力巨大。中国有残疾人8500万，老龄人口超过2亿人。但目前我国辅助器具产业发展十分滞后。调查显示，我国残疾人辅助器具适配率尚不足30%，此外，辅助器具服务水平低；生产企业规模小能力弱；产品质量和市场竞争力差，研发转化水平低等现象还普遍存在。未来我国将是世界上辅助器具需求最大、增长最快的国家。按照实际需求测算，未来总生产规模可以达到6亿件，总产值在1万亿元人民币左右。这一行业将为我国经济结构调整和供给侧结构性改革提供发展空间。2016年国务院印发了《关于加快发展康复辅助器具产业的若干意见》，将辅具生产及服务纳入《中国制造2025》行动纲领和国家基本公共服务体系，关键是尽快落实这些政策措施，以此促进辅具产业加快发展。

3.3 残疾预防

调查显示，后天致残在我国残疾人致残因素中占主要部分。世界卫生组织指出，利用现有技术可以使至少50%的残疾得以控制或者使其延迟发生。目前，我国有8500多万残疾人，采取适当的残疾预防，可有效降低残疾发生率及残疾程度，这无论是对个人、家庭还是国家均具有重要意义。要从技术层面、政策机制层面和资金投入层面积极落实《国家残疾预防行动计划》的各项预防措施，提高残疾预防的成效。残疾预防要整体推进，不能仅局限于残联体系，还需要与医疗、教育、安全生产、职业病防治等多领域相互配合、共同推进。要强调技术预防与观念预防并行。不仅要将预防工作在各领域内前移，也要让更多人树立预防残疾的意识。从人的整个生命历程来看，残疾风险分布于人生各个阶段，婴幼儿时的先天性残疾、学龄阶段的传染病致残、工作过程中的创伤性致残、老龄时期的退化性疾病致残等，因此应当树立“终生预防残疾”的理念。

3.4 康复人才建设

“康复是一项科技含量很高、涉及多学科的复杂工作，需要复合型人才，既要有医学知识，又要有心理学、声学、力学、机械、微电子、人体工程学等科技知识，还要有美学修养”[6]我国8500万残疾人中有康复需求的人数超过5000多万，而康复人才极度匮乏。目前全国仅有70多所本、专科院校开设了康复专业，还没有建立完善的康复学科体系。每年培养出来的专业人才不到8000人，其中70%是专科学历，远远难以满足未来科学康复的需求。未来一个时期，要加强多学科、多层次的康复人才队伍建设，以促进完善的康复科学体系在中国发展，包括提升残疾人的职业能力、提高残疾人的社会适应能力和社会融入能力。建成集康复教学、科研、医疗于一体的高水平的、国家级的中国康复大学，是康复人才培养的迫切要求。应该对中西部地区康复人才培养给予更多支持。要科学设置康复学科技术职称职种，以保障康复人才的权益。

3.5 区域协调发展

由于区域经济发展不平衡，社会发展水平各异，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的社会主要矛盾在残疾人康复事业发展中体现得更为鲜明，从国家层面出台制度政策，具体到各地实施时，“最后一公里”问题客观存在，东、中、西发展水平不平衡，内部结构亦不平衡。国情决定了发展残疾人康复既要遵循顶层设计，还要加快各地“量力而行，尽力而为”的实践引导，突破重点，鼓励各地制定适合本地实际的发展方式。要按照康复需求，科学制定康复机构平台的空间布局，支持西部地区加快康复机构建设。在人才、技术、资金投入方面也要加大对中西部的投入。