基层行政事业单位内部控制之我见

刘 娜

近年来，我国行政事业单位一直在深化体制改革，积极转变政府职能，提高工作效率，全面推进内部控制建设是其中一项重要任务，因此，内部控制成为了学术界和实务界研究和实践的焦点。2012年财政部颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，标志着我国行政事业单位的内部控制系统工程正式启动。2015年财政部印发了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，2017年印发了《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》，表明行政事业单位内部控制的顶层设计已经逐步完善。但是笔者在参与财务检查中发现，基层行政事业单位在实施内部控制工作中仍然存在诸多问题，如何对症下药完善内控工作已经迫在眉睫。

一、基层行政事业单位内部控制工作中存在的问题

（一）内控意识淡薄。很多基层单位处于被动接受内控建设工作任务的状态，实施过程中主要依靠上级主管部门的推动和本单位财物部门的落实，各单位还未充分认识到内控工作的重要性，特别是单位负责人内控意识淡薄，认为内控就是上级主管部门对本单位的财务检查，是财务部门的事。这样的认知直接导致本单位内控工作无法全面系统深入的开展。

（二）会计基础工作不规范。有效的内部控制要从健全的会计基础工作开始，某些基层单位忽视了会计基础工作规范化的作用，会计基础工作不规范的问题时有发生。一是原始凭证管理不规范。如发票内容不全，甚至没有收款单位盖章；大额支出没有明细；经济事项只有领导签字，没有经办验收人员签字。二是账务处理不规范，支出款项长期挂往来款，逃避支出审查。三是固定资产管理混乱，账实不符，甚至没有固定资产明细账，固有资产流失风险较大。

（三）内控体系不健全。内部控制体系不健全主要体现在以下几个方面：一是内控体系照本宣科、照搬其他单位的做法，没有按照内控建设工作要求，认真梳理本单位业务流程，查找风险点和薄弱环节，有针对性的制定防控措施。二是风险评估机制缺失。风险评估是内控工作流程中的重要环节之一。行政事业单位是公共权力的执杖者，面临公共权力私有化引发的廉政风险，但目前大多基层行政事业单位没有建立风险评估机制。三是内控报告机制尚未完全建立。报告机制是沟通结果、改进管控效果的重要途径，《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》的发布，推动了单位内控报告机制的建立，但是从政策传递到基层到基层完善报告制度，确保信息准确、全面、可用，还需要一个过程。

（四）预算体制不完善。单位内控工作应以预算为主线，以资金管控为核心，但很多基层单位预算体制不完善，且预算的执行和内部控制完全分离，内部控制流于形式。一是预算追加项目较多，预算约束力差。二是预算没有在单位内部按组织体系进行细化，预算的编制和执行都是财务部门的事，支出仍然是“实报实销”。三是预算编制缺乏规划，项目合理性有待提高，给预算执行和内控带来难度。四是内控没有和预算执行有效结合，导致内控流于形式，“形似而实不至”。

（五）人员配备不足。内部控制的主要工作是针对行政事业单位的经济活动进行风险识别和评估，制定出合理的风险应对措施，并推进实施。这是一项系统工程，对从业人员的职业素养要求比较高。但目前，行政事业单位普遍存在混岗现象。特别是基层单位，人员少，工作量大，内控人员职位主要由财务人员兼任，影响了内控工作的效果，难以实现内部控制体系的目标。

二、改进基层行政事业单位内部控制工作的建议

（一）强化内控意识，打造一把手工程。单位负责人是本单位内部控制建立健全和有效实施的第一责任人，强化单位负责人的内控意识能有效带动单位全员参与，驱动内部控制有效运行。探索建立将单位内部控制建设实施情况纳入单位领导干部经济责任审计范畴，加强行政问责。加大内控体系相关知识宣传，转变轻视内控的旧理念，提升单位全员内控意识。

（二）规范会计基础工作，发挥内控作用。会计基础工作不规范制约了单位内控制度的建设和实施。因此，要提升单位内控水平，必须重视会计基础规范化工作。规范会计基础工作，需要财政部门加强对单位财务人员的业务指导，可将会计基础规范化内容纳入会计人员继续教育范围，加强培训。财政部门要联合审计等部门加强检查，建立相应奖惩机制，倒逼单位提升会计基础工作规范化水平。

（三）健全内控体系，推动单位内部控制建设。一是加强内部控制顶层设计，内控体系的设计必须依托本单位行政管理流程和业务流程，不能生搬硬套，基层单位要健全内控体系，首先要成立内控筹建领导小组，对内控的目标、流程、试运行和修正做好顶层设计，有效推动单位内控建设工作稳步实施。二是加强风险管理。建立风险评估体系，梳理单位的业务和审批流程，查找风险点，形成风险评估报告，提交单位负责人，落实风险防控措施。三是建立内控报告机制。大力落实《行政事业单位报告管理制度（试行）》，将单位的经济活动至于阳光之下，接受单位内部和社会公众的监督。同时建立内控报告内部沟通和传递机制，发现问题及时整改。

（四）完善部门预算，加强重点领域财务监管。从预算的编制时间、内容、程序和执行等多层次完善部门预算，强化预算的约束力。一是将预算编制的时点整体前移，留足时间对下一财年的预算项目进行合理规划，为预算执行奠定良好基础。二是将单位全部收支事项纳入部门预算实施范围，严格预算调整和追加程序，减少随意性。三是将部门预算和内控相结合，结合单位内部各科室工作责任，严格预算责任考核机制。四是加强对重点项目预算和执行的监管，开展事中检查和事后决算工作，做好预算绩效考评，做到绩效考评有据、考评结果有用。

（五）加强人才培养，打造优秀内控人员队伍。行政事业单位应顺应内控建设的要求，设立独立于财务部门的专职内控部门，配齐工作人员。同时加大对内控人员的培训力度，提高内控人员业务素质，打造一支政治素质过硬、业务水平过关的内控人员队伍。为此建议上级财政部门联合有关部门，分期分类对基层单位内控人员进行轮训，开拓基层内控人员视野，增强本领。

三、结束语

综上，全面推进行政事业单位内部控制建设是实现国家治理体系和治理能力现代化的要求，也是单位提高公共服务效能和内部智力水平的需要。基层行政事业单位应该从实际出发，依法依规建立本单位内控体系，并在实践中不断修正，将内控系统建成完整的闭环，为我国社会主义事业的发展奠定基础。