构建国家审计管理体制改革评价机制的思考

朱殿骅 张艺凡

国家审计是国家治理的基石和重要保障。我国国家审计制度恢复确立的三十多年来，国家审计在揭露和查处财经违法违纪问题、规范财经秩序、健全完善财经法规制度等方面发挥了不可替代的重要作用。三十多年来，随着政治、经济、社会环境的不断发展，既有的国家审计管理体制已无法有效适应党和国家对审计监督提出的要求以及社会对审计监督的期望，因而需要对其进行改革。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，党和国家事业开创了新局面，我们党以巨大的政治勇气和强烈的责任担当，提出了一系列新理念新思想新战略，出台一系列重大方针政策，推出一系列重大举措，推进一系列重大工作，解决了许多长期想解决而没有解决的难题，办成了许多过去想办而没有办成的大事，推动党和国家事业发生历史性变革。政治越文明，审计越发展。推进国家治理现代化、健全党和国家监督体系、深化全面依法治国、建设现代化经济体系等改革目标对国家审计制度提出了更高的时代需求。为此，党的十八大以来，党中央和国务院先后制定颁布了《关于加强审计工作的意见》《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》《关于实行审计全覆盖的实施意见》等一系列重要文件，为完善国家审计监督制度明确了方向和提出了要求。审计管理体制是审计监督制度的“主梁”，改革审计管理体制是完善审计监督制度的“牛鼻子”。党的十九大报告中更是从健全党和国家监督体系的高度明确提出，要“改革审计管理体制”。

审计管理体制改革不仅需要科学的顶层设计、严格的贯彻执行，还需要科学的评价机制。如果没有一个科学的评价机制，那么审计管理体制改革就很难深入推进，改革道路就有可能走偏，甚至出现方向性问题。2016年2月23日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二十一次会议上提出，要“把是否促进经济社会发展、是否给人民群众带来实实在在的获得感，作为改革成效的评价标准”。全面深化改革这一全局性、系统性的重大改革部署尚且需要科學的评价标准，对审计管理体制改革进行科学评价的必要性则更加毋庸置疑。评价机制是评价标准的载体，建立科学的审计管理体制改革评价机制是科学、准确、全面地评价改革成效的首要前提。本文首先对构建审计管理体制改革评价机制的意义及必要性进行探讨，其次简要阐述审计管理体制改革评价机制的基本框架，最后提出做好审计管理体制改革的保障措施。

一、构建审计管理体制改革评价机制的意义

在当前审计管理体制改革有序推进的背景下，构建审计管理体制改革评价机制，对于确保改革决策部署有效执行、及时纠错纠偏降低改革风险和科学客观准确衡量改革成效而言具有十分重要的意义。

（一）是确保改革决策部署有效执行的必要举措

推进审计管理体制改革是党中央和国务院从服务国家治理现代化、健全党和国家监督体系的战略高度作出的重要改革决策部署，是全党意志的集中体现。“徒善不足以为政，徒法不足以自行。”推进审计管理体制改革这一决策部署，自然离不开各级党委政府和审计机关的有效贯彻执行。党的十八大以来，党中央和国务院通过制定颁布一系列重要文件明确了实行审计全覆盖、强化上级审计机关对下级审计机关的领导、探索省以下地方审计机关人财物管理改革、推进审计职业化建设、加强审计队伍思想和作风建设、建立健全履行法定审计职责保障机制、完善审计结果运用机制和加强对审计机关的监督等八个方面的改革内容。这些改革内容落实得怎么样，是否严格依据党中央、国务院的决策部署不折不扣地完成，则需要有效的评价机制予以揭示和保证。通过开展审计管理体制改革评价，能够对相关改革主体形成一定的外部压力，从而促使其严格按照上级决策部署及时有效地推进改革工作落实。

（二）是及时纠错纠偏降低改革风险的可行方法

凡属改革，必然具有一定的不确定性，蕴含着一定的改革风险，国家审计管理体制改革也不能例外。改革风险天然存在，无法消灭，但我们可以通过一定的措施将其控制在可接受的合理范围之内。党中央、国务院制定颁布的《关于加强审计工作的意见》等一系列重要文件对审计管理体制改革作出了宏观的决策部署，然而改革任务具体执行起来则涉及政治体制、行政体制、审计制度、公务员人事管理制度等方方面面，可谓牵一发而动全身。审计管理体制改革中可能遇到的问题、困难不可能在作出改革决策部署的时候全部预料到，具体执行当中必然会出现一些新情况新问题，这就要求我们通过一定的制度机制来及时跟踪披露改革动态，纠正改革中出现的偏差和失误，从而降低改革风险，确保审计管理体制改革时刻不偏离党中央、国务院的决策部署，始终处于规范有序的状态。

（三）是科学客观准确衡量改革成效的有效途径

实践是检验真理的唯一标准，审计管理体制的科学与否，需要通过审计工作实践来检验。改革意味着打破既有的制度，根据客观环境和时代的需要构建起新的制度。虽然审计管理体制改革是党中央和国务院在总结三十多年新中国国家审计实践经验同时吸收借鉴世界范围内国家审计制度发展规律的基础上所作出的科学决策，但唯物辩证法告诉我们，改革过程中必然具有一定的权变因素，任何人都无法在一开始就充分准确预测到改革结果，审计管理体制改革也不例外。为此，审计管理体制改革究竟实施得如何，是否达到了党中央和国务院明确的完善审计制度、健全有利于依法独立行使审计监督权的审计管理体制、建立具有审计职业特点的审计人员管理制度、实行审计全覆盖，以及更好发挥审计在保障国家重大决策部署贯彻落实、维护国家经济安全、推动深化改革、促进依法治国、推进廉政建设中的重要作用的改革目标，需要通过独立客观的评价予以检验。

二、审计管理体制改革评价机制的基本框架

审计管理体制改革评价机制应当包括评价主体、评价客体、评价内容、评价时机、评价指标、结果运用等构成要素，下面分别对这些要素作简要介绍。

（一）评价主体和客体

审计管理体制改革涉及多个利益相关主体，人民群众、各级人大机关、党政机关、接受审计监督的行政事业单位、国有企业、领导干部、各级审计机关、审计人员都和审计管理体制改革有着千丝万缕的联系，因此审计管理体制改革的评价主体必须具有广泛的代表性。我国的根本政治制度是人民代表大会制度，人民代表大会是国家的权力机关，宪法明确了民主集中制的根本组织原则，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督，同时国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对人大负责，受人大监督。开展审计管理体制改革评价，为了强化评价过程和评价结果的独立性、客观性和权威性，可以考虑由立法机关主导相关评价活动。可以考虑由立法机关的相关专业委员会牵头，吸收部分高校学者、审计专家和关心审计管理体制改革的社会人士参与，组成评价组专门负责评价工作。审计管理体制改革的评价客体即审计管理体制改革这一活动本身，是改革过程和改革结果的辩证统一。

（二）评价内容

开展审计管理体制改革评价，应当按照事物发展的一般规律，按照动因—过程—结果的逻辑思路来进行。笔者认为，审计管理体制改革评价的主要内容包括以下四个方面。一是审计管理体制改革的必要性和可行性。凡属改革，都需要考虑其成本和效益，只有当改革确实有必要且客观环境成熟时，才是推进改革的最佳时机，否则改革很可能无法达到预期目的甚至失败。审计管理体制改革包含着审计全覆盖、省以下审计机关人财物统管、审计职业化等具体改革内容，不同改革举措应当根据具体的条件成熟情况分步实施。二是审计管理体制改革的路径选择。通向既定改革目标的路径往往不止一条，我们所选择的改革路径是否科学合理，则需要进行客观评价。例如推进审计职业化建设中的涉及的职业资格管理问题，究竟是像监察体制改革那样将审计职业也纳入法律职业资格考试体系当中，还是单独设置审计职业资格考试制度，需要进行客观的评价。三是审计管理体制改革决策部署的落实程度。党中央和国务院作出审计管理体制改革决策部署之后，需要各级党政机关和审计机关来具体抓落实，各级机关落实上级决策部署情况如何，是需要评价的一项重要内容。四是审计管理体制改革的最终成效。审计管理体制改革的最终效果如何，需要通过审计质量、审计揭露违法违纪问题线索数量、审计整改落实率、审计建议数量、审计建议被采纳率、审计人员职业胜任能力等一系列指标来进行客观衡量。通过审计管理体制改革，如果审计在保障国家重大决策部署贯彻落实、维护国家经济安全、推动深化改革、促进依法治国、推进廉政建设中发挥的作用更加凸显，才可以说明改革确实取得了良好成效。

（三）评价时机

开展审计管理体制改革评价，应当把握好评价时机，抓住审计管理体制改革的重要时间节点，运用全流程管理的思维方法，采取预先评价、过程评价与结果评价相结合的方式，确保对整个改革过程进行准确、动态、全面地反映。

（四）评价指标

建立科学的评价指标体系是得出科学评价结果的必要前提。为此，可以采用层次分析法等科学评价方法，采取定性评价与定量评价相结合，合理地遴选一套能够反映审计管理体制改革过程和结果的评价指标，通过专家赋权确立指标权重，从而为定量评价改革效果提供支持。对于所构建的评价指标体系，需要在实践中广泛听取被评价者的意见建议，以对其进一步完善，从而确保评价指标体系的科学性合理性。

（五）结果运用

通过评价，既要充分肯定包括试点在内的全过程的改革探索，同时又要敢于揭示和承认每个改革阶段、每项具体改革内容中存在的不足和失误，总结好的经验做法，通过制度规定将其固化下来，同时吸取教训、扬长避短，及时纠正改革中的偏误，确保审计管理体制改革始终处于正確的轨道。通过评价，对勇于探索实践、具有担当精神、取得了较好的改革效果的地区、部门和个人，要及时进行表彰奖励；对消极懈怠、贯彻落实党中央、国务院决策部署和上级指示精神不力的，要视情予以惩处。

三、做好审计管理体制改革评价的保障措施

开展审计管理体制改革评价工作，是客观、真实、全面、准确地反映改革成效的重要举措。在建立健全审计管理体制改革评价机制的基础上，还需要从以下两个方面下工夫。

（一）做好相关理论研究

理论是实践的先导，做好相关理论研究工作对于开展审计管理体制改革评价十分必要。在评价改革的路径选择上，通常无法现实地演绎出不同路径所能产生的改革效果，所以只能从理论上进行分析和预测。做好对西方国家审计管理体制改革的经验、我国审计制度发展历程以及制度变迁一般规律的研究，对于指导审计管理体制改革乃至评价改革效果都具有重要意义。

（二）加强审计信息公开

审计管理体制改革的最终效果需要由全社会来评价，然而当前社会公众所能获取到的审计信息还十分有限，审计机关和社会公众之间的信息不对称较大，这在一定程度上制约了社会公众对审计管理体制改革效果的有效评价。为此，需要在当前审计结果公告制度、审计工作报告制度的基础上，进一步加强审计信息公开的广度深度，在符合保密要求的前提下使社会公众能够尽可能及时、全面、深入地获取有关审计信息。

（作者单位：军委机关事务管理总局服务局，军委审计署上海审计中心）