地方政府债务现状与风险防范对策研究

李瑞云

随着改革开放以来，我国社会经济便迎来了高速发展时期，在这一时期内不仅带给各行各业更多发展机会，也加速了地方政府在推进城镇化发展的脚步。而新预算法中有明确规定，经由严格审核之后地方政府可对债券自行发行，也标志着我国地方政府债务管理正逐渐向法制化、规范化方向发展，因此有许多地方政府为了促进区域经济的快速增长而扩大了融资规模与数量，进而造成债务风险的日益加剧。

一、地方政府债务对区域经济发展的促进作用

一直以来，我国地方政府在推进城镇化建设、管理及维护工作过程中，只能够从各项税收中启用资金，而面对大规模的城镇化建设，税费资金无疑是杯水车薪。所以我们可以看到随着众多地方政府的融资举债，在一定程度上为区域经济发展积累了一定量的优质资产，在公路、铁路、桥梁等领域都聚集了众多优质股权资产，也促使地方政府信用等级得以提升，进而逐步牢固了融资举债的市场化运作基础。

二、我国地方政府债务风险控制现状

相关数据表明，2012年-2017年时间内我国地方政府债务年均增长比在30%左右，到2017年12月末，地方政府债务余额约16.47万亿，国债余额约13.47万亿，总共政府债务余额大概是29.95万亿。我国政府负债率也就是用债务余额除以2017年底GDP82.71万亿所得出的比例是36.2%，这一数据也充分证明了我国目前地方政府债务在规模与数量方面不断增大，随之而言的债务风险也不断加剧。

截止到2017年3月末，我国政府债务余额约为37.2万亿，对比上述财政部公开的数据来看，两者在政府债务统计方面存在7.29万亿的差额，国际清算银行认为这应该归属于我国地方政府的债务，从某种意义上可推定为一类隐性债务的规模。第一个口径从融资平台的贷款、非标、存量债券，考虑到新型的融资模式和政府付费型的PPP落地项目，以及PSL，再减去置换掉的债务部分，得出来隐性债务的规模，大体估算在27.14万亿，是显性债务的1.77倍。其中，融资平台的贷款与非标占据着相当比例；第二口径从融资平台的有息债务，再减去置换掉的估值，再加上政府付费型PPP的落地投资额，得出一个估算数据。该数据在2016年估算，当年地方政府隐性债务规模约20-30.45万亿。2017年大体估算在34.5万亿，因此当前的地方政府隐性债务规模应该在20-34.5万亿左右，是显性债务的1.2-2倍之间。从债务率的角度上讲，以显性债务衡量的结果来看，7个省份超过了100%的警戒线，如果考虑隐性债务，全国除了海南和西藏，其他29个省债务率都超过了警戒线。可见，我国地方政府债务不仅数额巨大且存在管理不规范特点，并且绝大部分债务受《预算法》的约束均以隐形状态存在，导致地方政府债务的规模难以进行准确计量，其偿还所遇问题则较为复杂。

三、地方政府债务风险防范对策分析

1.构建完善法律法规与管理机制

在十九大政府工作报告中指出，需要坚持全面依法治国，深化依法治国实践，而这一点也应当成为我国地方政府债务风险防范的基本准则，因此需要构建完善的法律法规与管理机制去对地方政府的融资举债提出刚性要求，使其成为地方政府转变老旧观念、强化债务风险防范意识以及管理水平的重要指导方向。在法律法规逐步趋于完善的前提下，地方政府还应对地方融资举债的责任予以落实，也即是坚持“谁举债，谁偿还”的基本原则，并且将其纳入地方政府政绩考核类目当中。

此外，从中央到地方都应逐步健全地方政府融资举债平台的市场化运作，以竞争体系的完善去规避行政越权违法对融资举债形成干预的行为。同时，我国地方政府还应构建完善的债务审计工作，除了要对内部审计体制全面完善之外，在必要情况下还可引入第三方审计机构对地方政府债务风险进行专业评估。

2.拓宽融资渠道，强化平台监管

从当前现状来看，许多地方政府在融资举债工作中都面临着渠道单一的问题，而迫于城镇化建设与区域经济增长的压力，部分地方政府则不得不冒更大风险去通过违规渠道进行融资举债，因此为实现对地方政府债务风险的有效防范，拓宽融资渠道与强化平台监管则是必不可少的对策。比如，在城镇化建设与公益性工程建设中大力吸引优质民间资本的投入，以特许经营方式去吸收更多资本对政府融资形成良性补充，同时地方政府也应结合自身实情，选择PPP、BOT、TOT等新的融资模式。在条件允许的情况下，地方政府还可对发达国家成熟化市场运作模式予以借鉴，在合法合理的前提下适度放低私有资本在公共建设事业中的准入门槛，在良性约束性以市场原则去引进私有资本参与政府公共项目的建设。

3.健全地方政府债务风险预警机制

在当前的信息时代，地方政府债务风险防范工作可充分利用先进技术去提高工作实效，比如可利用大数据分析、云计算平台、AI等高新技术，去推出全面覆盖且网络化的债务风险评估系统，在信息技术的加持下对各类信息全面收集并科学分析，相关管理层便可对地方政府的债务风险实现动态化的实时监控，对各项债务资金动向及具体使用状态有全面了解。此外，以技术手段还能够对地方政府债务的历史数据进行分析，在精准化、个性化的评估之下能够为管理决策提供真实可靠的参考依据。

4.防范地方政府隐性债务风险

控制地方债务主要是控制地方政府行为，特别是如何把地方政府官员举债的道德风险控制住，这不仅是财政治理的问题，也是行政治理的问题。解决隐性债务问题，需要建立健全长效管理机制，在财税体制、行政管理体制、金融体制等方面加快改革。支持打好防范化解重大风险攻坚战，重点是有效防控地方政府债务风险,坚决制止违法违规融资担保行为，严禁以政府投资基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等名义变相举债。在体制机制建设基础上，应健全相关法律法规，促进政府债务信息公开，持续提高地方政府债务管理能力，形成社会监督、财政专员办监督、审计监督、人大监督等多层次、多角度综合性监督体系。加大对违法违规融资的问责力度和处罚力度，鼓励规范有序地开展政府与社会资本合作模式，为实现地方政府债务的可持续发展提供外在环境。

结束语

综上所述，地方政府债务一方面能够加速区域经济发展与基础设施建设，另一方面在大量举债后必定会存在一定的债务风险，特别是当前地方政府债务规模不断增大且在债务管理方面尚且不足的形势之下，也就导致地方政府债务风险在风险防控方面存在不可忽视的危机。基于此，我国地方政府及相关管理机构、部门不仅需要对债务风险有全面且正确的认识，同时也要清醒地认识到地方政府债务风险不断加剧的根本原因，更应逐步完善地方政府债务风险预警体系，唯有如此才能够在保证我国地方政府有效防范债务风险的同时，以良好融资管理去推进城镇化建设工作，促进行政、经济、金融等管理工作的全面转型升级，从而走上可持续发展道路。