土地整理项目成本管控分析

邹广彦

一、土地储备机制不完善

1.“报销制度”对成本约束力有限。现阶段，天津市土地整理储备成本核算仍然采取的是一种“报销制度”，即在土地整理工作过程中所投入的整理资金由土地储备机构自筹，待完成全部土地整理工作后，土地储备机构将所投入的土地整理成本向国土部门申报审查，待地块实施出让后，该部分资金作为土地出让金的一部分，由财政部门实施返还。这样的核算机制对土地储备机构和各区政府的约束力不强，不利于调动土地储备机构控制成本的积极性。

2.补偿标准缺乏统一指导，管理上存在缺失。在土地整理成本中，比重最大的是补偿费用，根据《天津市土地整理储备管理办法》，土地储备机构应委托有资质的房地产评估机构，按照土地用途、地上建筑物状况、土地现状利用条件等进行土地和房地产价格评估，根据评估结果，土地储备机构与被整理土地使用权人协商确定补偿标准。补偿价格的高低一方面以评估值作为参考，但更多的是取决于土地储备机构的谈判能力和土地市场的供求关系，政府缺乏统一指导。此外，全市土地储备机构数量也在不断扩充，数量最多的时期，仅承担实际土地整理项目的机构就多达30余家，各个土地储备机构为实现各自经营目标，不免形成竞争，一个土地收购补偿案例能够带动一个区域补偿标准的提高，进而逐步影响全市的补偿标准。受以上因素影响，天津市自2003年大规模开展土地整理工作以来，全市土地补偿均价由20万元/亩逐渐提高至500万元/亩，增长比例达25倍，目前个别优质地段的补偿标准已突破1000万元/亩，不断提高的补偿费用，挤压了土地出让收入带来的政府收益。土地整理工作本是一项土地市场和资源的调控手段，而政府在最重要的补偿标准的管理上存在缺失。

3.资金渠道单一、总量不足。在过去的十余年中，土地整理工作的资金来源主要是向银行等金融机构获取贷款，融资渠道单一。2016年初，由财政部等四部委联合印发的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）中规定，自2016年1月1日起各地土地储备机构不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。按照该文件规定，天津市也从当年开始发行土地储备专项债券，但总量上无法满足土地整理工作的实际需求。

二、土地储备机构内部存在的问题

1.忽视成本预算管理。根据《财政部国土资源部关于印发＜土地储备资金财务管理办法＞的通知》的有关规定，“土地储备机构应当于每年第三季度参照本年土地储备计划，按宗地或项目编制下一年度土地储备资金收支项目预算草案，经主管部门审核后，报同级财政部门审定。”土地储备机构将土地储备资金收支项目预算简单的理解为向市财政局申请土地整理资金的渠道，甚至在个别项目上提出“简化手续”的申请，要求不进行成本预算审核，待完成土地整理工作后直接进行决算审核。这都体现了土地储备机构对成本预算的认识不足，而且往往这些土地储备机构在取得上述土地储备资金后，也不会按照上报的成本预算和资金计划安排进行支出，成本决算与预算差距较大，成本预算没有起到真正的控制作用。

2.融资成本高、使用效率低。财务费用在土地整理成本总额中的比重仅次于补偿费用，根据对数十个土地整理项目成本数据情况的统计分析，合理的财务费用比重应控制在10%以内，但目前已有多个地块财务费用比重甚至达到了40%，造成财务成本增加的原因主要有两方面：首先，融资成本高。土地储备机构多为区政府或国土房管部门下属事业单位，没有可抵押的资产，并且无法满足银行提出的资本金配比要求，土地储备机构在银行面前议价能力有限，最终只能被动接受银行提出的贷款利率。目前部分土地储备机构向商业银行、信托公司等金融机构甚至向某些合作企业取得高利率贷款融资，其贷款利率水平超过人民银行同期贷款基准利率30%至100%；其次，使用效率低。土地储备机构对整理进度和资金使用没有形成合理安排，盲目申请贷款，融资进度与整理进度不匹配，造成资金闲置，增加财务费用。

三、成本管控建议

1.精简土地储备机构，稳定补偿标准。将整理范围重叠的土地储备机构进行整合，原则上各行政区内只保留一家土地储备机构，有助于维持一定区域范围内补偿价格平稳。对于不符合规定要求的城投类土地储备机构直接取消其整理资质，不再批复土地整理项目实施计划。对于其尚未完成的土地整理项目，由国土部门组织开展已投入成本的核算工作，对项目进行统筹安排，尽量全部平移至土地储备机构名录内的单位，对于部分无法平移的项目，要明确具体完成时限、确定成本总额，国土部门加强监督完成土地整理，尽快实施供地。

2.加强政府对补偿价格的统一指导，研究出台补偿价格定价机制。改变过去完全依靠评估结果进行协商的方式，由政府按照区域位置、用地性质等条件设定补偿基准价格，同时，考虑失地人的实际困难等因素，设定调整系数，土地储备机构统一按照该定价模型与被补偿人协商补偿金额。遇特殊项目，补偿标准超出上述定价范围的，报市政府批准后，方可实施。以此方法来降低土地储备机构的自主定价权利，发挥政府对土地价格的调控职能。

3.加大力度降低财务成本。首先，土地储备机构积极配合财政部门，尽快将土地整理储备存量贷款替换为地方政府土储专项债券资金，降低利率水平；其次，合理确定信贷规模，做好资金使用安排。各土地储备机构结合土地收储安排，对不同阶段的资金投入进行科学的测算，结合地块收储进度有计划的取得融资并合理安排支出，提高资金流动性，避免形成资金闲置或长期占压。最后，国土房管部门、财政部门应简化现有审批手续，加快返还土地整理成本，缩短资金占用时间，减少财务费用。

4.强化土地储备机构预算管理。一是，提高土地储备机构对预算的重视程度，加强预算管理。在项目实施前进行详细调查、摸清情况，充分结合政策导向和城市总体利用规划，提高预算编制质量；取得立项批复后，制定详细的工作计划，将批复的项目总预算进行分解，明确各阶段工作目标及各部门工作职责；土地整理过程中，加强对预算执行情况的监督、考核和分析工作，并根据实际情况及时调整下一阶段工作和资金安排，通过全面预算管理提高成本管控质量。二是，管理部门加强过程监管。国土部门、财政部门定期委派具有良好声誉、执业质量高的中介机构对项目进行审计，及时发现问题，做好监督和指导。

5.探索土地整理工作新模式。由“报销制”改为“包干制”，以此激励区政府成本节约动力，即在前期科学测算的基础上，确定项目成本总额，由区政府及区属土地储备机构自主实施土地整理工作，费用包干，出让前市级有关部门不再对成本进行决算审核，如项目超支，市级财政不予弥补；如有结余，作为土地收益基金，由区财政自主支配。