浅析我国政府投资项目工程造价确定与控制的问题与对策

杨娅婷 四川华信工程造价咨询事务所有限责任公司

目前，在我国，一般是以资金来源来划分政府投资项目和其他投资项目，政府投资项目主要是提供社会公共产品或服务，资金来源以政府财政投入为主，同时根据建设项目性质不同，一般分为非经营性项目和经营性项目，随着投资体制的深化改革，对于经营性政府投资项目，由于其具有一定的营利性质，项目自身具备一定的融资能力，资金来源除政府投资部分外，还吸纳了其他投资主体，采取多渠道投资的办法进行建设，其管理和非营利性政府投资项目有着较大的区别，因此，本文所指的政府投资项目仅指非营利性政府投资项目。

政府投资项目主要是提供社会公共产品或服务，侧重于基础设施和公共建设项目，所用资金均来自财政资金或财政提供担保的资金，财政资金的主要来源是国营企业、集体经济以及个体经济以税金和其他形式上缴国家的纯收入，因此，政府投资项目也被俗称使用纳税人的钱，更受到社会的关注，因此，对政府投资项目应采用更加严格规范的管理，要严格执行基本建设程序，科学规划和组织，严格的监管和控制，将项目工程造价控制在合理的范围和核定的造价限额以内。

一、目前我国政府投资项目工程造价确定与控制存在的主要问题

（一）项目前期的工程造价的确定与控制没有得到足够的重视

鉴于政府投资项目的特殊性，目前我国也非常重视政府投资项目的工程造价确定与控制，着重在建设项目管理的实施阶段，特别是招标控制价的编制阶段，各地均建立了对招标控制价的评审的制度，对招标控制价的合理和科学的确定起到了作用；在竣工结算阶段，政府投资项目基本都要经过审计，把好最后一道关。

但是，在投资估算和概算阶段，工程造价确定与控制还没有得到足够的重视，决定一个项目投资的关键性因素，主要是在项目的前期，包括项目规模、建设地点的选择，建设标准的确定，对工程投资的影响占到70%-80%，政府投资项目有其特殊性，特别是现在全国各地新型城镇化建设正如火如荼的开展，很多城市都在大力进行城市新区的基础设施建设和老城区的基础设施拓宽改造等，如城市主、次干道、城市路网的形成、高速公路的连接线、连接各城市组团的桥梁、隧道的建设等，投资都比较大，占政府投资项目比例高，这些项目一般都是在城市规划中已经初步确定的，但是城市规划是总体性的规划，没有对具体实施项目的经济技术指标分析，一般对具体单个实施项目的经济技术分析在可研和设计阶段完成，如果在进行可研和设计时不结合项目实际情况和与总体规划的关系进行经济分析，由设计单位闭门造车，可能会造成投资巨大的浪费。如某市在进行城市新区路网建设时，按财政投入资金的安排，分期、分段进行设计和建设，设计单位对其中两段按规划标高进行了设计，不足2公里的新区城市干道建安工程费达到 1.5亿元，原因是其中土石方工程全部为挖方，挖方和弃方达到220万立方米，投资近1亿元，初步设计评审未能通过，最终通过对整个新区路网土石方平衡的分析，结合新区地貌的现状，通过对规划标高的局部调整和道路走向的合理布置，优化了设计方案，大大减少挖方和弃方，从而节约了投资，如果没有在初步设计阶段通过经济对比分析而选择对设计进行调整，一旦设计施工图确定，再想控制工程造价，其效果就将大打折扣。

（二）造价控制目标的确定不科学

多年来，投资估算和概算一直是我国基本建设程序中工程造价确定与控制的薄弱环节，在这一阶段无设计的详细工程量，很多地区已经多年没有统一出台的投资估算指标和概算指标，投资估算的允许偏差率本来较大，政府投资项目基本均要以批复的概算作为项目投资控制目标，设计单位在编制概算时往往是参照以往工程指标，提出主要工程量后，采取加大工程量，套用预算定额，加入一定估计费用的方法确定概算，甚至有时完全没有结合项目所处位置的实际情况，在概算中清楚反映出各类费用的组成。

客观上讲，由于近年来我国经济增长较快，伴随经济增长随之而来的是项目技术的不断更新，新技术、新规范标准的不断出台，装饰材料的日新月益的变化，高科技、新技术的不断采用，如绿色建筑、装配式建筑、地下综合管廊、海绵城市等，这些项目可参照的经济技术指标确实不多，可变性也很大，概算的合理确定存在一定的困难。

从主观上讲，政府投资项目的项目业主一般是政府指定，在确定政府投资项目的控制目标时，出现了两种不好的趋向：

一是为了尽快上项目，先将投资估算和概算编制在财政预算控制指标内，将项目开展起来再说，项目尚未完成审批立项和概算批复，就开始了大型的开工仪式等，项目实施到后来，实际投资大大超过财政预算，导致一些项目中途停建或缓建。

二是一些政府项目管理单位（如政府投资项目管理中心）或委托的代建管理机构，为了体现管理效果，在投资估算和概算编制中要求编制单位脱离项目实际情况，有意增大投资估算和概算，将多余的投资挪用到其他项目或用于其他用途，或者不按原定范围和标准完成项目，表像上没有三超现象，实际体现的是虚假业绩。

综上，从客观上造价控制指标的确定具有较大的技术难度，加上主观人为的因素，造价指标的控制力就失去了效果。

（三）城市建设变化快，变更多，部分政府投资项目建设程序混乱，三超现象多年不能杜绝

由于近年来我国城镇化进程加快，一些地方的前瞻性和预见性较差，投资决策阶段对于社会发展无预见性和前瞻性，城市规划修编频繁进行，导致一些基础设施建设已经在实施中，还要进行大的方案调整；一些重点基础设施建设项目与城市品位、景观紧密结合，在实施过程中才发现不协调，按领导意志又进行修改等，导致投资增大和不可预见性增多，工程造价无法控制。

一些地方的政府投资项目往往是尚未开工，已经确定了竣工时间；尚未进行可行性研究或项目建议书编制，已经确定了工程总投资；未按程序进行项目的决策和建设，未对项目合理性和投资进行技术经济分析，边做边改，致使工程造价的确定与控制根本无法立足。

（四）政府投资项目业主不专业，缺乏专业的工程造价管理人员

一些作为代政府行使项目业主职能的建设单位，其本质是政府的某一领域的职能部门，平时主要从事对该领域的政府管理工作，从未有进行大型公共项目的建设的经验；无论是政府机关型、事业单位型、企业型的政府投资项目管理，对工程造价的管理上，由于其人员编制和薪酬的限制，在人力资源的配备上，很难长期配备综合素质高的造价专业人才，在工程造价的确定与控制水平上有很大局限。

（五）在合同价确定阶段未按照科学规律进行工程造价的确定和控制

一些经济欠发达和不发达地区，为了节约投资，在编制招标控制价或评审控制价时，一味压低价格，不按照工程造价管理部门科学制定的计价依据进行工程造价的编制，强调低价中标，变相下浮招标控制价，甚至有些在预算评审阶段强行修改设计标准和依据，降低标准以达到控制投资的目的，在建设过程中又通过变更进行调整，从而使合同价明显与工程实际不符。

由于政府投资项目建设领域腐败高发，特别是在项目承包权的竞争上，一些地区为了杜绝招标投标环节出现问题，除了执行招标投标法和相关法律、法规外，出台了很多地方法规和政策，对于评标办法更是进行了详尽的规定，原则上一般建设项目均采用经评审的最低投标价法，主要是对总价是否低于成本进行了以招标控制价为基础的限制评审，但是对于各清单子目是否有不平衡报价，是否按照相关计价规定进行报价不进行评审，在一些地区政府投资项目必须采用的招标文件范本上，甚至已经将住房和城乡建设部出台的《中华人民共和国房屋建筑和市政工程标准施工招标文件》（2010年版）中关于评标阶段清标的内容直接予以了删除，直接导致招标投标程序中，当时的中标价看上去合理，还有一定的节资率，但实际已经被承包人埋下伏笔，最终出现低价中标高价结算的现象。

（六）政府投资项目管理水平地域差异大，工程造价全过程跟踪控制不受重视

目前，我国对政府投资项目造价的管理越来越重视，但还没有上升到法律层面，对各阶段的工程造价确定与控制近年有了部分行业标准，但也还不完善，一些地方也根据工程建设管理的需要制定了地方政策和标准，如对设计概算、招标控制价进行评审；开展施工阶段全过程造价跟踪控制；竣工结算审计；决算审计等，符合工程造价本身就具有的阶段性的特点，但一般在市级和市级以上执行情况较好，到区、县的项目管理就有些力不从心，一些地方对工程造价的确定和控制仍然停留在以前的老观念，只要结算审计即可，但是对于政府投资项目前期阶段和施工阶段，却是很长时间以来没有进行造价的跟踪控制。

（七）重视竣工结算审计，但没有很好的分析和利用工程造价成果

政府投资项目完成并通过竣工结算审计和决算审计，这时的总投资才是项目的实际投资，反映了建设的真实情况，这一成果对今后其他政府投资项目的投资估算和概算有很强的参考意义。同时，分析实际总投资与之前各阶段造价控制目标的差异和变化原因，对其他政府投资项目在过程中进行工程造价控制也有借鉴之处，但目前很多地方对政府投资项目虽然也有后评价工作，但没有系统的对工程造价成果没有进行收集、分析、整理和推广利用。

二、从多年的实践经验结合各地各部门对政府投资项目工程造价确定与控制的多方面探索，提出以下建议和对策

（一）高度重视项目前期工作

在项目建议书和可行性研究阶段要对项目进行全面分析，即使一些政府投资项目是必须要建设的，但是如何建设和方案的确定仍是需要进行选择和对比分析的，特别是方案的确定要充分征求意见，避免建设过程中出现大的变更；要高度重视初步设计的评审工作，一些地区已经非常重视概算的评审，但是仍应当将概算的评审视为初步设计评审中的一部分，在初步设计评审阶段要将设计方案的选择与工程造价分析结合起来，让有项目实施过程造价管理经验的专业造价人员参与技术方案的经济比较；特别要注意到政府投资项目其非营利性、公共性、投资大的特点，具体设计时项目的选址和建设往往与规划密切相关，还要从政府投资项目整体规划的角度分析，不能单独从某一个项目进行考虑，将工程造价的确定与控制的管理重心前移，从源头上做好工程造价的确定与控制。

（二）合理确定政府投资项目的工程造价控制目标

政府投资项目一般将批准的概算作为工程造价的控制目标，概算一经批准，项目一般即列入年度政府投资项目计划，不得突破，对于需要进行调概的项目都有更为严格的调概程序，还要对调概的原因进行分析。因此，确定合理的控制目标非常重要。设计概算应严格按照国家有关法律、法规、政策和工程计价的规范、标准以及市场指导价格、市场价格，合理、科学的进行确定，无论是采用概算定额、概算指标，还是预算定额，或是参照同类项目类似指标，由于项目的单一性，必须要依据项目情况进行符合实际的调整，调整的因素要考虑得全面充分，如在已经成形的城区内新建城市干道，除了参照类似项目的指标，还要针对具体项目考虑该城市道路工程与周边环境的具体影响，调查其涉及到的拆迁量、杆管线的搬迁、是否对城市重要设施如不能移动的高压线、铁塔、铁路等造成交叉和影响，与周边其他道路的接顺、接通，是否对道路两侧不拆迁居民生活楼造成影响，是否形成新的护坡或下穿或高架等，以及项目建设期间的人、材、机价格的变化影响，同时概算组成内容和子目必须清楚，不应当只管总投资是否合适，而是必须把建安工程费用、工程建设其他项目费用、基本预备费、涨价预备费、建设期贷款利息等一一列明清楚，对应进行工程造价的控制和管理，确保政府投资用途得当。只有控制目标合理、科学，对之后各阶段工程造价才有参考意义，才能考核出政府投资项目的工程造价控制效果。

（三）继续探索和建立严格的监管和控制制度，大力推行工程造价全过程控制和全过程工程咨询

由于政府投资项目的公共性，其投资的使用应当进行严格的监管，我国的政府投资项目采用的是审批制度，投资估算、概算均要经过审批，招标控制价（预算）要经过评审，竣工决（结）算要经过审计，都是为了要保证其透明度和体现依规则办事的原则。

同时政府投资项目的投资控制是项目管理中与承包人博弈的关键点，应当大力推行工程造价全过程跟踪控制，并且结合《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发（2017）19号文件）中明确提出的完善工程建设组织模式，加快推行工程总承包和培育全过程工程咨询的意见，开展以“投资控制为主线、风险管理为重点”的建设项目全过程工程咨询，真正实现对项目全过程、全方位、全要素、全生命周期的管理，确保政府投资的资金使用公开、透明、依法办事，确保实现政府投资项目的社会效益和经济效益。

（四）借力专业工程造价咨询中介机构

我国自2000年专门设立工程造价咨询企业资质以来，已经培育和发展了一批具有丰富工程造价全过程管理实践经验的专家和人员，大量聚集在工程造价咨询中介机构，作为政府投资项目，更应当引进专业的力量进行工程造价的确定与控制。

政府投资项目在选择工程造价咨询中介机构时可以采取对造价咨询机构的人力资源、拟投入的技术人员、质量保障措施、服务承诺、执业道德信誉等多方面竞争性的比较；在服务过程中，要求工程造价咨询中介机构拿出能够体现其工程造价控制效果的咨询成果和报告；在服务结束后，要对工程造价咨询中介机构服务效果，实际投入的技术力量，咨询成果偏差率、执业人员职业道德等进行全方位的考评，最终政府投资项目要趋于选择一批实力强、管理规范、人力资源丰富、执业道德良好、信誉高的工程造价咨询机构提供专业的工程造价咨询服务，而且工程造价咨询的重心应当前移，在政府投资项目中介入得越早，效果越好；工程造价咨询的重点应当放在服务而非审计上，通过其专业的服务协助政府投资项目工程造价进行科学和规范的管理，以防止工程造价出现不合规、不合法的问题，重在事前预防而非事后检讨。

（五）合理确定招标控制价和承包合同条款，提高评标水平

我国政府投资项目根据投资额和资金来源性质都必须通过招标、采购或比选等竞争性方式选择承包人，招标、采购或比选的过程就是确定合同价的过程，而竞争主要取决于承包人的报价，中标后即是合同价，中标的单价或总额价就是结算的依据。对于政府投资项目的招标控制价要严格按国家计价规范、体现社会平均水平的定额和人、材、机的市场指导价格和市场价来确定，杜绝有意抬高或压低招标控制价的现象，以利于引导投标人合理报价。

在编制招标文件合同价款时，也要考虑我国经济发展的现状，合理分摊发承包双方应当承担的风险，不宜将所有风险都分摊给承包人，项目建设都有很多具体实际和无法预见的变化，包括物价上涨，承包人实际上也无法承担更多的风险，一旦承包人无法承受，出现纠纷或群体事件，最终仍是政府买单。

在评标阶段，要提高评标人员的素质，改变现在评标重在形式审查，对投标文件的核心内容既投标报价具体内容基本不评审的现状，提高评标电子化水平，引入专业造价工程师，对项目进行清标，对各项目是否有不平衡报价，是否有明显违背国家工程量清单计价规定的内容进行详细评审，制定量化标准，严格执行评审量化标准，确保中标价的合理性。

（六）施工阶段严格进行变更的管理，实施工程造价的动态管理

在合同价确定之后，导致工程造价变化最大的因素就是工程变更，包括设计变更和建设业主提出的变更，对政府投资项目应进行工程造价的动态管理。在工程实施过程中，必须随时动态统计变更金额，分析变更的合理性，一些地方已经出台了政府投资项目变更的报批制度，凡是变更金额超过合同价10%或超过暂列金额的，均要向相关部门报送审批后方能实施，对之前随意进行变更的状况起到了很好的控制作用。同时，政府投资项目应当将变更的审批要求和程序写入承包合同，未按程序报批变更，随意自行变更的将不能得到工程价款的支付，对那些期望低价中标，工程承包到手再高价结算的承包人起到警示作用。

（七）分析、总结和利用政府投资项目的造价成果

在竣工决（结）算审计阶段，应对政府投资项目的工程造价进行分析和总结，如对比分析项目建设的结算价与中标价相比是超支还是节约。超支的原因一般有几种，一是原招标范围内招标工程量清单工程数量和项目与竣工结算工程数量和项目不一致；二是出现了设计变更或工程变更的增加；三是合同约定应当由发包人承担风险部分的人、材、机的价格上涨因素；四是出现之前无法预计的零星费用或签证；五是出现了索赔。节约的原因也一般有几种：一是未按招标范围实施完成；二是优化了设计，减少了投资；三是出现了合同约定的需调整的人、材、机价格的下跌。无论是何原因，通过分析能看出工程造价变化的原因是否合理，也可以看出政府投资项目实施过程中可能遇到的变化因素和风险因素，为今后的政府投资项目提供管理的借鉴，找到需要加强控制的关键环节。

同时，政府投资项目竣工决（结）算指标可以成为今后同类项目确定工程造价控制目标（投资估算和概算）的重要参考依据，对已经完成的政府投资项目的造价成果应当专门进行收集、分析，建立相应的指标数据库，为今后的政府投资项目管理提供可靠的支撑。由于项目都具有单一性，造价成果必须进行分析、总结和提炼后才能成为可利用的投资估算指标，还需要大力对指标数据的适用性进行研究。