略论美国环境影响评价制度对我国的借鉴价值

陈筱

【摘 要】 工业革命的到来阻止不了科技进步的脚步和产品的代代革新。社会正在进入迅猛发展的时代，给人们的生活带来了新的质变。然而，与之对应所需要付出的代价，便是人们对于自然资源的过度攫取和对生长土地、水源、大气等生活基本要素的严重污染。人类共同的生存家园的生存环境受到了威胁，于是“治理污染、保护环境”便成为了人们在自己唯一的家园长久生存下去的第一要义。因此，中国借鉴源自于美国的环境影响评价制度（Environmental Impact Assessment，EIA）制度也就成为既偶然也必然的重要制度。借鉴美国的环境影响评价制度，不仅能对我国的保护环境提供参考价值，而且能更好地为社会的可持续发展谋取重要贡献。

【关键词】 环境影响评价制度 公众参与 环评审批制度

1 美国的环境影响评价制度的概述

1.1 美国环境影响评价制度的诞生背景

在第二次世界大战后，联邦政府对经济活动的干预不断加强，也极力推动了国家垄断资本主义的迅速发展。20世纪的60年代美国经济“保持了长达106个月的持续增长，成为战后美国经济发展最快的时期。”但20世纪40年代到60年代在美国发生的“洛杉矶光化学烟雾事件”、 1962年蕾切尔·卡逊夫人著作的《寂静的春天》的出版，英国发生的著名的“伦敦烟雾事件”极大震动了美国，在1963年国会通过了首个《清洁空气法》，该法首次实际涉及“控制”大气污染，并授权开展大气污染监测和控制的技术研究。……正是在这样一个经济发展、环境污染而又生态破坏的复杂背景之下，美国政府逐渐意识到环境问题的复杂性牵扯到方方面面，必须寻找一种整体的，自上而下的对策进行处理。故此，美国《国家环境政策法》于1969年应运而生，1970年1月1日开始生效。而环境影响评价制度就其纳入的一项重要且具有开创性的制度。

1.2 美国环境影响评价制度的确立

1969年美国参议院和众议院通过的《国家环境政策法》的一项制度。该法是全球首次通过立法的形式，将环境影响评价制度作为一种正式的制度确立下来。《国家环境政策法》的立法宗旨就是要以一种综合的方法挑战传统的环境管理方式。将新的环境政策理念强行植入联邦行政机制的最薄弱之处，并开始影响由数千政府官员作出的绝多数决策。美国的环境影响评价制度是当时的《国家环境政策法》里富有前瞻性与创造性的一项制度。相较而言，中国的环节影响评价制度则应该对此进行相应借鉴。

2 中国的环境影响评价制度的发展和不足

我国是最早实施项目环境影响评价制度的发展中国家之一。环境影响评价，是指对环境有影响的人类活动进行预先评估，或者对拟议中的人类活动可能产生的环境后果进行分析。早期环评制度主要针对建设项目层次，2002年《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）颁布后，环评制度拓展至政府相关规划层次——即“规划环评”。环评，是从源头预防环境污染和生态破坏，改善环境治理的关键性的制度。

2.1 “未批先建”项目的在法律上仍存留问题

2016年9月1日的新《环评法》加强了环境执法，对“未批先建”項目的处罚更加严格。新《环评法》取消了对“未批先建”项目限期进行补办手续的情形，规定了：“擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”这里的“并可以责令恢复原状”的规定，似乎又对“补办环评”给了正当的借口，对未批先建、拆建不符等违法行为依旧留有余地。

2.2 公众参与度和参与素质仍需加强

公众参与制度是我国环境影响评价制度当中体现民主集中的一项重要制度，是环境影响评价制度的核心。目前在我国的新施行的《环评法》中，已经将“公众参与”将公众参与和环境影响评价文件编制工作进行了分离，环境评价公众参与由企业自行承担，单独报送。但是公众参与的前提在于公众对于参与的对象真正的了解。任何项目的建设，或多或少都会对环境进行污染，会有环境的风险，因此如果公众一点都不了解环保所需要的技术手段，不提高自身的环保素质，没有对项目可行性进行针对性的分析，认为这些项目的引进都会污染环境而盲目地跟风“游街”、“散步”，那公众参与就失去了存在的意义。

2.3 建设环境影响评价的审批问题

在2003-2008年规划环评的实施中，规划环评执行率不足10%；2009年-2013年，开展规划环评约3700项，但仍不足应开展的1/3。开展规划环评比重最大的为开发区或园区，有些领域，例如农业领域、林业领域，甚至没有开展过规划环评。环评审查审批是环评的具体环节，环评文件质量管理则贯穿全过程。而我国目前只是在对审查审批进行控管，却还未对环评文件的质量进行把关。

首先，建设项目的环境影响评价文件是由环境保护行政主管部门进行审批，没有相应的监督机制。企业为了避免环评被否定，就容易出现大量的“走后门”等腐败现象。而地方政府考虑到当地政绩等情况，也容易“睁一只眼闭一只眼”让地方企业蒙混过关。其次，环评审批制度在实践当中，往往是上级行政主体将审批的任务层层往下压，效率大打折扣。同时，有的环评涉及的专业性较强，而地方基层的环境保护行政主管部门的专业能力亟待加强。

3 美国环境影响评价制度对我国的借鉴价值

美国的环境影响评价制度不仅开始最早，而且因其运用的成功效果，被各国相继学习。我国虽然也是早期引入美国的环境影响评价制度，但却是有所改版的环评制度，因此，制度的某些部分并未学习透彻。美国环境影响评价制度时至今日仍然对我国具有重要的借鉴价值。

3.1 将环境影响评价制度的范围进行扩大，加强法律惩治程度。

美国的环境影响评价，既可以是行政主体做出的行政行为，亦可以是立法机关的立法行为；不仅可以对作为进行环境影响评价，还可以对不作为实行环境影响评价，可以说评价的范围是非常广泛的。《美国环境影响政策法》里，联邦政府承担着保护环境的任务。从建设项目环评，到规划环评，再到战略环评，一步一步将范围进行拓宽，联邦政府也承担越来越重要的角色。

而我国的环境影响评价制度，范围限于规划环境影响评价和建设项目环境影响评价。“未批先建”的惩罚措施，在法律上留了一道口子，也给这类的问题存在埋下了隐患。本身我国的环评制度所针对的范围就偏狭窄，建设项目环评制度中又有所软弱，使得相关的政策更不好执行，缩小了法律的管辖范围，很多的内容无法进行评价。因此，扩大环境影响评价的范围，将政策也纳入环评制度之内，能够更加增强环境影响评价制度的的适用性。借鉴美国的多范围的评价，评价的内容涵盖自然、经济、社会、生态等全方位进行评价，拓宽范围的同时，对大气、水、土壤、公众健康等内容进行重点对待，整体性和重点性相统一，增强环评制度的影响力度。

3.2 提升公民环保意识，增强公民社会责任感

美国的环评制度中，行政机关接受的是公众、政府等多主体的审查。因此行政机关不敢独自操控环评，将行政权力过于集中。这也就隔断了“违法”的路径，使得美国的建设单位或者环评报告编制人员、评审专家，会根据项目凭借良心公正做事。根据美国《国家环境政策执行条例》的规定，环境影响评价的对象是联邦政府行为，包括立法行为和行政行为。其中行政行为既包括具体行政行为如审批和许可，也包括抽象行政行为如制定政策法规、规则、计划等。

因此，对于环评审批制度的缺陷，在项目环评、规划环评的基础上，应当增加对国家、部门和地方重大发展战略和政策實施战略环评，既要明确环评人员和决策者对环评结果和环境决策影响的终身负责制，也要通过相应的配套机制提升企业的社会责任感。加强法律的严惩程度，落实环评结果执行的监督和管理制度。

结 论

美国的环境影响评价制度的初衷，就是希望在工业迅速发展的背景下，还能够让环境得到保护。借鉴美国的环境影响评价制度，将环境影响评价制度的范围进行扩大、提升环境影响评价公众参与度以及加强法律严惩力度和增加企业社会责任感不仅能对我国的保护环境提供参考价值，而且能更好地为社会的可持续发展谋取重要贡献。美国的环境影响评价制度对我国具有很大的借鉴价值，亦值得我们深思。

【参考文献】

[1] 韩铁，李存训，刘绪贻：《战后美国史》[M]， 人民出版社1989年版，第241页。

[2] See Daniel A. Dreyfus， Helen M. Ingram： National environmental policy act： a view of Intent and Practice， 16 Nat. Resources J. 243（1976）.

[3] 蔡守秋：《论健全环境影响评价法律制度的几个问题》，载《环境污染与防治（创刊30周年纪念特刊）》2009年第12期。