宅基地使用权抵押贷款的制约因素及对策

王南鹏 徐晨琛

摘 要：该文结合当前宅基地使用制度的落实情况进行了分析和探讨，并以安徽省金寨县作为案例进行剖析，分析其宅基地抵押贷款过程中种种困难的成因以及解决之道，以小见大，为进一步完善宅基地抵押贷款机制提供借鉴。

关键词：宅基地；使用权；抵押贷款；制约因素；金寨县

中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2018）03-04-0012-3

新中国成立来，宅基地在很长一段时间内其用益物权的权能没有得到充分的发挥，尤其是在新农村建设中，这种现象尤为突出。虽然早在20世纪90年代，我国颁布的新《土地管理法》中，对农村的宅基地范围进行了确定，但是随着社会的不断发展，该法案中的相关条例严重阻碍了农村建设，尤其是限制了农村宅基地的使用权。无论是宅基地的取得还是保有都存在多方面的问题，如许多地方都存在着一户多宅，宅基地空置的问题，不仅拉低了宅基地的使用率，造成了农村土地的严重浪费，更严重阻碍了农村经济的发展，不利于社会主义新农村的建设。改革开放以来，中央对农村宅基地使用制度进行了一系列的改革试点。本文以安徽省金寨县宅基地使用权抵押贷款的实行状况为例，对其实行过程中出现的问题进行研究，并提出了相应可行的改进方案，以求进一步提高我国农村宅基地的利用效率，带动新农村的建设，完善农村的金融体系并推动农村经济的转型发展。

1 金寨县宅基地利用现状及抵押贷款试点

1.1 金寨县宅基地利用现状 金寨县位于安徽西部，大别山山麓地带，耕地资源较为稀少，建设用地分布也较为分散。金寨县的宅基地多建设在山区，但随着经济的发展，农村人口逐渐向山下交通条件好，基础设施完善的地区转移，造成了山区宅基地的大量空置，使得很多土地没有得到充分的利用，导致其土地资源白白消耗，这也促使政府寻求提高宅基地使用效率的解决之道，为金寨县实行宅基地使用权抵押贷款创造了发展的空间和机遇。

1.2 金寨县宅基地使用权抵押贷款试点 目前，我国的《土地管理法》明确规定了宅基地的使用权不能用以抵押贷款，然而为满足农村社会经济的发展需要，我国部分地区开始尝试宅基地使用权抵押贷款。2013年十二届全国人民代表大会通过了对农村土地使用权改革的试点建议，并在全国范围的59个县市开始布点示范。其中金寨县就是首批改革的试点区域，通过建立宅基地使用权抵押贷款机制，不仅拓宽了农村居民的筹资渠道，在不转移其占有的情况为农民发展提供了资金来源，又在农民无法按照抵押协议履行承诺时对其使用权进行转移，使得宅基地使用权在经济上得以实现，极大的提高了农村土地的使用效率，也为农村土地建设工作的顺利开展奠定了基础。

金寨县作为首批宅基地使用权改革的试点地区，成立了对应的单位和部门，采用了多元化的担保和抵押方式，积极推动宅基地使用权抵押贷款工作的开展，激发了农民抵押宅基地使用权以获得贷款的积极性，同时拓宽抵押贷款主体单位渠道，有力的推动了抵押政策的实行。

2 金寨县宅基地使用权抵押贷款过程中遇到的问题

农村宅基地使用权抵押贷款仍然是试点过程中的一项新生政策，在其实行过程中也遇到了这样那样的问题，解决这些问题不仅要求基层工作人员的积极开展工作，而且必须更加注重从根本环节上寻求解决之道。

2.1 农村宅基地的价值难以衡量 宅基地的价值决定了其使用权能够抵押贷款的额度，这种以使用权作为抵押取得贷款的方式，在具体实施过程中遇到了诸多的问题，比如：其价值难以衡量，金寨县在农村土地流转改革之前，宅基地一直处于无流动状态，土地使用权流转市场缺失，用以确定宅基地的价值的可参考实例难以获得。并且，与城市土地不同，农村土地缺乏有效的评估机构和评估制度，宅基地的价值评估一直处于摸索阶段，而宅基地的价值高低又是影响农户抵押宅基地意愿的关键因素，这使得农户和金融机构在确定宅基地价值时易产生分歧，严重阻碍了其价值的确定。此外，宅基地是在特殊历史背景下产生的，因此决定了其不能在市场上进行交易，只能在农民之间进行流转和交易。宅基地是属于集体分配的，因此在农民之间流转体现出来的价值基本不存在，一般情况下，当集体获得农户的宅基地，农户会从集体处获得一定的经济补偿，这才显示出了其使用权的价值。综上，宅基地在其价值的体现方式上存在一定的特殊性，其权属性质和产生的背景为其估价带来了很大的不确定因素。

2.2 农村金融机构对宅基地抵押风险的控制能力不足 宅基地抵押贷款还存在较大的风险，主要体现在银行、抵押机构对于贷款的风险管控存在着诸多的问题。一方面，金寨县是国家级贫困县之一，农民收入较低，且农业生产的天然特性也使得农业收入并不稳定，易造成农民无法履行贷款合同的要求，无法偿还贷款的现象时常发生。另一方面，由于抵押贷款政策实行时间较短，金寨县尚未形成完备的农村金融机构体系，存在着许多不利的内部因素，如信息来源渠道单一，信息不对等，征信系统覆盖不全等问题，导致了发放贷款的金融单位没有完善的信用系统，无法对农户的信用度进行比较衡量。其次，由于贷款业务上没有进行全面监管，导致其工作流程缺乏监督，贷款的合规性得不到落实。最后，信贷从业人员风险判断和识别能力不强，对一些表面现象很好，但存在风险隐患的客户不能正确判别[1]。这也为宅基地抵押埋下了隐患。尽管金寨县采取了一系列措施，如第三方评估，多种担保方式并存等，但是由于缺少历史经验积累，在实际工作过程中仍遇到了诸多困难。

2.3 农户抵押贷款的积极性不高 尽管宅基地抵押贷款为农民拓宽融资渠道提供了便利，但在实行过程中，农民的积极性并不高。首先，金寨县是发展较为滞后的贫困县，其农村社会保障系统尚不完善，而宅基地作为村集體分配给农民，用以保障农民居住的重要手段，仍然承担着居住，养老等日常生活保障功能，这也成为了宅基地抵押的绊脚石。其次，农民的整体素质较低，对抵押贷款缺乏正确的认识，大部分农民无信贷经历，只有少数农民接触过小额信贷，对信贷信息和程序缺乏了解，使农民产生“畏贷”心理，也不利于抵押政策的深入推进。最后，农民的整体素质不高，思想较为保守，安于现状，小富即安的思想占据主导，这也使农民无意对宅基地进行抵押。

2.4 抵押物处置困难 金寨县推行的村宅基地抵押贷款相关的管理规定中，明确提出当借款人没有按照合同的要求，在规定的时间内如期偿还借贷款项时，债权人在法律法规要求下，可以对借款人的土地使用权进行出售和转让，交易过程中获得的收益用于抵扣贷款，同时享有优先补偿的权利。农村土地使用权进行转让和交易时，需要优先在农民所在集体组织内完成，集体无法处理的，可以向集体外进行处理，在变卖、转让过程中，应该严格遵循相关法律规定和要求，确保合法性合规性。而《房屋登记办法》规定：当交易发生在转让人所在的集体之外时，房屋登记管理部门对于受让人的土地使用权不予受理。我国对于土地使用权的转让也有相关的要求，为了杜绝炒卖土地的行为发生，农民的宅基地不能在农村集体以外的范围进行变卖和转让。所以农村宅基地使用权的流转范围非常有限，只能在一定集团内进行交易，这也使得贷款单位处置宅基地使用权时受到了诸多的限制。当农户无法如期偿还贷款，金融机构处置这些土地时，由于受到各种内外部环境的约束，这些抵押物很难出让。以上的种种原因，致使金融机构不愿承贷抵押土地贷款的风险，农民利用土地使用权进行抵押的贷款方式也无法真正得到落实。

3 相关的对策建议

3.1 加快建设农村土地价值评估体系 完善的宅基地的价值评估体系，是确保农村宅基地抵押工作顺利开展的前提条件。建议由县土地管理部门建立土地价值评估机构，加强对专业评估人员的培养，提高地价评估的专业性和公信力，为宅基地抵押贷款提供服务。可以建立土地价格咨询机构，提供咨询服务，使农民真实准确地掌握手中宅基地的价值，使其最大限度地利用宅基地的价值。除此之外，还可以建立起宅基地的价格信息数据库，并随时更新，补充信息资料，以达到客观、合理、公正的估价，必要时也可与类似的国有土地使用权价格进行比较，这也是估算宅基地价格的重要经验。

3.2 健全农村社会保险制度和贷款保障机制 农业的天然特性使得农业生产易受到自然灾害的影响，在收入较低的贫困县区更是如此，农民的收入难以稳定，可以通过建立农村社会保险制度分担农业生产带来的风险。2016年《金寨县农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》中对农村社会保险相关管理办法做出了详细的说明，同时也指出了解决农户抵押贷款所面临的各种问题。这对于提高农民抵押宅基地获得资金融通的积极性，增强农村信贷机构投放信贷产品的意愿，有着重要的推动作用。

3.3 建立产权清晰的农村宅基地产权管理制度 农村宅基地抵押贷款的首要条件就是农村宅基地的权属清晰，做好农村宅基地及农房确权登记和颁证工作，建立产权清晰的农村宅基地产权管理制度是实现农村宅基地抵押贷款的基础[2]。首先政府有关部门应该改善宅基地使用权的管理体制，明晰产权，设立对应的融资渠道和贷款办法，以确保在抵押贷款中能够明晰押贷双方的责任和权益。其次，要加强对金融机构和贷款机构的监督，使其在取得宅基地使用权后依法处理宅基地，避免宅基地的无序流转和建设用地的盲目扩张。最后，宅基地的取得、抵押、转移必须经过登记，经相关部门批准后方可被法律承认，这是宅基地使用权抵押贷款有序进行的重中之重。

4 结语

综上所述，从金寨县宅基地抵押贷款工作可得出以下幾点经验：（1）颁布相关的管理办法来推动农民利用土地使用权进行贷款；（2）因可借鉴的经验较少，审核应较为审慎；（3）贷款额度多以小额为主；（4）初步推行时，地方农村合作社是农户贷款的主要放贷单位；（5）宅基地的产权登记管理工作基本落实，押贷过程中各项权益清晰；（6）借助保险等相关产品，从而降低金融机构放贷的风险。

安徽省金寨县宅基地抵押贷款的实践经验，对全国其他地方起到了示范作用，为在全国开展宅基地抵押贷款，改善和解决我国目前面临的宅基地问题提供参考，对进一步完善农村土地制度具有一定的借鉴意义，农村宅基地改革是一条长长的路，仍需在不断实践中慢慢摸索。

参考文献

[1]刘锋.对农村信贷抵押困境的探讨[J].中国银行业，2016（10）：84-85.

[2]张鄢，李灿斌.农村宅基地抵押贷款的剖析与破解[J].国土资源导刊，2016（3）：81-86.

（责编：张长青）