“三权”分置能否释放农地活力

谭秋成

缘何提出“三权”分置

“三权”分置是目前农村土地制度改革的一种方式，最早由2014年中央一号文件提出，2015年被进一步强调，它指的是，“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权”。

由于土地集体所有权和农户承包权已在《土地管理法》《土地承包法》中得到落实和稳定，所以“三权”分置这种改革方式的特别之处在于分设并放活土地经营权。那么，政策为何要将本来从属于土地承包权的经营权单列分置？这就要从农村土地集体所有制存在的缺陷及当前我国农业发展出现的问题说起。

1982年人民公社体制被废除后，农村实行以家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制。这种双层经营体制的产权结构特征是：（1）土地属于集体所有，由农户家庭承包经营。（2）集体经济组织发包土地，监督土地资源使用。农户获得承包地，但必须完成国家规定的各项任务，如早期的农业税与“三提五统”。农户家庭与集体构成一种合同关系。3）双层经营中家庭经营是基础，集体统一经营主要是解决一家一户难以承担的事务，如机械化耕作、农田水利建设、土壤改良、病虫害防治等。

相对于人民公社体制，以家庭经营为基础、统分结合的经营体制给了农民自主从事农业生产、自由配置资源和占有其产品的权利，农民生产的积极性显著提高，粮食及其它农产品产量迅速增加。

但是，以家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制并非一种自然演化出来的经济形态或组织，它的本质特征是土地集体所有，要服从于国家的政策目标。所谓集体，尽管有其边界，但并不是农民自愿组合而成。土地集体所有权一开始便是国家组织和管理农民的一种方式，农民对土地的权利是国家根据社会经济发展目标、农业生产效率、控制和管理集体经济的交易费用等决定的。

随着工业化与城市化，土地集体所有制在农村发展中的弊端越来越明显。首先，在土地集体所有制中，集体经济组织特别是村委会发包土地，监督土地使用，保证承包者完成合同任务。部分村委会常利用国家赋予的这一行政权力，随意改变土地承包关系，以各种名义强行收回农民的一部分承包地，剥夺农民权利，加重农民负担。

其次，《土地承包法》规定耕地的承包期为30年，与早期的三年一调地或五年一调地相比，承包期是延长了，但对农业生产来说仍然太短。土地改良、水利等农业基础设施建设需要的投资额大，资本回收期也长。承包期太短致使农业经营者缺乏投资农业生产的积极性。

第三，承包地期限太短降低了农地价值，不仅使承包者出租土地时无法获得承包地正常的租值，而且阻碍了土地流转和农业生产经营规模扩大。

第四，集体所有制导致农户对土地这一社区公共资源的抢占和滥用，如多占宅基地，在耕地上挖鱼池、取土烧砖建窑等，集体所有制也导致生产者经营行为短期化，对土地进行掠夺性经营。

集体所有制产权结构缺陷导致农业基础设施投资不足、生产规模狭小、土地资源浪费，进而使农业生产效率越来越低。从2002年开始，国家便对农业进行补贴，2015年补贴规模已达3000亿元。这实际说明，我国农业目前缺乏竞争力，一定程度上成为了社会发展的制约因素。

农户产权的残缺和预期不稳还导致生产者行为短期化和掠夺性经营，农业发展不可持续。中国是目前全球单位耕地面积施用化肥、农药量最高的国家。根据联合国粮农组织2013年的统计，2005～2009年，中国每公顷的氮肥施用量是296.8公斤，磷肥施用量是109.4公斤，钾肥施用量是39.7公斤，分别是全球平均水平的3.28、3.23、1.66倍。大量施用化肥农药的后果是土壤板结，土壤结构遭到破坏；河流、湖泊等水体富营养化，局部生态环境被破坏；土壤被重金属等物质污染，进而演变为食物污染，农村和城市居民的饮水和食品安全受到威胁；即使是未污染的农产品，大量使用化肥农药后其品质也严重下降。施用农药后，大量昆虫、鸟类、鱼类及其它动物被毒死，生物多样性受到威胁。

如何真正放活农地

“三权”分置能否克服上述缺陷？在农村土地集体所有制中，当农户承包土地后如果自己从事生产经营，这时承包权和经营权是统一的，或者说，经营权寓于承包权之中，经营者就是承包者。相反，如果农户承包土地后自己不从事农业生产，将承包地租与别人生产经营，这时承包权与经营权就出现了分离。但是，到底是由自己耕作还是出租承包地，承包地使用的决策仍是承包者做出的。所以，经营权是承包权派生出来的。

“三权”分置将经营权从承包权分离出来，允许用经营权进行抵押融资，旨在加快土地流转、保护经营者的利益。政策制定者希望这种分置一方面防止承包权拥有者中途毁约、破坏经营者投资农业的预期；另一方面给农业经营者提供一个可以通过经营权进行融资的手段，使之有更强的扩大农业生产的能力。

然而，正如前文分析的，当前阻碍承包地流转及农业生产规模扩大的因素主要是承包期太短及所有者集体的代表随意调地的机会主义行为。农业生产需要在土地整治、水利建设、机械设备等方面进行大规模投资，而且这些投资的回收期长。如果承包期太短或承包地可以随意调整，经营者的投资是难以回收的。在承包权期限很短的情况下，经营权的期限相应地更短，经营权抵押的价值必然很低。

事实上，由于土地属于集体所有，经营权抵押后如果需要拍卖流转，按政策规定，只能在村集体范围内流转。在一个村这么小的范围内实际上不太可能形成土地经营权流转市场。也就是说，分置的经营权没有市场意义上的真正价值。所以，将经营权从承包权中分离出来既不能解决农业规模扩大的问题，也不能解决农业投资的问题。相反，由于经营权本是承包权派生的权利，当政策过于强调经营权、保护经营者利益，或者在法律上造成经营权与承包权过于对抗时，必然出现对已有承包权的侵蚀。这时，承包权拥有者可能宁愿闲置承包地也不会让渡经营权，出现与政策相悖的结果。

在中共十九大提出的乡村振兴战略中，农村发展的近中期目标是“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”。建立城乡融合发展的体制机制就必须深化农村土地集体所有制改革，在确权的基础上促进承包权在社区外自由流转。此外，必须废除户籍制度，给农村和城市居民充分的就业、居住自由。土地和劳动力自由流动后，要素竞争将更加充分，收入分配将更加均衡，城市的资本、人才、技术更有可能下乡，农村发展更有条件与城市衔接，城乡发展才会真正走向融合。所以，农村土地集体所有制改革首先要按户而不是按人将承包地确定下来。按户确定承包地是指利用当前对承包地进行确权登记颁证机会，承包地仍按人口分配，然后以户为单位将承包地数量固定下来，永不增减。当农户出现兄弟分家、女儿出嫁、家庭人口增減等情况时，承包地由家庭内部协商解决，从而避免出现因一户家庭人口变化而在全村或村民小组调地的现象。

其次，要赋予农户永久的承包经营权。由集体经济组织、村委会、生产队充当所有者身份容易产生不断调整土地、破坏承包合同等机会主义行为。因此，有必要在法律上赋予农户永久的承包经营权，稳定承包者、经营者长期生产和合作的预期，增加农业生产者对农田水利设施投资，消除各种掠夺性经营行为。

第三，要允许承包经营权在社区外自由流转，让土地更有机会流转到农业生产效率最高的使用者手中，更有机会与社区外的资本和技术结合，从而打破资源利用的封闭性，让农村社区发展适应工业化、城市化转型和城乡融合发展的大势。

（作者系中国社科院农村发展研究所研究员、博导）