从“军民结合”到“军民融合”

姬文波

中华人民共和国成立后，在建设和发展国防科技工业的过程中，中国从自己的国情和国防科技的特点出发，形成了由党中央、国务院、中央军委集中统一领导，科研、生产、使用相结合，统筹规划的国防科技工业领导管理体制和生产工作组织管理的具体形式。这种体制，有利于动员全国各方面的力量大力协同，联合攻关，使我国迅速地突破和掌握了原子弹、氢弹、导弹和人造卫星等国防尖端技术，在较短时间里建成了具有相当规模、门类齐全、独立完整的国防工业体系，为后来的发展打下了比较坚实的物质、技术基础。但这种领导管理体制也存在缺点：国防科技工业自成一体，相对封闭；军工各行业自成体系、分工过细、军民分割，缺乏竞争机制。在改革开放的新形势下，国防科技工业面临着重大转变，为适应国家改革开放的大环境和社会主义市场经济的要求，经过长期的多方面的调研探索和改革创新，国防科技工业领导管理体制改革取得显著成效，初步走出一条有中国特色军民融合发展的道路。

建立国防科研、生产工作集中统一的领导管理体制

20世纪70年代后期，中国国防科研和武器装备的领导管理体制由国防科学技术委员会、国防工业办公室、总参谋部装备计划部、总后勤部军械部以及各军兵种多头分散管理，这种管理体制带来的是关系复杂、机构臃肿，从而导致部门间分工不明确，协调困难。因此，迫切需要一个机构对新时期国防科技和武器装备发展统一规划，以适应形势发展的需要。

1977年9月，国务院、中央军委决定将国防工办列入军队编制，受国务院、中央军委领导，以中央军委为主，仍称国务院国防工办。当年10月，中央军委副主席兼总参谋长邓小平在研究部队装备和国防科研问题的专门研讨会上提出要成立国防科学装备委员会，对国防科技和武器装备实行统一领导、统一规划、统一实施。11月14日，国务院、中央军委决定成立中央军委科学技术装备委员会（简称“科装委”），作为中央军委的一个“口子”，对国防科技和国防工业实施统一领导。张爱萍任主任，办公室设在国防科委。军委科装委是国务院、中央军委统一领导国防科学技术研究和国防工业生产的业务办事机构。其主要任务是：“从战略着眼，提出我军各个时期装备的要求和制定装备体制；统一组织国防科学技术研究的规划和实施；统一组织武器装备的科研、设计、试制、试验、定型、生产等工作，并适时向军委提出建议，经批准后执行。对执行情况，有检查督促的责任。同时，还要协调科研、生产、使用之间的关系；协同国家计委对军队使用部门与承担军工产品的民用工业部门进行协调；并统一管理国防口引进国外先进技术和购买装备的规划、计划。”

军委科装委成立后，虽然可以对国防科研生产领域进行一些协调，但由于它不掌握经费控制权，经费仍然由国防科委、国防工办、总参和总后“四驾马车”分头管理，其协调作用有限。军委科装委只是一种协调性机构，这一性质决定了它只可能是一种过渡性机构。成立军委科装委只能治标，不能治本。

1979年下半年，总参谋长助理兼军委科装办（即军委科装委的办事机构）主任刘华清在征求各方意见基础上，起草了对国防科技和武器装备发展工作加强集中统一领导的建议。同时，科装办也有同志直接给邓小平写信，建议成立总科技部装备部。邓小平表示，国防工办肯定要撤销，不要考虑与国防科委合并问题。1980年5月，刘华清率领军事技术代表团访问美国，对美国统一高效的军事科技管理工作感触良深。回国后，刘华清向国务院、中央军委写了一份《对美国军事科技管理工作的考察和改进我国国防科技管理的建议》的报告。报告说：

这次赴美考察，主要是了解美军军事技术装备发展的基本情况和组织管理的特点。通过考察，深感我军装备与美军相比差距很大，并且感到从目前的趋势看，这种差距还会继续加大。我国的经济力量远不如美国，缩短这个差距有赖于正确的政策和有效的管理。目前我国国防科研和装备发展的管理体制分散，领导多头，工作混乱，任务与保证条件脱节，指标偏高，战线太长，同时又缺乏一整套严格的管理程序，军兵种和工业部门往往意见分歧，难以统一，科研力量也十分分散，有许多重复浪费，协作协调困难重重。这样继续下去，装备落后状况不仅不能改善，差距还可能越拉越大。美国的管理体制和办法，特别是那些符合科研工作规律，符合军事科技装备工作规律的部分，可以作为我们的借鉴。参照美国的情况，总结我们自己的经验，对改进我国国防科技装备管理工作有如下建议：

任何一个发达国家，对军事技术装备的领导都是高度集中统一的。参观美国以后，更加深了这种印象。“文化大革命”前，我们的国防科研统一在国防科委。现在是尖端武器的科研、生产归国防科委，常规武器的科研、生产归国防工办，装备工作和军队内部的科研归总参，后勤装备的科研归总后。全军的科研工作四家分管，虽有科技裝备委员会协调其间，只是军委的咨询机构，每年都开一百多次会议，也解决不了什么问题。随着全国工业体制向专业化公司的过渡，国防科技装备工作的上层领导权力必须集中。我们设想了四个方案。

第一方案：恢复“文化大革命”前的国防科委，把国防工办管的常规武器科研、总参装备部管的军队科研、总后司令部管的后勤装备科研，以及分属海军、空军、总后军械部的常规武器靶场，统一由国防科委领导。

第二方案：国防工办的职能和机构并入国防科委。在当前阶段，既管科研，又管生产。随着专业化公司的建立，军队同公司通过合同安排试制、生产，领导的主要精力即可转到国防科研上来。即经过一段过渡，然后实现第一方案。

第三方案：成立总科技装备部，将总参装备部、国防科委和国防工办的一些职能和机构合并，根据国家拨给的科研费、装备费，通盘考虑科研项目和装备计划。各国防工业部组成若干专业化公司后，总科技装备部通过合同与公司发生联系。

第四方案：国防科委维持现状，只管尖端武器；把国防工办和总参装备部的一些职能和机构合并，成立常规武器科技装备部或第二国防科委，把常规武器的科研装备计划工作集中统一起来。

我们认为，第三方案是把尖端、常规的科研、装备计划工作都统一起来，便于从全军科学技术、武器装备的全局出发，统一管理，比较理想，但牵动面较大。第四方案优点是常规武器的科研得到了集中，但尖端、常规分成两家，倘要协调，靠科装委难以解决问题。而且当前战略、战术武器都以制导武器为骨干，两家分管，肯定还有不少重复浪费。第一、第二方案，实质相同，都是恢复老国防科委，只是在步骤上，第一方案是立即恢复，第二方案是随着经济体制改革逐步恢复。

刘华清权衡比较，认为第二方案比较现实可行。

同时，军委科装委向中央写了《关于加强国防科技装备工作统一集中领导的请示报告》。6月29日，邓小平对上述两份报告一并做出批示：这个问题很大，将在充分酝酿之后，再行讨论和决定。

经过进一步调查研究，1981年10月23日，在张爱萍、王震等主持下，军委科装委、国防科委、国防工办联合向国务院、中央军委上报了《关于调整国防科技、国防工业管理体制的请示》。张爱萍和杨尚昆还联名向中央写了信。经过较长时间的协商酝酿，中共中央、国务院、中央军委于1982年5月批准了这一《请示》，决定以国防科委为基础，由国防科学技术委员会、国防工业办公室和中央军委科学技术装备委员会办公室合并组成中国人民解放军国防科学技术工业委员会（亦称中华人民共和国国防科学技术工业委员会，简称“国防科工委”）。国防科工委隶属中央军委建制，其工作受国务院、中央军委双重领导，是中央军委统管全军国防科学技术工作的领导机关，也是国务院统管其所属各国防工业部（核、航空、兵器、航天工业部）的国防科技和国防工业的领导机关。中央军委任命陈彬为国防科工委主任。同时设立国防科工委科学技术委员会（简称“国防科工委科技委”）。国防科工委的成立，初步实现了对国防科研、生产工作集中统一领导管理的目标。

逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的国防工业运行机制和领导管理体制

改革调整军工体制，实行军民结合，是邓小平理论中一个极有特色、富有远见的思想。他提出军工要找出路，生产能力转向民用，并对国防科技工业提出了“军民结合，平战结合，军品优先，以民养军”的战略指导思想。1982年，国务院部委机构改革，将二机部改名为核工业部，三机部改名为航空工业部，五机部改名为兵器工业部，七机部改名为航天工业部。将第四机械工业部、国家广播电视工业总局、国家电子计算机工业总局合并，设立电子工业部。撤销第六机械工业部，成立中国船舶工业总公司。1984年10月，中共十二届三中全会做出《关于经济体制改革的决定》。中央军委根据国际形势的变化，做出国防建设服从经济建设大局的决策。在这些重大决策的指引下，国防科技工业的调整、改革逐步深化。为了推动军工企业的战略转变，邓小平提出了军工体制改革问题。

1984年11月1日，邓小平在军委座谈会上指出，军工体制改革，现在应提到日程上来了。可以分两步走，核工业部和航天部暂时不动，其他两个部，兵器和航空先划过去。

国务院常务会议随即做出决定，继电子工业部、中国船舶工业总公司之后，将核工业部、航空工业部、兵器工业部和航天工业部由国务院直接领导，与国民经济各部门一样，纳入整个国家规划，由国务院统一组织和管理。国防科工委不再归口管理上述4个工业部的全面业务工作。这是国防科技工业管理体制上的一次深刻变革，它打破了自成系统的国防工业体系，意味着我国延续了30年的独立军事工业体系，从此将不复存在。

11月30日，国防科工委给中央军委和国务院呈送了《关于军工体制改革的原则建议》，说：张爱萍同志最近邀科工委在京的几位领导同志，研究了如何贯彻执行十二届三中全会关于经济体制改革的决定和邓主席、杨副主席在军委座谈会上的讲话精神。十一届三中全会以后，中共中央、国务院根据当时情况，决定军工自己“滚”……为了更好地服从和服务于四化建设的大局，军工这支力量，今后应同国民经济各部门一样，纳入整个国家的规划，统一安排。据此：一、国防科工委不再归口管理核、航空、兵器、航天工业部的全面业务工作，改由国务院统一规划、组织和管理。……三、这4个军工部都按照中央的决定，实行政企分开，简政放权，扩大企业自主权。……另外，也可考虑，将核工业部（二机部）、航天工业部（七机部）……同目前一样，仍由国防科工委归口管理。

由于各方面反应强烈，中央决定将国防科技工业领导体制的改革暂时缓一缓。

1985年中央军委扩大会议以后，国防科技工业为适应我军建设的战略转变，服从整个国家经济发展的大局，必须进行改革和调整。1986年6月3日，邓小平在与国务院负责人和军委秘书长杨尚昆讨论国防科技工业体制问题时指出：我们的军工体制基本上还是苏联的模式。苏联体制的突出问题是军事工业孤立地一马当先，带动不了民用工业，带动不了整个经济和技术。军工力量不纳入整个经济发展范围，是极大的浪费。军工企业的人才、设备都是好的。这个力量用不上，对四个现代化建设不利，对国防建设也不利。因此，要下决心改变这种状况，要在第三季度完成军工几个部移交给国务院的工作，这件事关系到明年计划的安排，不能再晚了。这也是改革。国务院负责人在6月27日召开的国务院常务会议上传达了邓小平关于军工体制调整和改革的意见。

国防科工委随即在同年6月召开的各省、自治区、直辖市国防科工办主任座谈会上，研究了调整科研、生产能力和领导管理体制的问题。7月，中共中央、国务院、中央军委决定核、航空、兵器、航天4个工业部由国务院直接领导。国防科研、生产、航天技术和军品贸易由国防科工委归口管理。

这次军工体制改革的决心以及改革的方向和总体思路，是中央最高层决定的。和以往不同的是，本着不争论的原则，事先并没有听取国防工业系统的意见。国防科工委只是根据总的意图，提交了贯彻落实的具体方案。

此后，以建立军民结合的专业总公司为目标，各国防工业部门的领导管理体制改革开始加速。1986年12月，全国人民代表大会常务委员会决定，撤销机械工业部和兵器工业部，成立国家机械工业委员会（简称“国家机械委”）。1987年2月，国务院出台了《关于组建国家机械工业委员会的方案》。《方案》指出：建国以来，我国的机械、兵器工业有了很大发展……对国民经济发展和国防建设做出了贡献。但是，长期以来，政企职责不分，集中过多，统得过死，严重影响了企业自主经营的积极性。同时，由于多部门、多层次管理，造成了条块分割，军民分离，力量分散，重复建设，重复引进，一方面现有生产能力得不到充分发挥，另一方面又大搞新建扩建，加剧了企业的“大而全”“小而全”。这些管理体制上的弊端，严重影响了现有能力的充分发挥，妨碍着机械工业的发展。为了更好地担负起为社会主义四个现代化建设提供技术装备的重任，加强对全国机械行业的统一管理，并为国家机关机构改革探索路子，根据六届全国人大常委会十八次会议通过的决议，撤销机械工业部和兵器工业部，組建国家机械工业委员会，统管全国机械行业。

1988年4月，七届全国人大一次会议决定撤销航空工业部和航天工业部，成立航空航天工业部；撤销国家机械委和电子工业部，成立机械电子工业部；撤销核工业部，成立核工业总公司，由能源部归口管理。5月，国务院总理办公会议确定，中国船舶工业总公司由机械电子工业部归口管理。8月，国务院又批准成立北方工业（集团）总公司，由机械电子工业部归口管理。1990年1月，国务院批准成立中国兵器工业总公司。1993年3月，八届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》，撤销航空航天部，组建航空工业总公司、航天工业总公司；撤销机电部，组建机械工业部、电子工业部；在国务院序列中继续保留国防科工委，仍属军队建制，由国务院、中央军委双重领导。至此，原6个独立的军工部门，除电子工业部外，其余5个都被改组为直属国务院、由国防科工委归口管理的军民结合的专业总公司，分别为：中国航空工业总公司、中国航天工业总公司、中国船舶工业总公司、中国核工业总公司、中国兵器工业总公司、中国电子工业总公司，初步实现了由政府行政部门向经济实体的战略转变。标志着中国国防工业向社会主义市场经济转轨迈出重要的一步。

深化国防科技工业体制改革，将行政性军工总公司改组为十大企业集团

尽管进行了政府职能转变，但军工各行业自成体系、自我封闭、分工过细、军民分割的局面未得到根本改变。中央领导多次表示，要高度重视、研究解决国防科技工业体制问题。按照发展社会主义市场经济的要求，坚持军民结合、平战结合，建立和完善国防工业运行机制，提高军民兼容程度，增强平战转换能力，走出一条符合我国国情并反映时代特征的国防现代化建设道路。中共中央、国务院并采取了一系列重大举措，推动国防科技工业调整结构，转轨变型。

1996年12月，中央军委扩大会议指出，迎接世界军事发展的挑战，要千方百计把我军武器装备搞上去，一个重要的问题，就是要理顺装备科研、生产、购置、维修等方面的体制，体制不顺，浪费了资金，延误了时间，这是我们长期以来想解决的老问题。会议指出了深化国防工业改革的必要性和紧迫性。从1997年开始，中央在一年半的时间里反复考虑和研究，决定对国防科技工业管理体制进行根本上的改革。1997年12月，中央领导在中央军委扩大会议上明确提出：国防科研和武器装备发展，要下决心解决规模大、战线长、力量分散、低水平重复等严重问题。这些问题积累多年，如不加以解决，经费再增加也会事倍功半，军队现代化就没有希望。

中共十五大明确提出“建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的国防工业运行机制”的目标要求。中共中央和国务院非常重视国防科技工业的改组工作，把它视为国务院政府机构改革的最后一仗。1998年3月，九届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》。根据改革方案，国务院组建新的国防科学技术工业委员会，将原国防科工委管理国防工业的职能、国家计委国防司的职能以及各军工总公司承担的政府职能，统归新组建的国防科学技术工业委员会管理。国防科工委作为国务院主管国防科技工业的部门，负责研究拟制国防科技工业发展的方针、政策和法律、法规、规章；研究国防科技工业发展规划，做好国防科研、生产、建设的统筹和衔接；组织军品科研生产的资格审查和许可；审核科研生产单位与军方签订的科研生产合同，协调、监督、检查订货合同的执行，保障军事装备的生产供应；对核、航天、航空、船舶、兵器工业等行业实施行业管理，指导军工电子行业管理；组织研究和实施国防科技工业体制改革，组织国防科技工业能力、结构和布局调整；负责编制国防科技工业固定资产投资、军转民技术改造及技术开发的规划、计划并组织实施；负责国防科技工业的对外交流与国际合作。

1998年3月，军委领导在一次会议上坚定地指出：今天就要做出这个决定，迅速成立总装备部，一个月内公开办公，把总装备部的牌子挂起来！此后，中央军委明确规定：总装备部于4月5日挂牌办公。总装备部是在原国防科工委军事部门以及总参谋部、总后勤部相关部门的基础上组建的，下设司令部、政治部、综合计划部、军兵种部、陆军装备科研订购部、通用装备保障部、电子信息部等主要机构。总装备部成立之后，随即各军兵种、军区直至军、师、旅、团级作战部队均成立了装备部（处），这样我军进一步加强了武器装备建设的集中统一领导和武器装备全系统、全寿命（从武器研制、采购到维修、报废整个生命周期）的管理。而国防科工委作为国务院的一个部级机构予以保留，属于国务院管辖。

随后，中央决定对国防科技工业管理体制进行重大变革，将各军工总公司改组为若干集团公司。这次国防科技工业体制改革，是遵照中共中央指示，中共中央、国务院、中央军委根据国际国内形势发展和国防科技工业的现状，反复听取各有关方面意见后做出的重要决策。目的在于建立起适应社会主义市场经济发展要求的政企分开、产研结合、供需分离、精干高效的管理体制，为跨世纪长远发展打好基础。着力解决五个方面的问题：一是政企分开；二是建立适度竞争的机制；三是科研力量适当集中，确保武器装备的生产和发展；四是促进国防科技工业的合理布局和结构调整；五是有利于企业搞活和脱困。1998年10月后，国务院两次召开总理办公会议，研究国防科技工业的改组问题。1999年3月8日，中央政治局常委會通过了改组方案。

国防科技工业为与国民经济相结合，实行公司制和市场化改革，将航天、舰船、飞机、兵器、核能等五大军工总公司改组为十个集团公司，即中国核工业集团公司、中国核工业建设集团公司、中国航天科技集团公司、中国航天机电集团公司、中国航空工业第一集团公司、中国航空工业第二集团公司、中国船舶工业集团公司、中国船舶重工集团公司、中国兵器工业集团公司、中国兵器装备集团公司。1999年7月，在国家原五大行政性军工总公司基础上改组的国防科技工业十大集团公司宣告成立，国务院总理朱镕基出席成立大会。朱镕基强调，十个集团公司的成立，是一个良好的开端，但任重而道远。他要求集团公司进一步解放思想，更新观念，转变职能，真正把集团公司办成自主经营、自负盈亏的经济实体；集团公司总部要严格按照经济规律，把集团公司应该管的事情管好，对不应该由集团公司办的事情，要坚决地放下去，满腔热情地支持企业搞活。国防科工委要切实加强行业管理，重点是搞好行业规划、行业政策、行业法规、行业标准和行业监督，加强组织协调。

1998年以后的5年，国防科技工业抓住机遇，深化改革，加速发展，整体实力实现重大跨越。成立十大军工集团公司后，各集团公司改革脱困工作迈出坚实步伐。2002年，国防科技工业全行业实现持平并略有盈余，扭转了连续八年全行业亏损的困难局面。武器装备科研生产取得重要突破，高技术武器装备研制生产能力实现重要跨越。各军工集团公司认真贯彻军民结合、寓军于民方针，大力推进民用产业发展，取得丰硕成果。

进一步调整完善国防科技工业体制，走军民融合式发展道路

中共十七大进一步做出了“调整改革国防科技工业体制”的重大决策，从顶层设计上明确了国防科技工业走军民融合式发展道路的根本途径、基本思路和组织架构。2008年3月，十一届全国人大一次会议决定，不再保留国防科工委，将原国防科工委除核电管理以外的职责都纳入新成立的工业和信息化部；同时，成立国家国防科技工业局，由工业和信息化部管理。国防科工局负责核、航天、航空、船舶、兵器、电子等领域武器装备科研生产重大事项的组织协调和军工核心能力建设。由于中国一航、中国二航并立导致中国航空制造资源分散，难以形成规模优势。而大飞机项目的推进，使得航空业的整合迫在眉睫。为了让中国航空业做大做强，中央决定，将一航和二航合并，成立新的中国航空工业集团。国务院第211次常务会议听取并原则同意《航空工业体制改革方案（送审稿）》的汇报。会议要求中组部、国资委尽快确定拟成立的中国航空工业集团公司筹备组人员；请筹备组抓紧开展工作，提出具体的改革方案，编制公司章程，经有关部门审核后，尽快报国务院审批。5月26日，中组部、国务院国资委宣布了中共中央、国务院关于组建中国航空工业集团公司筹备组的决定。筹备工作开展期间，筹备组成员分头向国务院领导、相关部委和重要客户等汇报筹备工作的相关情况。7月25日，中国航空工业集团公司筹备组正式向工业和信息化部提交《关于对中国航空工业集团公司组建方案给予审核的请示》。10月6日，经过征求发改委、财政部、国资委等部委意见的中国航空工业集团公司组建方案和章程由工业和信息化部上报国务院。10月21日，国务院批准了上报的方案和章程。11月6日，完成工商注册，标志着中国航空工业集团公司正式成立。这次航空工业的改革重组，是中国航空工业的一次脱胎换骨的巨变。

中共十八大对国防科技工业做出了“坚持走中国特色军民融合式发展路子”的战略部署。十八届三中全会进一步把推动军民融合深度发展作为深化国防和军队改革的三大任务之一，把健全国防工业体系作为军民融合深度发展的重要内容。习近平总书记对深化国防科技工业领导管理体制改革提出了根本路徑和目标要求：强化改革创新，着力解决制约军民融合发展的体制性障碍。努力形成统一领导、军地协调、顺畅高效的组织管理体系。习近平强调，要继续推动体制机制改革创新，从组织管理、工作运行、政策制度方面系统推进，加快形成军民深度融合发展格局。以习近平同志为核心的党中央英明决策，实施航空发动机及燃气轮机国家科技重大专项，成立中国航空发动机集团，开启了我国航空发动机自主研制的新篇章。2016年8月，中国航空发动机集团正式成立。这是中共中央从富国强军战略高度出发，对深化国有企业改革、推进航空工业体制改革采取的重大举措。中国航发全面贯彻落实军民融合发展战略，加快建立“小核心、大协作、专业化、开放式”研发生产体系。12月28日，作为“两机”重大专项基础研究管理的重要支撑单位——中国航空发动机研究院在北京成立。这是中国航空发动机集团为全面贯彻中共中央、国务院、中央军委决策部署，深入落实创新驱动发展战略，加快实现我国航空发动机自主创新发展，加快推进基础研究管理模式创新的重大举措。

2017年1月22日，中共中央政治局召开会议，决定设立中央军民融合发展委员会，由习近平总书记任主任。中央军民融合发展委员会是中央层面军民融合发展重大问题的决策和议事协调机构，统一领导军民融合深度发展，向中央政治局、中央政治局常务委员会负责。习近平指出，党中央决定成立中央军民融合发展委员会，在中央层面加强对军民融合发展集中统一领导，就是要以机制和政策制度改革为抓手，坚决拆壁垒、破坚冰、去门槛，破除制度藩篱和利益羁绊，构建系统完备的科技军民融合政策制度体系。

中共十八大以来，经过实践创新和调整改组，国防科技工业领导管理体制改革取得显著成效，初步走出了一条有中国特色军民融合式发展道路。2017年3月12日，习近平总书记在出席十二届全国人大五次会议解放军代表团全体会议时强调，要把科技领域军民融合搞得更好一些、更快一些；要推动搞好顶层设计和战略筹划，推动国防科技和武器装备军民融合，推动体制机制和政策制度改革，加快我军建设向质量效能型和科技密集型转变。习近平总书记的讲话，为进一步深化国防科技工业领导管理体制改革提出了要求，指明了方向。