特朗普政府对华贸易政策变动 趋势及其应对之策

赵平　张芳

摘 要：美国总统特朗普在竞选和任职以来，以倍受争议的方式处理中美经贸关系，随着特朗普政府对华单边贸易保护主义行为的升级，中美贸易摩擦受到越来越广泛的国际关注。美国对华贸易政策的变动是特朗普政府试图化解国内经济问题、攫取政治利益、维护美国经济霸权的非理性举措，反映了特朗普政府对中美经贸关系的错误解读和判断。面对美国的单边贸易保护主义，中国应该深化改革开放、加强信息沟通、积极应对贸易制裁和凝聚国际合力，从而推动多边贸易体系发展和捍卫正当国家利益。

关键词：特朗普政府；对华贸易政策；变动趋势；应对举措

特朗普在竞选美国总统过程中和正式上任以来，多次不恰当地评价中美贸易关系，并宣称要采取强硬的方式单方面地改变中美贸易现状，引起了全球对中美贸易摩擦加剧的担忧。由于特朗普政府不断地向中国提出无理的要求，无视中国政府的容忍、沟通和努力，其肆意挑起中美贸易争端的行为，已打破了现有的多边贸易规则。面对特朗普政府对华贸易政策的变动，全面分析其发展趋势和变动原因，进一步研究中国如何未雨绸缪应对中美贸易摩擦，并积极主动发展新时代开放型经济，涉及到中国经济发展现实和长远利益。

一、特朗普政府对华贸易政策变动的主要趋势

（一）大力推行美国利益优先的单边保护主义

美国共和党历来有强调美国利益的传统，对外政策上倾向于美国国家主义和单边主义。特朗普在各种不同场合遑论中美贸易逆差，并公开采取单边主义行动，对中国企业和中国产品不断发难，频繁采取单边保护主义措施。英国经济政策研究中心（CEPR）的全球贸易预警（Global Trade Alert，GTA）数据显示，2017年特朗普政府出台的贸易保护主义措施中的59.4%直接针对中国。2018年1季度特朗普政府实施了37项贸易保护主义措施，其中的25项直接针对中国，占比上升到67.6%。

特朗普政府经贸政策团队对中美贸易关系的基本逻辑是，中国利用不公平的知识产权实践、贸易补贴和掠夺性定价等手段获益，而且WTO多边贸易框架无法限制中国的不公平贸易行为，美国需要在WTO之外采取强硬措施来限制中国。为了避免国际规则做出不利于美国的裁决，特朗普政府积极筹划推动多边贸易规则按照美国的利益进行变更，以摆脱多边贸易体制的束缚而优先使用国内法律。特朗普政府试图弱化WTO争端解决机制的约束力，专门列出了一张可以由美国单边进行贸易制裁情况的清单。在限制中国贸易方面，特朗普政府甚至不惜动用非常规的单边制裁手段，打着维护美国经济安全的幌子对华发起20多年来已经很少动用的“301调查”。

（二）频繁发起对华贸易保障措施调查

在处理中美贸易问题时，特朗普政府打着“技术保护”、“公平贸易”和“国家安全”等幌子大行贸易保护主义之道，对华进行反倾销和反补贴等各种贸易保护调查。特朗普就任美国总统以来，先后对中国进行了多项非关税贸易保护调查，并以保护知识产权及技术为由，试图规避WTO的多边规则和程序。2017年4月，特朗普指令商务部以“国家安全”名义对进入美国的钢铁开展“232”调查；5月美国国际贸易委员会（ITC）对中国输美碳钢和合金钢产品发起337调查；8月对华开展了所谓保护创新和发明的“337”调查；11月，对从中国进口的通用铝合金板发起“双反”调查，这是美国商务部时隔25年再次自主发起的贸易救济调查。2018年4月3日，美国发布了对华“301调查”征税产品建议清单，针对技术转让、知识产权和自主创新三个方面进行详细调查，涉及到中国约500亿美元出口产品。

特朗普政府在中美经贸关系方面采取的单边贸易救济措施加剧了中美贸易摩擦，并且损害了全球多边贸易体系。不可思议的是，特朗普政府一边公开批评WTO多边体系的“不公正”，大力推行以美国利益优先的单边主义和双边谈判，抵制其他国家通过WTO解决贸易争端的行为；一边却又积极援引WTO规则为美国的贸易保护主义辩护，例如向WTO提出知识产权争端起诉。

（三）公然实施关税保护主义政策

为转变美国在全球化进程中的不利地位，特朗普开始使用关税这一最古老、最直接的贸易保护手段。在WTO主导的全球多边贸易体系下，成员国只会很谨慎、很有限度地使用关税保护，关税几乎已经成为最后被采取的贸易保护主义手段。特朗普上台之初对于关税手段的使用还有所顾忌，通过使用威胁等手段向中国施加压力，随着其对中美贸易发展的错误理解，最终直接祭出关税保护大旗。

自特朗普就任美国总统后，“关税”便频繁的出现在公众和媒体的视野中。2018年3月22日，特朗普在白宫正式签署备忘录，宣布对价值约600亿美元的中国进口商品加征关税，并限制中国企业对美国进行投资并购，从而激化了中美贸易摩擦。美国贸易代表莱特希泽（Robert Lighthizer）和美国财政部长姆努钦（Steven Mnuchin）在特朗普政府的授意下，向中国发送了一份“待办事项清单”，不但要求中国下调关税、进口更多美国产品，而且还向中国施压扩大市场准入，以此无理要求来平衡中美贸易。虽然中国积极沟通和斡旋，尽力克制和让步避免中美贸易摩擦，但如果特朗普政府继续滥用关税保护措施，中美之间的贸易摩擦升级在所难免。

（四）积极缔结对华贸易限制联盟

特朗普政府清醒地认识到中国在全球贸易中的地位，仅凭美国对华进行贸易打压和封锁无法奏效，于是通过各种手段拉拢或敲打“真正的朋友”采取一致行动，或者至少默许支持美国对华贸易制裁措施。例如，2018年3月在对进口钢铝征收高额关税时，美国也试图通过关税豁免拉拢所谓“真正的朋友”，营造对华贸易高压气氛。这种选择性豁免政策主要针对中国的意图非常明显，对美国钢铁出口规模远超中国的经济体能得到暂时豁免。美国向欧盟开出豁免钢铝关税的条件，其中就包括要求欧盟承诺对中国“钢铁倾销”采取措施，并同美方在更多贸易议题上开展合作。

在国际组织和多边体系中，特朗普政府也处处针对中国采取限制措施，力图联合盟友向中国施压。美国政府试图团结支持市场经济（pro-market）的盟友，美国贸易代表莱特希泽公开煽动对华强硬贸易立场，甚至称之为“贸易志愿联盟”（a trade coalition of the willing）。2017年10月世界银行努力寻找額外的财务资源时，特朗普政府抵制增资计划，试图迫使世界银行变革向中国等中等收入国家放贷的政策。2018年4月特朗普政府向WTO提起对华知识产权磋商请求之后，日本和欧盟认为中美贸易纠纷诉讼中涉及他们所拥有的“实质性经贸利益”，要求和美国一起向WTO投诉中国“涉嫌歧视性的专利技术许可规定”。

二、特朗普对华贸易政策变动的原因分析

（一）平衡美国经常项目持续逆差

中国加入WTO以来，由于中美双方经济结构差异、生产力发展不平衡、国际分工体系地位演变等多层原因，导致中美之间贸易差额失衡长期存在。尽管中国积极化解中美贸易失衡，但中国产品竞争力强大和美国对华出口限制政策削弱了其出口能力，美国的贸易逆差很难短期内出现极大改观。美国政府提出了“再工业化”和“制造业回归”的经济主张，试图通过增强美国制造业的核心竞争力和引导制造业回流，从根源上改善贸易逆差。但“冰冻三尺非一日之寒”，美国贸易赤字是由其国内私人储蓄、投资、政府开支等宏观经济因素综合决定的，贸易赤字减少非短期内能取得立竿见影的效果，特朗普政府只有冀望通过直接向中国施压的方法来改善贸易收支。

特朗普政府片面地以贸易差额来判断中美贸易利得，因此急功近利地提出了不合理诉求，甚至直接要求中国制定计划使中美贸易逆差减少1000亿美元。特朗普政府希望通过加强贸易执法、提高关税、限制进口和进行双边贸易谈判等方式实现消除逆差，在一定程度上迎合了美国部分利益集团的偏好，但是其目标非但难以实现，甚至反而会损害美国经济。

（二）兑现竞选时对中国进行经济制裁的政治承诺

特朗普在竞选美国总统的演讲过程中，多次提及增加美国就业、振兴美国经济和提高出口产品竞争力，这些充满迷惑性的竞选主张煽动了美国部分民众对华不满情绪，特朗普上台之后必然会采取措施排挤美国国内有竞争力的他国企业以及进口的商品。在此背景下，特朗普政府贸易保护主义政策的矛头自然瞄准长期保持对美贸易顺差的中国。无论是对中国企业和产品发起的“双反”调查，还是对人民币汇率的无端指责，亦或是对中国出口商品直接征收关税，在一定程度上都是特朗普政府兑现制裁中国经济的政治承诺。

为争取满足美国部分利益集团的诉求及被煽动起来的民族主义情怀，特朗普政府极有可能继续坚持其强硬的对华贸易态度。根据卡伦的民意调查历史数据，随着每一次美国大选，自由贸易的支持率都会下降，而且当前改变中美长期贸易逆差的呼声很高。如果特朗普政府不对中国采取强硬的贸易保护主义，可能将会威胁到共和党在中期选举中的多数席位，进而使特朗普任职的后半时期步履维艰。当然，随着美国国内政治博弈的分化和民众态度的变化，美国是否有能力严格执行对华贸易保护主义政策还存在变数，中美贸易关系仍然存在较大的可协调空间和不确定性。

（三）巩固美国的全球经济霸主地位

随着全球经济发展不平衡和竞争的加剧，发达国家在经济全球化中的主导地位开始动摇，美国的全球经济霸主地位不断受到挑战。近年来美国经济增长乏力，政府无力通过相关政策缓解经济衰退，部分产业巨头和中下阶层民众的极大不满刺激了反全球化思潮的迅速发展。面对新兴经济体的快速崛起，特朗普政府选择了不恰当的应对方案，特朗普甚至在还没有上任之前就多次宣称正在崛起的中国是美国全球霸主地位的最大威脅。特朗普政府从民族主义和现实主义战略思维出发，将中国视为战略竞争对手，而经济竞争占据核心位置，对华实施全面贸易遏制措施就不足为奇了。

在特朗普政府看来，为了维护美国的经济霸主地位，既要在钢铁等传统产业领域对中国出口进行限制，又必须在高端核心技术领域对华保持永久性优势，因而在贸易和投资领域中针对技术发展的限制措施层出不穷。从2017年的“337”单独调查钢铁以及“232”调查钢铁和铝，到2018年覆盖面更广的“301”调查，美国对华保护主义贸易政策程度不断升级，但其冀望通过加大对中国施压来增强美国经济竞争力的预期将难以实现。

（四）缓解美国国内相关矛盾

近年来，美国贸易与财政支出的双赤字使得美国经济结构严重失衡，美国经济不景气又加剧了其国内矛盾，从奥巴马政府到特朗普政府都试图采取措施缓解或化解各种矛盾，但是收效甚微。虽然美国的国内问题是美国经济结构失衡和全球价值链分工的必然结果，但在医治无方的背景下，特朗普政府试图通过挑起贸易争端迫使中国接受美国提出来的一系列不公平贸易条件，从而缓解其国内经济困境。

特朗普希望为美国的国内麻烦寻求外部出路早有端倪，特朗普在总统竞选时就大肆宣扬是外国竞争者引致了美国经济的各类问题，提出了“中国抢走美国工作岗位、破坏美国制造业、窃取美国技术、甚至影响美国安全”等错误论断，并声称上台之后必定采取强硬手段处理全球经贸事务。特朗普政府的贸易保护政策并不能保障美国民众的利益，甚至有可能产生负面的影响，但其以“逆全球化”对外政策来解决全球化进程中内部问题的倡议却能在一定程度上转移国内民众的视线，给幸福程度和满足程度降低的美国民众描绘一条虚无缥缈的出路，从而获得更高的政治支持。

三、中国应对特朗普政府对华贸易政策的举措

（一）深化改革开放，加快完善开放经济体系

面对特朗普政府对全球贸易的错误理解和对中美经贸关系的不理性行为，中国必须继续“坚持打开国门搞建设”，通过进一步深化改革开放主动参与全球分工，促进世界各国共同构建更高水平的世界经济体系。中国国家主席习近平在2018年博鳌亚洲论坛上提出了扩大开放的四大新举措：大幅度放宽市场准入标准（包括制造业和服务业）、按照国际经贸规则创造更有吸引力投资环境、加强知识产权保护和主动扩大进口。中国要认真贯彻落实扩大开放的新举措，努力提高开放水平，增进与世界各国的合作和化解潜在分歧，为世界经济发展作为更大贡献。

必须注意的是，中国需要结合自身国情和全球经济形势进行改革开放，按照自己扩大开放的时间表和路线图循序渐进，决不能因为外部压力而实施无节制、无原则的激进式开放。中国应该坚持自己的主张和诉求进行开放，绝不能牺牲中国的正当利益扩大对外开放。对外开放应该是互惠互利的，中国也要向外国政府提出加强保护中国企业的知识产权、放宽对华正常高技术产品贸易的限制等。

（二）加强信息交流，准确判断美国政府的政策意图

尽管中美之间存在各种沟通交流机制，但中美两国的政治制度、经济体制、文化传统和思维方式等方面的差异巨大，彼此之间的误解仍然难免存在，在利益显著的贸易领域尤其如是。面对性格偏执易变、利益诉求不确定性极高的特朗普及其政府，中国必须系统收集、周密分析、动态追踪美国国内政治信息，包括政府与国会的博弈和影响、政策团队的理念和主张、利益集团的诉求和活动以及基层民意的立场和变化，从而准确把握美国的利益诉求并传递中国的合理关切，尽力弥合双方分歧。

民间信息交流同样重要，尤其要通过政府智囊和学术研究等方式深刻剖析中美贸易问题的根源及解决办法，深化对贸易利益分配的理解和对贸易政策的评估。中国应该加快本国智库建设，提高研究能力和服务能力，而且要推动其与美国智库交流合作，全面、准确研判美国政府的贸易政策动向，从而能够做出更正确的判断。美国的彼得森国际研究所、卡托研究所和皮尤研究中心等知名政府智囊是重要的信息聚集地，并且在一定程度上能夠影响美国的政策取向和民意趋势，中国应该促进本国智库与这些机构开展灵活多样的合作，引导正确的中美贸易关系舆论。

（三）强力应对挑衅，坚持以磋商谈判解决分歧

对于美国对华贸易政策的变化，中国应该始终坚持以相互尊重、平等协商作为根本的解决方法，以缩小两国的贸易分歧。但特朗普政府对中美经贸关系的错误理解由来已久，而且美国政府习惯了自我为中心的经济霸权主义行径，历史上多次利用其贸易优势地位胁迫贸易伙伴承担利益牺牲。中国在处理中美贸易争端的过程中，一方面应该敞开平等谈判的大门，另一方面也决不能任人宰割，不能任由美方居高临下地颐指气使。

针对特朗普政府对华贸易保护政策，中国绝不能纵容美国的贸易胁迫，必要时一定要积极采取强力的反制措施。不但可以选择在大豆、飞机等重点领域进行强势反击，而且要针对坚持贸易保护主义思维的美国利益集团进行精准制裁；既要通过对等的关税措施进行反击，还要合理使用非关税措施；既要制定单边反击策略，又要重视通过WTO等多边机制来解决贸易争端。

（四）聚合国际力量，推动多边贸易谈判

美国对华贸易保护政策违反了WTO的非歧视原则，也违反了关税减让承诺和有关保障措施的规则，是对全球多边贸易体系的重大损害，即便是美国“真正的朋友”也会受到单边贸易保护主义的威胁，中国可以团结国际力量共同抵制特朗普不理智的贸易政策。一方面，中国应该维护WTO的多边贸易体制和G20的多边协商机制，积极推动全球贸易自由化；另一方面，中国必须在“一带一路”倡议和博鳌亚洲论坛中推动多边谈判，并积极开展双边经贸合作，不断拓展外贸发展空间。

此外，许多美国有识之士对特朗普政府肆意挑起中美贸易争端等“逆全球化”举措，也深表不满和不安，反对向中国商品加征关税的美国商业联盟的规模也在不断扩大。中国应该团结受到贸易摩擦损害的美国相关产业和在华经营跨国公司，利用美国的政治游说机制对特朗普政府形成掣肘，从而约束其非理性贸易保护主义行为。