美国联邦政府电子邮件管理的进展研究

周文泓　夏俊英

摘 要：本文以NARA发布的电子邮件管理现行政策为对象，以文本分析来梳理与总结美国联邦政府电子邮件管理的进展。通过分析，将其要点总结为：电子邮件管理政策所遵循的顶层战略、以顶石为核心的管理方法创新、围绕电子邮件管理形成的有机政策群、政策中对文件管理的可操作性说明、政策循序渐进的推行进程。基于政策分析，本文提出我国的政府文件管理可获得如下启示：建立倒逼机制的顶层战略与计划、指向智能化的管理创新、公务与私人账户的有序管理、建立协同和连续的有机政策群。

关键词：电子邮件；文件管理；美国联邦政府；政策调查

Abstract： The paper took the method of discourse analysis to research on current policies of E-mail management published by NARA， and review and summarize the E-mail management progress of the American federal government. The paper concluded key points of the policies as： top-design strategy and plan followed， the innovative method capstone， group policies as collaborative body， concrete explanation policies present， and implementation progress in order. Based on the above analysis， this paper proposed that implications for China are： establishing reversed transmission mechanism， management innovation aimed at the intelligent， orderly management between public and private accounts， establishment of a collaborative and continuous group policies.

Keywords： Email management； records management； American federal government； policy investigation

1 引言

电子邮件系统作为政府公文传输的主要载体已普遍用于各国的无纸办公之中，形成海量的电子邮件，记录了大量政府履行职能与业务运行过程，是最为重要的电子文件类型之一。电子邮件的可信有效管理在政府电子文件的管理框架中占有关键地位，电子邮件哪些应当归档与如何归档管理是档案领域关注的重点议题。

美国联邦政府更是自2011年起连续发布5项公告来优化与规范电子邮件的管控，在国外引起广泛的讨论。相比之下，信息管理的实践与研究领域对政府电子邮件的关注有限。我国仅在2005年发布了行业标准《公务电子邮件归档与管理规则》规范电子邮件管理。研究方面，主要是计算机领域的关注电子邮件的系统建设与安全问题，而信息管理方面的研究相对较少，除了对国外政策与管理现状有部分介绍以外[1]，围绕电子邮件系统、长期保存以及其证明力展开了一定的研究[2][3]。这很大程度上与我国主要通过电子公文系统（办公自动化系统）开展业务相关，而非发达国家更多采用字处理软件+电子邮件的方式办理公务[4]，电子邮件并不是主流类型的政府电子文件。

长久以来引领着电子邮件管理的美国联邦政府就是极佳的示范，它从上世纪90年代起就开展了长足的努力。为了更好地适应数字环境要求，它从电子邮件的归档应用软件的开发与使用、自动化归档方法的提出与使用，再到当前面向联邦政府有针对性的电子邮件管理培训，都提出相应策略并配套以具体政策。由此，本文将以美国联邦政府为对象，以文本分析的方法梳理现行政策，从其进展探讨值得关注的要点，并立足于中国的政府电子邮件乃至电子文件的管理提出相应的启示。

2 美国联邦政府电子邮件政策概览

自上世纪90年代起，电子邮件管理逐渐得到美国联邦政府的关注，多数机构在部门范围内形成了各自的电子邮件管理政策，但处于参差不齐的状态[5]。为协调和规范联邦政府整体对电子邮件的有效管理，美国国家档案与文件署（NARA）在1994年发布了《电子邮件管理规范草案》，于1995年依据反馈发布修订版并将文件生效[6]。此后，关于政府机构应当保存哪些电子邮件、由谁归档保存、如何归档保存等关键问题，NARA不断在探索中寻求更优的方案，并以此升级其相关政策。本文从现行的政策中呈现NARA如何规定联邦政府的电子邮件管理，最早制定还在生效期的政策发布于2010年，最近政策发布于2017年，总共有7项政策，主要内容如下：

2.1 公告2011-03：用于存储的电子邮件归档保存应用软件的使用指南 [7]。（1）电子邮件的归档保存（archiving）及其应用软件介绍。NARA将电子邮件的归档保存界定为面向存储的文件复制或迁移，提出电子邮件归档保存应用软件有助于提供集中保存以实现更高效的存储；提升电子检索能力；有助于备份和灾难恢复。

（2）电子邮件信息的文件属性认定。NARA认为只要符合《联邦文件法》中的36 CFR 1236篇章尤其是36 CFR 1236.22的部分提出的要求，电子邮件信息就要视作文件。

（3）将电子郵件信息作为文件进行管理时，文件管理系统的功能要求。包括：提供依据业务归类的文件分组功能；支持文件或文件组合简单及时的检索；依据NARA批准的保管期限表的保管期限内以可利用的格式保存文件；能够为有业务需要的人员提供文件的利用；保存传输和接收数据；许可永久文件向NARA的移交。

（4）电子邮件归档保存应用软件的工作方式。电子邮件可在预先设定的时间人为或自动地将电子邮件从邮箱服务器移至归档保存的服务器。自动的迁移要基于文件特征的结合，例如发送或接收者的身份、日期、主题项或文本中的关键词。由此，归档保存的服务器将对电子邮件进行索引和关联以支持未来的检索。个人的电子邮件系统继续通过指针或快捷方式提供已归档文件的利用。

（5）相关的文件管理注意事项。应用软件尚未满足36 CFR 1236.22的所有要求，在实施过程中可能会影响文件管理效力，例如还无法更具文件管理要求实现相关文件的分组归类、难以识别永久保存和暂行性文件从而无法做好文件的处置和移交工作、电子邮件的打印保存被完全取消。

2.2 公告2013-02：电子邮件管理新方法的指南[8]。为更好归档管理不断增長的邮件和解决联邦机构所面临问题，NARA提出了顶石（Capstone）方法，通过公告2013-02予以解释。具体内容如下：

（1）顶石方法概述。顶石方法是指由机构根据电子邮件账户所有者的工作或职位来分类文件，将账户分为顶石账户和非顶石账户，从而以更为简便和自动的方法管理电子邮件。顶石账户是指识别出来的工作价值较大或职位处于高位的那些员工的账户顶石，他们的所有电子邮件永久保存；而将非顶石账户中的电子邮件仅短期保存，但会将其保留一段时间。

（2）顶石方法的优势与风险。关于优势，顶石方法可以：减少对打印文件等其他依靠用户的策略的依赖；优化根据《信息自由法案》所申请的申请电子邮件访问；使永久性电子邮件在移交到NARA之前能得到妥善保存；为旧电子邮件账户的管理提供新方法；减轻联邦人员管理电子邮件的负担；提供划分临时和永久电子邮件的简化方法；降低未经授权销毁电子邮件的风险；有利于将机构中普遍采用的技术用于其他方面，例如在云平台中，电子邮件档案库可用于发现电子邮件。

决定是否使用顶石方法前需考虑的事项，包括：顶石方法和机构目前所用的电子邮件系统以及其他文件管理系统是否兼容；当前的电子邮件储存库可以捕获符合规定的元数据或是否能够获得这样配置；在转移到NARA时，所有应永久保存的电子邮件记录是否均有相关的元数据；授权人员因业务目的是否可以访问这些记录；机构存储库是否有足够的安全措施保护电子邮件，以防未经授权的访问、修改和删除；是否配备相关技术许可顶石官员通过技术手段从永久保存的捕获删除私人或非文件性邮件；依据机构的技术和实施，是否能够接收系统潜在捕获顶石账户中的个人及非文件信息；是否会制定适应《信息自由法案》、IT安全等问题的新机构政策以利于顶石方法的实施；考虑实施针对顶石方法的专门培训；在推行顶石方法时，对机构而言，文件保存时间会不会过长或过短；根据机构需求，考虑电子邮件在机构的保存时间；顶石文件是否会在不同文件管理系统中复制；是否会有顶石文件依据法律要求需予以删除的？

（3）采用顶石方法后，机构的文件管理职责为： 确保电子邮件得到分类并分配相应的保管期限；防止未经授权的访问、修改和删除电子邮件；确保存储库中的所有文件的可用性和可检索性；在机构的指导下，考虑电子邮件及其附件能否或应否与其他相关文件进行关联；捕获并维护所需元数据。

（4）顶石账户的识别。机构在NARA档案鉴定工作人员的帮助下，以选择出最可能包含应永久保存文件的电子邮件账户为目的，基于业务需求依据机构职员的工作或职位来确定顶石账户。主要包括高层决策者的电子邮件账户、任何次要账户或别名账户，以及授权代表他们在制定机构政策或重要决策中进行沟通的账户。

（5）顶石对技术的需求。NARA认为顶石方法实施的支撑条件不依赖于特定的技术或软件，可利用许多机构现有技术达成。在没有技术支撑的情况下，机构必须依靠政策、规程和培训来全面实施顶石方法。

2.3 公告2013-03：联邦机构员工的文件管理指南（包括电子邮件账户管理，以及防范联邦文件的未经授权移除）[9]。公告2013-03重申联邦机构及机构职员负有管理联邦文件及保护其免受未经授权移除的责任，主要内容为：

（1）机构负责人推行该公告的职责：为联邦文件的有效管理提供指导意见；指示机构职员识别、管理、储存和处置确定为联邦文件的电子邮件；向机构职员申明非法破坏、披露联邦文件的刑事后果。

（2）获得授权使用私人电子邮件账户时，机构及其员工的文件管理需确保所有通过私人账户发送和接收的联邦文件依据机构政策予以捕获和管理，机构的政策也要满足相关法律法规的要求。

（3）员工拥有多个联邦电子邮件账户时，机构必须确保所有账户都按照36 CFR 1236.22中规定的联邦文件保存要求进行管理，且保证它的可访问和识别，而且机构必须确保每个员工的姓名与每个账户相关联以满足《信息自由法案》、法律发现和向NARA移交文件的要求。

（4）员工移除文件与记录性材料的情况说明，主要为：员工不得在未经授权的情况下移除联邦文件；员工离职后，经该机构特定官员的允许，可移除文件的冗余副本或者其他与工作相关但非文件性的材料；离职时，员工可以删除那些纯属私人性质的文件材料。机构一旦察觉到潜在未经授权删除文件的风险，需及时与NARA联系，NARA将协助该机构追查任何非法移除的文件，在必要时会联络总检察长，同时要完成机构内部报告，包括向机构的法律顾问及其监察长报告。

2.4 公告2014-06：电子邮件管理指南[10]。考虑到《政府文件管理指令》要求2016年12月31日前要全部以电子形式进行管理，NARA于2014年发布最新的电子邮件管理指南提示联邦机构使用电子邮件时的文件管理职责，内容包括：

（1）机构及其员工的电子邮件管理职责：机构负责制定机构内部政策确保由联邦生成的电子邮件在机构文件管理系统中提交并能有效管理；员工依据相关政策法规，鉴定自己的电子邮件账户中每份电子邮件的价值，据其价值将其删除或迁移到文件管理系统。鉴于这一做法会增加大量的工作负担，因而NARA 建议机构立即采用自动化或有严密规则的方法，如顶石方法。

（2）顶石方法。根据电子邮件账户拥有者的工作或职位将电子邮件账户分为两类：顶石账户和非顶石账户。将顶石账户中的所有电子邮件永久保存；而将非顶石账户中的电子邮件作为临时文件保存，但会将其保留一段时间。

（3）电子邮件的保管期限（从其形成起）。根据联邦文件保管期限表来确定保管期限，NARA建议机构确定一个最短的保管时限，从而确保所有电子邮件必须以可检索的方式以电子形式获取以便满足机构业务和访问需求。

（4）电子邮件丢失的应对之策。为了应对打印保管方法经常出现的电子邮件丢失，联邦机构应由传统的人工管理转为自动电子邮件管理。在转换过程中，确保相关制度到位，有人员追踪这一过程并建立有效的监督机制。同时确保电子邮件的备份制度完善，足以保证电子邮件的安全。此外，一旦丢失，由机构发现的应向美国政府首席文件官报告，报告应包括丢失电子邮件的情况、未经授权销毁的情况及为避免此类问题的整改措施，由NARA发现的应通知该机构，机构随后提交有关报告。

2.5 公告2017-01：机构文件管理培训要求[11]。2014年9月，美国政府管理预算局和NARA联合发布的备忘录《电子邮件管理指南》，重申了建立健全合适的文件管理培训，2016年7月发布了修订版的《通知A-130》，制定了联邦信息的管理政策，尤其强调机构文件管理培训和指南的实施，由此NARA发布了机构文件管理培训要求，提供了机构文件管理培训项目的最低要求，明确谁必须进行培训以及培训的频率。公告包括两大部分内容：

（1）机构文件管理培训要求：a.这份公告用于所有机构人员，包括员工、合约商、志愿者和其他代表机构形成、接收、获取和利用联邦文件的人。b.所有拥有电子邮件账户或机构IT网络资源的机构人员都要在受雇的60天内完成文件管理培训且必须完成年度的复习培训。c.机构必须为所有代表机构形成、接收、获取和利用联邦文件的人员提供培训，无论这些个人是否有电子邮件或IT网络获取权限；机构必须根据组织的实践和政策建立特定培训内容。d.年度的文件管理培训中必须包括界定联邦文件、描述文件管理是如何支持机构目标、业务流程和公众對政府信息的获取、提供政府整体和机构内部的文件管理政策和要求、描述如何把文件同非文件性材料和私人材料区分开等13项内容。e.机构必须在政治任命官员、高级机构职员以及高级执行官上任或离任时提供针对性的文件管理培训，这要在职位变动之前的6个月内完成。

（2）机构文件管理培训的确定性行动，包括：围绕相关话题建立和管理联合性强制培训；培训设计；基于角色的培训，如针对高层级官员、基层人员等不同类型的员工的需求开展不同培训。

2.6基于政府文件管理指令的电子邮件管理标准[12]。为实现《政府文件管理指令》中电子邮件管理的总目标，NARA发布了该政策帮助机构明确自身的优劣势及在2016年达标所需各阶段计划。主要内容如下：

（1）机构电子邮件管理的评估标准，分为四个维度：a.政策：机构内部政策和培训必须申明账户持有者具有管理电子邮件的责任；所有相关人员共同参与政策制定；政策制定符合相关法律法规。b.系统：机构必须有以可接受的电子形式创建、管理和保存电子邮件的系统。c.利用：电子邮件在其生命周期内必须具有可用性和可检索性。电子邮件的可访问性必须满足机构的业务需求。d.处置：机构必须具有经NARA批准的保管期限表才能划分永久和临时电子邮件，保管期限表可以是机构内部特有的，也可以直接采用《通用文件保管期限表6.1：顶石方法下的电子邮件管理》。

（2）电子邮件各生命周期的管理要求：a.鉴定和划分保管期限：NARA确定联邦文件的价值并划分永久和临时电子邮件。b.管理和维护：在每个任务和管理领域划分文件管理职责的过程。这一过程确保将文件保管要求纳入机构计划、流程、系统和规程。c.移交和处置：针对非现行文件，由既定的处置机构销毁文件或将文件转交给NARA。

（3）机构职责主要为：a.依据法规及政策均要求机构有效管理其电子邮件。b.据联邦储备法FRA（44 U.S.C. 3301）的要求联邦员工通常情况下不得以非官方或个人账户创建或发送电子邮件。除非在创建、接收和传输期间对电子邮件账户信息进行备份，或在创建、接收和传输电子邮件后20天内，将电子邮件的完整副本转发到官方电子邮件账户。c.安排员工参加有关电子邮件管理的培训，并提供电子邮件账户的使用说明。d.确定其履行电子邮件管理职责的具体方式，电子邮件管理必须满足其业务需求。e.机构必须将电子邮件的管理控制内置于电子文件信息系统、服务及其应用程序中。f.评估并监督机构内的电子邮件管理。

2.7 通用文件保管期限表 6.1：顶石方法下的电子邮件管理[13]。为保障顶石的施行，NARA在通用文件保管期限表上进行了修订，新增了顶石方法下的电子邮件管理，主要内容如下：

（1）保管期限表适用机构范围，限定为实施了本保管期限表中描述的顶石方法的联邦机构。

（2）保管期限表适用电子邮件范围，涵盖所有电子邮件及电子邮件程序中其他常用功能的文件，例如：日历、任务、聊天等。

（3）联邦机构职责，包括：当同一电子邮件有多个版本时，必须有相关的政策确保哪份文件是正本；在将电子邮件移交给NARA之前，各机构应尽可能采用文件级的选择标准，以最大限度筛选出顶石官员（永久账户）的电子邮件。

（4）电子邮件保管期限：顶石官员的电子邮件，在机构内保存15-25年后移交给NARA，保存期限为永久；非顶石官员的电子邮件，分为两类：支持性和行政职位类和其他类。支持性和行政职位类电子邮件在机构内保存3年后销毁，可依需要延长保管期限。其他类电子邮件在机构内保存7年后销毁，可依需要延长保管期限。

3 美国联邦政府电子邮件管理政策的要点分析

3.1 电子邮件管理政策所遵循的顶层战略。从整体视角来看，电子邮件政策有效嵌于美国联邦政府的整个文件制度体系中，这是它在布局和有效实施上的优势。从其政策主体内容来看，既是源于电子文件管理优化与升级的需要，也是服务于政府文件管理的整体目标。在现行政策中，多个公告都提到2012年奥巴马签发的由美国政府管理预算局发布的《政府文件管理指令》 [14]，这是由于《指令》部署了联邦政府文件管理的发展目标、阶段以及不同部分需负担的任务，在这其中电子邮件管理的推进与领衔起着重要作用。

因而从发布的电子邮件政策来看，都与该项指令有一致的布局：《指令》提出在2016年之前联邦机构以可利用的电子格式管理永久与临时的文件的总目标，NARA随后发布的政策都在鼓励机构选择非纸质打印的方法来管理邮件，并由此提出顶石方法以及相关指南和培训政策；《指令》提出2013年12月31日前NARA需形成计划实现自动化管理以减少文件管理带来的工作负担并发布最新的指南来介绍与解释管理、处置和迁移电子邮件的新方法，NARA就在2013年8月29日发布了《电子邮件管理新方法的指南》。

3.2 以顶石为核心的管理方法创新。顶石方法是NARA依据联邦政府数字化建设的要求提出，为了改变联邦政府还采用打印归档这样的管理办法，NARA需依照数字化目标创新现有的管理办法。尽管此前，NARA协同联邦机构推广电子邮件的归档保存应用软件以实现电子邮件的集中保管，但在实施过程中机构员工需依照文件处置方案与保管期限表来归类管理邮件，这为员工带来了繁重的工作负担，也影响数字化的推进，自动化管理成为必要条件。由此，NARA提出顶石方法，将邮件账户作为管理整体，只要针对账户设计的分类与保管期限方案得当，归档保存的工作量就大大减少。此外，顶石方法的提出主要是管理上的创新，可以得到现有技术的支持，这就为联邦机构推行顶石方法减少了技术障碍。

同时顶石的方法带来了一定的争议，这也为推动联邦机构乃至世界范围内关于鉴定有了更多的研究和探讨。一方面，用基于账户的方式替代基于邮件的管理是否合理，主要围绕高价值的邮件是否会因为账户的价值低而被埋没；高价值账户的低价值文件、非文件性的邮件以及可能包含的私人邮件如何处置；邮件之间的有机联系如何维护；处于不同价值账户之中的有关联的邮件是否会因为低价值账户的到期处置而损害文件组合的完整性等。另一方面，账户如何实现可靠的识别与价值判定。尽管NARA的通用保管期限表提供了分类方案和划分保管期限上的基本支持，但具体的方案需由机构根据自身职能和业务来设计，机构是否能够设计出最优方案也是争议所在。尽管存在争议，但顶石所代表的自动化管理和对技术的有限依赖在世界范围内起了重要的前沿探索作用。

3.3围绕电子邮件管理形成的有机政策群。从政策的布局与制定来看，NARA形成了全方位和全流程的有机关联政策群，这将多项独立的政策予以协同，从而更好地支持政策的实施。当前，各个政策各有分工且相互对接支持：（1）从总体层面说明了电子邮件管理目标、内容与注意事项；（2）技术层面提供了归档保存应用软件的使用指南；（3）方法层面解答了它的内涵与使用事项；（4）从保管期限表和评估标准方面提供了实施电子邮件管理新方法的工具；（5）从培训方面部署了贯彻电子邮件管理政策的智力支持。总体性政策加之各有功能侧重的政策，使得电子邮件管理的目标、方法以及具体内容更加明确，也使其在实施过程中更有可操作性。

另外，NARA不仅旨在宏观层面通过政策协同提升整体政策的完整性，在政策微观内容制定上也注重协同。以公告2014-06为例，从公告目标、电子邮件是否视作文件、机构及其员工的职责、什么是顶石，文件保存多久、文件如何预防丢失以及丢失后的措施等多方面予以陈述，使得政策的受众即联邦机构可以全方面有序地理解政策主体内容及自身要做些什么。

3.4 政策中对文件管理的可操作性说明。电子邮件管理政策很大程度上创新了现有的管理办法，对机构及其员工而言它是什么、能不能用以及怎么用是核心问题，这有赖于政策中足够明确的解释。因而，政策充分说明了顶石方法是什么，对机构的益处与风险，机构采用它之前要做的考虑和准备是什么，机构和员工在这其中的相应职责是什么。例如，在公告2013-02中，NARA提示采用顶石方法后，机构的文件管理职责为： 确保电子邮件得到分类并分配相应的保管期限；防止未经授权的访问、修改和删除电子邮件；确保存储库中的所有文件的可用性和可检索性；在机构的指导下，考虑电子邮件及其附件能否或应否与其他相关文件进行关联；捕获并维护所需元数据。除此之外，NARA还配备了一系列培训材料，以PPT、视频及文本形式解释与指导电子邮件管理。

3.5 政策循序漸进的推行进程。NARA电子邮件管理的一大亮点还在于对政策循序渐进的推行。顶石作为新的方法提出，NARA并未在政策上急于推进，而是提供了一系列事项供机构考虑来决定是否推行顶石方法，在政策中不断强调顶石的风险和机构在采用顶石时需满足的条件，且提示顶石不是唯一的方法，机构应当根据自身条件与需求予以选择。除了在政策中以注意事项的方式提示机构要合理采用顶石，NARA还以监督与指导的方式要求机构要先提交基于顶石的文件处置和保管期限方案，根据NARA要求提交表格1005，只有通过NARA的批准，机构才能正式实施顶石方法。因而，依据NARA提供的报告，目前诸多联邦机构尚未应用顶石，而是在为采用顶石方法做充分准备，这些准备为未来顶石方法的全方面应用以及后端管理风险的防范奠定了基础。

4 对中国的启示

美国联邦政府的电子邮件管理现行政策呈现了电子文件管理的未来走向与创新的可能性，亦从制定政策的方法论上凸显了它的成熟和系统。对我国而言，不仅可对当前的公务电子邮件管理提供借鉴，为《公务电子邮件归档与管理规则》的升级提供参照，也同样对如何优化电子文件管理有重要启示。具体来说，可从如下着手：

（1）建立倒逼机制的顶层战略与计划。我国当前的文件管理主要有着《“十三五”国家信息化规划》《国家档案事业十三五规划》《国家电子文件管理十三五规划》为指导。一方面，需从这些规划中明确对文件管理发展方向与内容的要求，例如全流程的数字化管理、数字挖掘与开发等都应当反映在政府文件管理中。另一方面，制定更加详实的顶层计划，针对重要与显著类型的文件予以明确每一阶段的发展目标与具体任务，设定时间节点，确保推进政府文件管理的进程的可控和落实。例如，当前网络平台上所形成的政府文件就亟待纳入有计划的管理框架中。

（2）指向智能化的管理创新。社会的需求与技术的发展在不断要求管理能够更加高效，文件管理将需要以自动化乃至智能化的方式嵌入业务流程之中，在管理中尽可能减少对人工的依赖。指向智能化的管理创新需要两方面的支持：一是管理理念与方法的创新，从管理的手段与路径予以升级突破；二是有效借助信息技术，开发更加智能的工具、平台与系统，随着国家发布《新一代人工智能发展规划》，这也必将反映于文件管理的发展之中。

（3）公务与私人账户的有序管理。在当前的“互联网+”的背景下，政府公务人员需要利用多种互联网工具来辅助政府管理，例如政务微博、微信等。电子邮件管理中对公务和私人账户的提示，对账户中私人信息的关注同样适用于这些平台。因而，在政府文件管理中要做到：公务账户与私人账户的区分使用，不得到公务账户中发布私人内容，例如不可用政务微博来发表私人的生活信息和以政府人员名义随意发表评论；在归档账户内容的过程中要剔除私人的信息；公务账户在职位变动时要做好账户的交接与文件的归档工作。

（4）建立协同和连续的有机政策群。无论是战略的实行、创新方法的推广还是系统的应用，一项政策难以提供全方面的支持。因而，需要从总领性的策略、详实的行动计划、分门别类的政策与指南来共同推进。例如，可借鉴美国联邦政府的政策将文件管理从概览性指南、具体的方法应用指导、补充的保管期限表，再到人员培训的规定予以设计，多方面布局政策的准备、制定、发布和实施。同时，还要注意到政策的连续性，要根据政策的执行情况和现实的管理需求升级与补充新的政策。

此外，还要注意政策内容表达与解读的充分性，NARA在电子邮件管理政策中對于顶石是什么，什么情况下使用、如何使用、机构以及员工需要做什么等都有充分说明，而且它的政策写法执行了美国联邦政府“平民化语言”策略，从语言理解上也有较好的表达，这对于非文件管理专业机构与人员理解政策且明确自身职责有较好的作用，这也是值得借鉴之处。

*本文为四川大学中央高校基本科研业务费研究专项项目“政务社交媒体文件的可信治理研究”（项目号skbsh201716）研究成果之一。

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[14] OMB， NARA. Managing Government Records Directive[EB/OL]. [2017-07-27] https：//www.archives.gov/files/records-mgmt/m-12-18.pdf.

（作者单位：四川大学公共管理学院 来稿日期：2018-01-10）