域外出版业外资准入立法规制对我国的启示

司文

[摘 要] 为贯彻十九大精神，把握“一带一路”重大发展机遇，我国出版业寻求“走出去”亟待完善相关外资立法。通过考察有关国家出版业外资立法实践，从立法模式和具体限制条件两个角度，总结概括域外先进经验。我国可以借鉴加拿大、新加坡等国经验，在立法中明确规定文化因素考量；转变观念，加强外资互惠合作；引入特殊管理股制度，促进制度创新。

[关键词] 出版业 外资准入 立法模式 启示

[中图分类号] G239 [文献标识码] A [文章编号] 1009-5853 （2018） 03-0111-05

The Implications of Exterritorial Legislation of Admission of Foreign Investment in Publishing Industry for China

Si Wen

（Center for Rule of Law Strategy Studies， East China University of Political Science and Law， Shanghai， 201620）

[Abstract] To implement the spirit of the 19th CPC National Congress and to hold the opportunity of development within the Belt and Road Initiative framework， the going-out strategy of publishing industry in China requires the improvement of legislation in admission of foreign investment. From the perspective of the mode and criteria of the lawmaking， this article analyzes the practice and legislation of different countries and summarizes some advanced experience for reference to China. It is more appropriate for Chinese legislation to learn from the approach in Canada and Singapore， to explicit the cultural interest factors for further consideration， to pursue mutual benefit and cooperation with a broad view of logic， and to strive for institutional innovation such as golden share.

[Key words] Publishing industry Admission of foreign investment Mode of lawmaking Enlightment

十九大报告指出，要“推动文化事业和文化产业的发展”，“健全现代文化产业体系和市场体系，创新生产经营机制，完善新型文化业态”，“推进国际传播能力建设，提高国家文化软实力”。这要求作为文化产业重要组成部分的出版行业，对内要满足“人民日益增长的美好生活需要”，提供更为优质的精神文化资源；对外要积极响应“一带一路”重大倡议，积极“走出去”，参与境外出版力量竞争，增强文化自信。西方国家出版业经过长期积累，已经形成巨大的“航母”效应，而我国出版企业欲在国际竞争中取得优势，需要大量融资、拓展域外渠道和影响力、吸收先进管理经验和制度，而域外资本恰恰能够提供这些资源。目前外资“主要通过设立独资企业、中外合作出版、合资经营、版权贸易、股权交易及曲线进入等方式涉足我国出版传媒产业”[1]，在带来产业优势效应的同时，也对我国文化资源造成负面冲击。因此，如何充分利用外资，又能够减少其带来的负面影响成为一个十分重要的问题，而采用自上而下地完善出版业外资立法战略则是保障和基石。

了解和研究域外立法经验，对完善我国出版业外资立法具有重要意义。出版业在国际投资领域被视为敏感行业，各国都对外资进入予以一定程度的限制。不同国家对于这一问题的规制采用不同的立法模式，设置了多样化的限制条件，其蕴含的价值理念和制度方法值得我国借鉴。当前研究文献主要是从外资对出版业的影响、针对具体国家介绍文化产业政策等角度阐述出版业外资准入问题，少有专门针对域外立法模式和限制条件的阐述。本文将从立法模式和立法规定的具体限制条件两个方面，总结有关国家在出版业外资准入方面的立法经验，以求对我国相关外资立法的完善有所助益。

1 域外出版业外资准入的立法模式

根据不同国家的不同情形，出版业外资准入的立法模式主要体现为三种类型：没有专门性规定而适用一般外资准入规则；适用有關文化产业专门的个案审查规则；通过专门成文立法对具体的限制条件作出规定。

1.1 适用一般外资准入规则

一些国家尚没有专门针对出版业的外资准入予以特别规定，适用与其他行业相同的外资准入标准，如新西兰。其《2005年海外投资法》（Overseas Investment Act 2005）第13条规定，外国直接投资需要得到海外投资办公室（Overseas Investment Office， OIO）的许可[2]。这种将出版业外资准入与其他领域一视同仁的做法与这些国家所具有的良好自由市场竞争环境和高度发达的文化产业程度有关。

1.2 适用数额或净收益标准的个案审查

一些国家对出版业外资准入采取个案审查的方式，如澳大利亚、加拿大。澳大利亚采取逐案审查（case by case approach）的方式，属于敏感行业的日报出版，投资比例达到5%及以上就需要获得事先许可[3]。而注重文化产业发展的加拿大，区分文化产业类投资与非文化产业类投资，加拿大遗产部（Department of Canadian Heritage）专门审查文化产业国际投资，遵循文化产业一般“净收益”审查标准，并针对文化产业内部具体行业投资采用不同的“净收益”规则。具体行业的“净收益”规则是附加的，即在满足文化产业领域一般的“净收益”规则以外，在特定情形内还需满足具体领域的“净收益”规则，充分考虑行业特性、本国文化特色和产业互动。

加拿大遗产部网站上详细列出了文化类投资需要考虑的“净收益”规则，主要有四项：（1）促进加拿大内容的传播，投资应当促进那些反映加拿大传统的文化产品的创作、生产、分配、流通和保存。（2）加强文化参与，该投资应当注重培养和雇用本土人才，推动本土公司高管自治的企业氛围，为员工提供更多学习机会，密切与本土公司或研究机构的合作，特别是通过技术知识、电子商务、培训实习等方式加强本土基础设施建设。（3）活跃公众参与，为文化培训机构、研习活动、计划项目等提供慈善捐助或实物礼品，以优化本土市民生活。适当时候，加拿大遗产部會要求投资者提供关于某一项目的报告，投资者应当用文字和统计数据来说明某本土制造产品相比外国制造产品的不足之处等。（4）加强本土人民之间的联系，通过分配与流通反映本土文化的产品、赞助文化活动及项目，充分展现加拿大人民的智慧，加强本土人民之间的联系[4]。

在图书出版与发行方面，如果非加拿大国籍人最终成功中标，收购现有的加拿大控股企业，则应当满足下述的附加“净收益”规则：承诺致力于加拿大作者发展，如与加拿大出版商成立合营企业，将与出版商有合作的加拿大籍作者推向国际或国内新市场；承诺支持图书发行系统的基础建设，如通过加拿大出版商或代理商分配进口资格、在加拿大为重点图书和再版书维护完整的仓储与订单操作系统、积极参与行业合作；保证企业在加拿大营销设施的可接触性，使其能够吸引加拿大出版商并与之兼容；为出版业的科研机构及研究项目提供财政和技术支持[5]。

在期刊出版方面，许多政策框架围绕着增强本土期刊实力、保证和促进加拿大本土期刊发展而开展实施；同时也注重期刊内容本土市场化与广告收入的关系。投资者不允许收购加拿大所有或控制的期刊出版企业。对于期刊的发行，主要有以下几点政策：首先，要符合对加拿大的净收益，外国投资者的营业应当保证每种期刊大部分内容都是针对加拿大本土的原创内容，其数量要依照各期刊本身的版面而定。原创内容是指不含有广告的：作者为加拿大籍人，不局限于作家、记者、插画师、摄影师，或面向加拿大市场，没有在加拿大以外的地方发表过的内容。其次，净收益还包括：有关在加拿大的投资或业务拓展所雇用的编辑或其他雇员是加拿大居民，或所从事的发行业务是在加拿大编辑、排版、印刷的[6]。

1.3 适用出版业专门立法规定

除了上述两种类型的立法例以外，还有一些国家专门规定出版行业立法，其中规定了外资准入的具体条件，如韩国《报纸促进法》《期刊促进法》，新加坡《新闻出版法》等。与个案审查的立法体例不同，这些立法规定具有明确性和可预见性的特点，赋予行政机构的自由裁量权十分有限，给予投资者以十分明确的投资指引。这些专门立法设置了外资进入出版业的具体限制条件，外国投资者若想要对有关领域予以投资，应当满足立法规定的条件，否则无法获得相应许可。

2 域外限制出版业外资准入的具体条件

出版业外资准入限制的具体条件多源于第三种立法模式中的专门立法规定。不同国家设置的限制有别，主要体现为四种限制条件：限定外资比例、限定高管国籍、限定企业组织形式、设定特殊管理股制度。

2.1 设定外资比例限制

一些国家对投资比例设置了具体的数额限制。如菲律宾宪法第16章一般条款第11条规定，外资不能进入大众媒体[7]。法国对于非欧盟成员国的投资，日报不超过20%的资本份额。韩国《报纸促进法》第13条第4款规定外国个人、实体和组织不能拥有报纸出版商50%及以上的股权份额，而日报出版商不超过30%[8]；《期刊促进法》第20条第3款规定，其他的出版行业，外国个人、实体和组织不能拥有出版商50%及以上份额[9]。

2.2 设定高管国籍限制

一些国家对外商投资企业中的高管的国籍有限制，保证本国人或本国居民在企业的董事会中占有多数地位，或者董事会主席、首席执行官等重要职位由本国人、本国居民担任，继而能够在企业的各种决定事项中处于主导地位，维护本国文化利益。新加坡《新闻出版法》第10条第1款a项明确规定，出版企业所有高管必须为新加坡公民[10]。韩国《报纸促进法》第13条第1款规定，从事发行网络报刊、纸质报刊或者其他出版物的外资企业其法人代表应当为韩国国籍[11]。

2.3 设定企业组织形式限制

一些国家还对外资企业类型予以限定。不少国家都乐于对外资企业组织形式予以限制，大部分采取“合营”方式。对东道国来说，可以在获取外国强大资本与技术支持的前提下保有对敏感行业的控制，同时还可以利用外国投资来扩展国际市场，促进本国产品出口，扩大外汇收入来源，加快本国企业“走出去”进程。加拿大图书出版的“净收益”政策表明，加拿大本土控制的出版业在技术、资本、渠道、经营管理等方面都较弱，有的内容还局限于地方特有题材，国际化水平低，而具有雄厚资本能力和强大域外市场开拓能力的外资跨国出版企业，不仅能为本国作者提供与国际社会接触的渠道，还能推动本国作品在全球销售[12]。

2.4 设定特殊管理股权限制

新加坡在新闻报纸和其他出版物领域规定了管理股制度，外国人不能持有管理股，以保证国家对于新闻舆论的有效管理。其《新闻出版法》第10条第1款明确规定，报纸企业设立双重股权——管理股（management shares）和普通股（ordinary shares）。无论是发行还是转让，管理股只能由新加坡居民或者特许的公司持有。企业发行管理股应占其所有发行股份或资本的1%及以上。管理股每股代表200个投票权，用于企业人事任免事项[13]。目前主要涉及管理股的企业是新加坡报业控股有限公司，管理股的持有者都是新加坡政府批准的公民或法人，以保证新加坡政府和新加坡主流价值观对媒体的控制和影响。

3 域外出版业外资准入立法经验对我国的启示

从限制模式上看，我国采取的是专门立法的模式，以《外商投资指导目录》为导向，以具体行业立法如2016年新《出版管理条例》、2016年新《音像制品管理条例》、2016年新《出版物市场管理规定》等为依据。从限制的具体条件来看，我国主要采用限制投资比例和企业组织形式的方式。2017年的《外商投资指导目录》与2015年版本相比没有太大变化，出版业务依旧禁止外资进入，发行与印刷属于对外资开放的领域。

值得注意的是，2017年四大自贸区负面清单与2015年版本相比，在出版领域有明显变化：首先，中外合作的范围不再限于境内科技类期刊，且合作形式不限于版权合作，允许在确保合作中方的经营主导权和内容终审权并遵守中国政府批复的条件下，中外出版单位可进行新闻出版中外合作项目。其次，合作的期限上，不再限于5年一审批，也取消了外方人员不能参与中方期刊的編辑出版活动的规定。第三，取消了禁止从事电影、广播电视节目、美术品和数字文献数据库及其出版物等文化产品进口业务的规定。不过对于负面清单没有明确规定的类型，依旧要受到自贸区外资安全审查的限制，《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》明确规定审查外商投资对国家文化安全、公共道德的影响。

总体上看，四大自贸区范围内，我国对于外资进入出版业的限制有了松动，自贸区的先行做法极有可能成为未来全国范围内出版业外资准入发展方向。然而，在全国范围内松动立法态度之前，结合前述域外经验，我国还应当重点着手考虑以下几个问题。

首先，注入积极引导外资的立法理念，明确文化利益的考量因素。外资进入出版业，立法既要“防患”负面影响，更要主动“引导”发挥积极作用。加拿大立法经验说明，外资进入出版业并非“洪水猛兽”，关键在于“净收益”的引导。一方面要预防外资带来的负面影响，有限制地给予准入，同时也要主动对利用外资，引导外资促进本国内容的传播、解决本国就业、扩大公民文化参与。我国目前的《外商投资指导目录》、自贸区负面清单，以及自贸区国家安全审查制度和2015年《国家安全法》规定的“维护国家文化安全”都是消极预防的立法规制理念，且对于何为“国家文化安全”尚无进一步解释，欠缺主动利用和引导外资的立法理念。无论是出台外资管理负面清单，还是《文化产业促进法》，都应当明确具体行业需要维护和促进的考量因素，如拓宽本国出版业的国际销售渠道、扩大本国公民参与、传承本国优秀传统文化等，并通过定期报告等制度设计，给予外资企业以明确指引。因此，我国正在推进的《文化产业促进法（草案）》中有必要增设外资准入对于促进文化产业发展积极因素的考虑。只有明确考量因素，对内才能更好地利用外资，对外也能够符合我国签订的国际投资协议中的透明度要求。

其次，经历思维转变，加强互惠合作，引领中国出版走向世界。目前我国对外签订的十余个自贸协议中，对出版业的承诺并没有突破GATS 的承诺范围，依旧属于严格限制的领域，承诺形式也以正面清单为主。而同样与我国缔结自贸协定的澳大利亚、韩国等国，在与其他国家缔结自贸协定时，采用了更加开放和透明的负面清单形式，在出版领域对他国开放程度比对我国开放的程度要高。例如澳大利亚与我国的自贸协定中，出版业被规定在可变措施负面清单中，意味着未来出于国家基本安全和利益考虑，可能会出具更加严格的限制措施；而澳大利亚与美国的自贸协定，将报纸出版服务规定在不变措施负面清单中，仅限定了外商投资比例，将来不会出具更加严格的限制措施。又如韩国与我国的自贸协定，对报纸期刊出版未作承诺，而韩国与美国签订自贸协定中仅排除了期刊出版。由此可见，在出版领域，由于不同的服务贸易承诺和条件，一国出版业对别国开放的程度也大不相同。而我国当前已经从单纯的资本输入国转变为兼具资本输入和输出的“双料大国”，在对外签订自贸协议时，也往往要求对方国家开发市场，给予我国企业更多优惠。协议中开放程度低的负面清单不仅仅是防范的大门，也可能成为束缚本国企业“走出去”、降低对外竞争水平的镣铐。因此，站在“资本输出国”的角度，放宽我国外资准入程度，是为了我国企业能够在海外获得更大的发展空间。立法在预防外资对我国出版业的不利影响时，更要考虑“一带一路”重大倡议的深远影响，考虑我国出版业走出去、参与全球竞争的紧迫需要，促进国际资本互惠合作，为中国出版走向世界创造便利条件。

第三，引入特殊管理股制度，积极促进制度创新。2013年第十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要建立健全现代文化市场体系，“对按规定转制的重要国有传媒企业探索实行特殊管理股制度”。由于我国出版业尚没有充分实行特殊管理股制度的经验，域外经验的本土化还有待论证，因此应当“两步走”——在试点的基础上层层推进，探究公司章程层面的股权合理配置，最后将成功经验通过行政立法形式予以确认和推广。2014年国务院《进一步支持文化企业发展的规定》第19条提出，“对按规定转制的重要国有传媒企业探索实行特殊管理股制度，经批准可开展试点。”2015年已经在北京开始试点，国有出版单位北京联合出版有限公司与民营企业北京华语图书股份有限公司共同出资组建北京华语联合出版有限责任公司，其中北京联合出版有限公司为管理股股东。未来试点工作可以不限于国有企业与国内民间资本合作，而应当充分发挥我国自贸区优势，利用“一带一路”重大倡议的契机，进一步发展国有资本与外资合作。在立法方面，由于我国文化类立法主要在行政法规和规章层面，《公司法》也规定国务院可以对其他类型的股份作出规定，因此未来我国可以在《出版管理条例》中对出版企业的组织形式采用特殊管理股制度作出原则性规定，具体包括：明确管理股的持有主体，应为中国国籍法人代表或高管，特定企业可以限定管理股持有人的选任条件与资格；明确管理股的权利内容和管理事项，如在公司重大事项上持有较大比重的表决权，尤其是人事任免权、内容审查权等；至于其他事项可以由公司章程自由规定。这可以保证党和国家对出版业正确引导的同时，解放国内资金，扩大对整个社会资本的支配程度，充分活跃企业融入市场竞争，降低企业受股价波动和收购的影响，保证国家的控制权。

注 释

[1]孙宇，李孟刚. 新常态下FDI对我国出版传媒产业安全的影响[J]. 出版科学， 2016（5） ： 23-27

[2]New Zealand Parliamentary Counsel Office. Overseas Investment Act 2005. [EB/OL]. [2017-11-14]. http：//www.legislation.govt.nz/act/public/2005/0082/latest/DLM356881.html

[3]Australian Treasurer. Australias Foreign Investment Policy. [EB/OL]. [2017-11-14]. http：//www.firb.gov.au/content/_downloads/Australias_Foreign_Investment_Policy_June_2015.pdf

[4]Canadian Heritage. Net Benefit Undertakings and Canadian Cultural Policy. [EB/OL]. [2017-11-14]. http：//www.pch.gc.ca/eng/1360158482694/1360158670409

[5]Canadian Heritage. Investment Canada Act： Revised Foreign Investment Policy in Book Publishing and Distribution. [EB/OL]. [2017-11-14]. http：//www.pch.gc.ca/eng/1359570626539

[6]Canadian Heritage. Canadian Content in Magazines， A Policy on Investment in the Periodical Publishing Sector. [EB/OL]. [2017-11-14]. http：//www.pch.gc.ca/eng/1359658949974/1359659050050

[7]陳云东.菲律宾共和国经济贸易法律选编[M]. 北京：中国法制出版社， 2006： 34

[8][11]Korea Legislation Research Institute. Republic of Korea Act on the Promotion of Newspapers [EB/OL]. [2017-11-14]. http：//elaw.klri.re.kr/eng_service/lawView.do？lang=ENG&hseq;=34967

[9]Korea Legislation Research Institute. Republic of Korea Act on the Promotion of Periodicals Including Magazines. [EB/OL]. [2017-11-14]. http：//elaw.klri.re.kr/kor_service/lawView.do？lang=ENG&hseq;=16722

[10][13]Singapore Statutes online. Singapore Newspaper and Printing Presses Act. [EB/OL]. [2017-11-14]. http：//statutes.agc.gov.sg/aol/search/display/view.w3p；page=0；query=DocId%3A%224a71c728-6dbf-4de2-a730-a121b679ffac%22%20Status%3Ainforce%20Depth%3A0；rec=0；whole=yes

[12]王清， 唐伶俐. 加拿大图书出版政策的新变化[J]. 出版科学， 2015（5）： 14-19

（收稿日期：2018-01-08）