中国自然灾害管理法治问题研究

孙玉中

【摘要】尽管中国自然灾害管理能力大幅提升，但是自然灾害管理法治仍然缺乏充足的生态文明理念，自然灾害管理法律体系不完善，基层组织及民众救灾能力薄弱，缺少自然灾害风险转移机制，无法实现风险社会化分担等问题。加强自然灾害管理法治是关系国计民生的重大问题。

【关键词】自然灾害管理 生态化 NCO 巨灾保险 基层组织

在现代法治国家中，自然灾害管理不仅注重平时管理运行的持续有效，更强调在紧急形势下各国家权力机构、各社会机构组织以及相关民众之间和谐高效的互动配合。权力运行是否顺畅、政令要求是否执行、灾害风险是否得到有效控制等要求需要自然灾害管理法律制度科学、合理、高效、规范并符合国情。

一、中国自然灾害管理法治现状

（一）基本建成自然灾害应急管理法律体系

中国自然灾害应急管理立法从建国初至2003年应对自然灾害的“经验性、临时性”阶段发展到2003年“非典”及2007年颁布《突发事件应对法》的“制度化、专门化”阶段，2007年之后进入了“发展与完善”的阶段。据统计，中国自20世纪80年代以来已经颁布和实施了30余部自然灾害管理相关的法律、法规，如《宪法》、《突发事件应对法》、《自然灾害救助条例》、《防震减灾法》、《防沙治沙法》等等。其中2006年1月8日国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》被认为是中国应急管理法制体系建设的第二个里程碑；2007年8月30日通过并于同年11月1日起实施的《中华人民共和国突发事件应对法》被认为是中国应急管理法制体系建设的第三个里程碑，标志着我国应急管理法律体系的基本建成。

（二）构建了较为完善的自然灾害管理体制机制

中国在自然灾害应急管理实践中形成了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”。自然灾害应急管理协调机制的构建方面，国家在民政部设立国家减灾中心，27个省（自治区、直辖市）成立了减灾委员会，80%以上的地市、区县也设立了减灾救灾协调机制。国家整体自然灾害应急管理综合协调职能得到充分发挥。深入开展突发事件应急预案建设。突发事件应急预案建设可以使自然灾害日常预防和应急处置有机结合，常态和非常态有机结合，在突发自然灾害时提高快速反应能力，实现“统一指挥、分级負责、协调有序、运转高效”的应急联动。2006年1月8日，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，把自然灾害作为首要突发公共事件予以规定。至2011年，所有地级市以上的行政机构都制定了应急预案，98%的县、89.8%的乡镇及街道和55.4%的行政村或者社区制定了应急预案，全国自然灾害应急预案体系不断完善。

（三）自然灾害管理能力不断提升

自然灾害管理法律法规的运用与实践提升了中国自然灾害应对的主客观能力。第一，综合协调能力不断提高；应急救援、运输保障、生活救助、医疗救助、卫生防疫等各项工作能在灾害发生后迅速协调反应。第二，基本形成了自然灾害监测预警体系，卫星减灾应用业务系统初步建立。第三，自然灾害科学技术支撑能力得以提升。第四，防灾减灾人才和专业队伍逐步壮大；根据国家减灾委《防灾减灾人才发展中长期规划（2010-2020）》，到2020年中国防灾减灾人才资源总量将达450万。第五，防灾减灾社会参与程度显著提高；防灾减灾社会动员能力和社会资源整合能力明显增强，公众防灾减灾意识得以提升。第六，防灾减灾国际合作与交流不断深化；中国积极援助其他遭受重特大自然灾害的国家并根据实际情况接受国际救灾援助；积极履行了防灾减灾国际义务。

二、中国自然灾害管理法治及实践中存在的问题

（一）自然灾害管理法治忽视问题根源，缺乏生态文明理念

中国之前“粗放式”发展，不仅面临严重的资源和能源供应紧张，还导致了严重的生态破坏和环境污染，引发了恶劣气候变化。联合国秘书长在2008年的报告中指出，天气因素引发的灾害损失每年高达800亿美元，已经超过2000-2007年经济每年8.4%的增长率。中国是世界上受气候灾害影响最为严重的国家之一，气候灾害种类繁多、多发、并发，占自然灾害总数的70%，每年平均经济损失达到2000多亿元，约等于国内生产总值的1%-3%。由此可见，中国在自然灾害应对过程中，一直忽视问题产生的根源。

中国已经积极加入到《联合国气候变化框架公约》，发布了《中国21世纪议程》，认为减灾与生态环境保护具有密切关系，积极参加了全球气候变化谈判，在国内积极倡导生态文明建设，但是中国环境问题仍然没有大的改观，“人类中心主义”思想依然盛行，国家及地方政府唯GDP论的理念没有从根源上消除，对自然灾害发生原因的反思力度仍然不够。通过考察中国自然灾害管理法律法规的立法理念及目的，可见这些立法主要定位在保障人民生命财产安全、经济建设的顺利进行以及自然环境的经济价值的充分利用，只注重对自然灾害的被动应对，没有突出生态价值和可持续发展。如《宪法》中对此规定的内容是“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”；《突发事件应对法》、《自然灾害救助条例》等文件立法目的主要是“维护人民的生命和财产安全”；《大气污染防治法》、《水污染防治法》等法律的立法目的也是“保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展”。

（二）自然灾害管理法律体系不完善

虽然中国在防灾、减灾、救灾领域出台了超过1万件的法律、法规、部门规章和规范性文件，仅2006年至今就超过1000件，但与国外减灾立法相比，自然灾害管理立法仍然不完备。另外中国现行法律大多采用“一事一法”模式，这种立法模式存在如下问题：一是救灾工作管理体制不顺、部门职责和权限不清，从而导致救灾工作效率不高。2010年中国西南五省（市、区）特大旱灾时期，就出现了灾害管理的“应急失灵”，即当旱灾已经出现并演化成危机时，政府部门才通过紧急响应来应对。二是出现新的灾种时将面临无法可依的局面；三是过度强调部门应对、专业分工，与灾害管理的统一领导、综合协调原则背道而驰，尤其在应对复合型巨灾时会给救灾工作带来很大难度；四是救灾准备机制不健全，部分地方在救灾资金、物资储备、技术手段和信息共享等方面保障不足。比如在坟川地震、芦山地震发生初期，网络信息不通，出现地震灾区“信息孤岛”现象，给救灾造成不利影响；五是救灾款物使用监督机制不完善，贪污、挪用、截留、私分或骗取救灾款物的现象仍然存在，不能满足公民知情权需要。“郭美美”事件也反映了现有自然灾害管理信息透明出现了问题。

（三）自然灾害管理法治对基层组织主体重视不够

在自然灾害发生后，基层组织的有效应急管理对减少伤亡和损失最为关键，但中国把自然灾害应急管理重点责任放在了县级及以上政府部门，在制度构建中严重忽视了乡镇特别是村民委员会、居民委员会的自然灾害管理职能。比如在法律规定方面，《中华人民共和国村民委员会组织法》中规定村民委员会可以根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会，没有规定其自然灾害管理职责；《中华人民共和国城市居民委员会组织法》关于居民委员会的机构及职责中也没有规定和提及自然灾害管理职责。虽然在《自然灾害救助条例》和《国家突发公共事件总体应急预案》以及《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》中规定了加强以乡镇和社区为单位的自然灾害应急能力建设要求，但实际上基层组织在自然灾害管理人员培训配备、资源储备以及独立工作能力方面存在很大缺陷。

（四）NGO和志愿者在自然灾害管理法治中处境尴尬

随着市民社会不断生成，人们社会事务参与意識迅速提升，特别在自然灾害发生后，“一方有难，八方支援”的朴素责任意识迅速高涨，积极参与抢险救灾、组织捐款捐物成为国民共识。NGO和志愿者们的快速反应、服务领域广泛、工作细致深入等优势受到广泛肯定。但由于他们组织管理、专业技能等不能满足实际需要以及对灾情信息了解不充分、不对称等原因，造成了与政府救灾的严格组织性之间的矛盾，甚至影响了救灾工作的高效推进。然而，问题的出现却不能归咎于NGO及志愿者，根源在于中国关于NGO的管理制度造成的。政府传统力量强大，事无巨细包揽社会事务，无形中排斥了NGO对社会事务的参与，导致了中国NGO大多规模小，专业性不强，在身份、参与、资源以及能力方面存在诸多困境。所以，完善NGO立法应当被列上国家法治建设议程。

（五）自然灾害管理法治缺少风险转移机制，无法实现风险社会化分担。

虽然国家在自然灾害发生后会通过财政救灾专项转移支付巨额救灾资金，灾民也收到国内外捐款，但与自然灾害造成的实际损失相比数量极少。比如2009年自然灾害造成直接经济损失2523.7亿元人民币，各级政府投入救灾资金140.4亿元人民币，从数据上看政府财政救助金额仅占经济损失的5%左右。所以，尽管政府已经做出很大努力，但单靠政府的财政拨款和自发的民间捐款等传统救助方式已无法弥补自然灾害造成的损失。

三、结语

作为自然灾害频发的国家，针对自然灾害管理法治问题，国家需要努力实现自然灾害管理法治生态化，践行善治理念，培育基层组织及民众自治能力，健全立法体系，实现自然灾害社会化转移。

参考文献：

[1]陈群祥.对我国应急管理体系建设的回顾与思考.《长春工业大学学报》（社会科学版），2008 （3） ：71-72.

[2]张晓宁.我国自然灾害风险管理现状与展望.《中国减灾》，2013（15）：15.