地方《终身学习促进条例》的立法选择

【摘要】在教育法律体系的整体架构下，通过具体立法来指引、评价和保障终身教育体系构建以及学习型社会建设，不仅有利于教育法律体系内部法律之间的逻辑严密、覆盖周延，也有利于避免地方在探索终身教育相关立法时，面临终身教育理念解读的严峻挑战。因此地方应当在教育法律体系的整体框架下，调整立法思路，立足全民学习和终身学习，以保障公民学习权益，促进学习型社会为目标，选择开展地方《终身学习促进条例》的立法实践。

【关键词】终身教育；终身学习；教育法律体系；地方立法

【中图分类号】G720；G40011.8【文献标识码】A【文章编号】10018794（2018）05000106

【收稿日期】20171108

【基金项目】江苏高校哲学社会科学研究重点项目

“推进江苏终身教育体系构建的对策研究”，项目编号为2015ZDIXM025

【作者简介】张璇（1968—），女，江苏金坛人，法学硕士，副教授，研究方向为远程教育教学、法学理论。一、引言

法律是一种强制性秩序。通过法律来落实公民学习权益，指引、评价和保障终身教育体系构建以及学习型社会建设，应当是人类理性的选择结果。近年来，终身教育的法制化建设一直是被关注的热点，究其原因是立法工作至今并未真正落实。我国教育法律体系的系统化建设刚刚起步，国家层面的终身教育相关法律仍处于“研究启动”状态，[1]已经颁发的福建、上海、山西太原、河北、浙江宁波的《终身教育促进条例》始终存在窄化终身教育概念与适用范围、条款内容表达相似、实际效用难以评价的现象。这些存在的问题，在一定程度上说明与终身教育有关的法律制定并非是一件简单的事情。

2017年2月成都以满足社区居民终身学习需求、促进人的全面发展为目的的《社区教育促进条例》开始实施，为终身教育的地方立法探索增加了新元素。虽然社区教育只是终身教育体系中的一部分，但启示了地方立法可以调整原有的立法思路，从全民学习、终身学习和建设学习型社会出发，针对地方立法的现有问题，在构建完整教育法律体系的整体视野下，重新定位相关的法律调整对象与内容，为国家立法提供新的经验。

二、地方《终身教育促进条例》局限性问题的原因分析现有地方《终身教育促进条例》都明确地将条例适用范围规定在“本行政区域内现代国民教育体系之外的（各级各类/各类）有组织（教育/培训/终身教育）活动”，太原还明确“终身教育”是一系列机构开展的“社区教育、职工教育和农村成人教育”。这样的规定把终身教育仅仅限定为学校外的非学历继续教育，严重窄化了终身教育概念和理论内涵。[2]

之所以出现这一重大矛盾，是因为从2003年起，党和国家的教育政策中多次提出了“构建现代国民教育体系和终身教育体系”的目标，并且在《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》中要求“现代国民教育体系更加完善”，“终身教育体系基本形成”。由此引发了学术界关于“现代国民教育体系”和“终身教育体系”两者关系与内涵的持久的争议，也导致了国内对终身教育概念的理解由统一走向分歧。[3]地方《终身教育促进条例》关于适用范围的表达，无疑体现了观念分歧中的一种：即国民教育主要限于学历教育，[4]而终身教育成了与国民教育并行的学历教育之外的其他类型教育。

《中华人民共和国教育法》在2015年的修正中，将原文第十一条第一款的“建立和完善终身教育体系”也修改为“完善现代国民教育体系，健全终身教育体系”，但没有专门条款对“国民教育”、“现代国民教育体系”、“终身教育”和“终身教育体系”予以明文解释与关系界定。

然而，这部教育法修正案体现了鲜明的终身教育理念，将原本以学校教育为主体的教育基本制度延展到学前教育和继续教育，明确提出“推动各级各类教育协调发展、衔接融通”的教育体系建设全景。这一调整对教育法律体系的完整建构、具体教育单行法的规划以及地方关于终身教育的立法探索带来积极影响，不仅为教育法律体系的整体构建铺垫基础，也为终身教育的法制化进程规定了努力方向。在现行教育法关于“现代国民教育体系”和“终身教育体系”并行规定的情形下，终身教育的法制建设推进并不应该孤立地看待，而应当结合终身教育理论的本源与终身学习观念的发展，在完整的教育法律体系里确定相应的立法位置与焦点。

三、促进全民终身学习的教育法律体系框架由于我国教育法规的系统性建设起步较慢，关于教育法规和政策的研究也属于新兴领域，[5]至今教育法体系还不完善；[6]教育立法又是跨学科的立法活动，[7]因此在终身教育视域下设计与规划我国完整的教育法律体系时，有必要对终身教育理论的渊源与发展有清晰与统一的認识，并以此为理论基础形成与之相适应的教育法律体系架构。

（一）终身教育的理论渊源与终身学习的发展

有研究者认为一些“看起来熟套而流行”的术语，往往“没有经过专门的学术清理”。[8]现实中频繁运用但已经产生分歧的“终身教育”可能也面临这样的问题。

1终身教育的理论渊源

从理论研究的角度看，渊源是指第一次出现的地方。目前学界公认是时任联合国教科文组织成人教育计划处处长的保罗·朗格朗，在1965年12月联合国教科文组织第三届成人教育委员会召开的成人教育国际促进会议上，第一次正式提出关于终身教育的提案和报告。[9]他认为社会应当为人的一生提供教育学习的机会，用终身教育理念渗透教育各个领域，改变传统教育观念。会议最终一致同意该提案，还形成了向联合国教科文组织总部事务局长提交的劝告书，建议“联合国教科文组织关于从诞生起至死亡为止的一生都必须接受教育的过程——即为此必须在整体构造上进行必要的综合教育过程——而创立的以终身教育这一构思作为基本原理的活动”，予以完全承认。[10]

因此“终身教育”一开始就是指的“完全意义上的教育，它……，包括了教育各发展阶段各个关头之间的有机联系”。[11]保罗·朗格朗特别强调“完全没有把终身教育等同于成人教育”，“始终考虑的是教育过程的统一性和整体性”，[12]如果终身教育仅仅是成人教育或继续教育的最新代名词的话，成人教育的国际会议就无须向联合国教科文组织总部提交劝告书，建议从教育整体的高度来综合教育过程。因此，在联合国教科文组织和其他国际机构的持续倡导中，一直将终身教育视为传统教育制度的超越与升华，[13]包括学校教育的正规教育、培训为主的非正规教育及通过日常生活、经验学习提高自身素养的非正式教育。[14]

对应“Lifelong Education”的中文也可以翻译为“终生教育”，但“身”与“生”相比，在通常“一生”的意义上增加表现一种人身附随性，统一使用“终身教育”更能体现其是一种“全人”教育，[15]彰显其“以人为最终目的”的价值追求。

2终身学习的发展

终身教育理论本身就是源于二战以后知识社会的形成、经济发展对教育的依赖，[16]作为超越学校教育功能不全的教育新制度而创立的。[17]随着“学习型社会”的提出，终身教育的理论不断完善深化，人们开始意识到“学习包括一个人的整个一生”，[18]是构成完整人类生活不可缺少的一部分，[19]“终身学习”成为一些国家和地区的法令名称，[20]我国在进入本世纪后发布的多项重要文件也都提出建设“学习型社会”的目标。[21]

终身学习是个人一生主动进行有意义学习，终身教育是为受教育者提供教育支持服务，虽然两者在本质上具有一致性，但终身学习更关注学习主体的自身改变，强调学习主体的学习选择与学习需求满足。因而公民终身学习权益的保障成为终身教育的题中之义，由此衍生出的学习权也被視为受教育权的发展和突破。[22]与“受教育权”相比，学习权更凸显个体的自主自觉，强调个体与施教者、与外界的平等双向互动，强调学习于人本身的目的性。

正是在这一意义上，“终身学习”被视为终身教育理论的进一步发展与完善，突出学习主体的学习权享有与实现；终身教育则是终身学习的基础，[23]为全面支持学习主体的需求提供综合教育体系服务。两者虽各有侧重，但具有共同的“精神内核”，都以“所有人”、“一生”、“学习”为关键词，在本质上具有一致性，这也为调整立法思路，由以“终身教育”为名的立法向“促进终身学习”的立法调整奠定了合理性基础。

（二）支持终身学习的完整教育体系

教育法律体系的构建不仅应当遵循法律科学的规律，也应当适应时代的发展和客观需要。[24]因此，一个国家的教育法律体系与教育体系之间是互为依存、互为协调发展的互动共生关系。

根据我国目前提供的教育机会和教育资源，我们可以通过图示对于公民一生获得的教育机会和阶段加以清晰呈现（详见图1），比较直观地说明我国教育体系支持终身学习的结构状态。

从图示的整体而言，各项教育活动基本是按满足人的一生学习需求来配置的。对于生存与发展处于本能状态的儿童，采取带有强制色彩的九年义务制教育进行普及教育；当生存与发展的需要，随着自觉意识的不断苏醒向自为的存在状态转化时，九年义务制教育结束，开始有了普通教育和职业教育的分流。意味着适龄人口完成初中学业以后，可能放弃任何学校学习的机会直接进入社会，然后在自己合适或需要的时候，再选择接受继续教育。因而继续教育在整个教育体系中跨度最长，涉及面最宽。

由此我们不难看出，公民一生可以享有的受教育机会与阶段其实是一个完整而统一的教育体系，终身学习的推动，并不需要人为地将教育体系生硬分隔或再建一个体系。因此，为了便于制度上的安排，同时为了弥补现行教育法关于两个体系的明文解释缺漏，我们应当明确这个完整而统一的教育体系，既是终身教育体系，也是面向全体国民的现代教育体系。这不仅与我国的教育现实吻合，也可以为教育法律体系的完善以及地方立法的探索打开新的大门。

（三）基于统一教育体系的教育法律体系架构

尽管学者们对于教育法律是否是我国法律体系中独立的法律部门还莫衷一是，[25]但并不影响人们将教育领域的法律视作一个相对独立的体系进行系统性规划，从而系统性解决教育实际问题。

根据《立法法》的规定，部门法的纵向层次通常按照法律效力由高到低分别为部门基本法、单行法、行政法规、地方性法规和规章五个层级（详见图2）。从已有的立法实践来看，我国目前的教育法律体系，已经有了1部教育基本法，7部教育单行法、14部教育行政法规以及370多部教育政府规章，[26]地方也在立法权限范围内，纷纷出台地方教育法规，纵向立法体系初步形成。但由于教育单行法横向分类的标准始终不统一明确，导致现行教育法律横向覆盖周延性差，既有大量的立法空白，又有法律之间的彼此冲突，不仅诸多教育实际问题无法可依，也严重影响终身教育视域下的相关立法，因为难以确定调整对象和适用范围而停滞不前。

法律体系应当具有内在的一致性与协调性，与我国的教育体系相适应。[27]有学者提出按照教育层次或教育类型，[28]或者综合教育层次与教育类型[29]作为教育法律体系的横向维度，但不管是哪一种都会使各个单行法之间产生内容上的交叉重复，还会影响《教师法》等教育主体法律法规的归类。

随着学习的终身化和受众的广泛化，教育内部关系和结构发生了巨大变化，不论是教育活动的阶段、类型和过程，还是支撑教育活动实施的各类主体，以及与教育活动相关的资金支持、督导评估等都处于不断变化与调整中，除增加具体单行法的立法难度外，也导致教育单行法的横向分类更加复杂。日本将“国家的整个教育视为一项社会活动”，按照活动主体，活动内容、活动与外部关系的标准进行分类的做法，[30]为我国教育单行法的横向分类提供了他山之玉，以“社会活动”涉及的各要素作为统一的分类维度，隐含了从主体到内容到过程到外部条件各项法律关系周延的逻辑结构。

早在1998年就有全国人大代表提出“加快继续教育立法的议案”和“加快成人教育立法的议案”，当时教育部希望通过制定“终身教育法”来解决。显然不论是提案人还是教育部，都是以制定教育单行法的目的来思考这个问题的。2004年，教育部转而开始启动“终身学习法”可行性调研，[31]到2007年完成首部“终身学习法”可行性报告，[32]其后一直处于调研论证中。从2006年到2015年间，全国人大代表关于制定“终身教育法”或“终身教育促进法”的提案共有13件，[33]2016年，第一次出现“制定终身学习法”的代表议案。这一提案历程在一定程度上折射出政府与公众对相关立法的期待与摇摆。既然都是从教育单行法制定的角度来考虑终身教育的立法选择，解决这一难题的钥匙最终还是要落在教育单行法的横向分类上。

教育单行法的横向构成首先不能和《教育法》相冲突。根据“终身教育”概念本身所具有的高屋建瓴性和教育制度整体性，我们并不需要制定一部調整对象与内容可能与现行《教育法》绝大部分重复的“终身教育法”，[34]那样将会产生两者之间关系如何处理的重大问题，毕竟教育单行法是教育基本法的下位法。因此，为了进一步强化终身教育理念以及体系构建的重要性和全局性，建议在教育基本法之下，针对公民终身学习权益的保障制定“终身学习促进法”，同时按照“学校前教育、学校教育和学校后继续教育”的一生学习过程，配套制定“学前教育法”和“继续教育法”，以填补相应的法律空白。

据此，按照“教育主体、教育活动和教育支持”的分类维度，综合现有的教育法律法规进行如下规划（详见表1）：其中“终身学习促进法”、《教师法》、“公立学校法”和《民办教育促进法》归入“教育主体”类；“学前教育法”、《义务教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》和“继续教育法”归入“教学活动类型”，“招生考试法”和“学业学位法”归入“教学活动过程”；“教育投入法”和“督导评估法”归入

表1我国教育法律体系的横向分类

教育基本法中华人民共和国教育法教育单行法教育主体教育活动教育支持终身学习促进法教师法办学机构法公立学校法民办教育促进法教育活动类型学前教育法义务教育法职业教育法高等教育法继续教育法教育活动过程招生考试法学业学位法教育投入法督导评估法“教育支持”类。

在这样的教育法律体系下，现实的覆盖人一生的教育活动都有对应的法律规范加以调整，相应的教育主体都有法可依。虽然部分法律之间仍可能存在部分内容的交叉，但调整范围基本明确，界限相对清晰，终身教育理念自始至终贯穿于整个教育法律体系，显著加强了终身教育体系构建和学习型社会建设的法治保障。

终身学习也是个人的学习权利，公民学习权是公民受教育权的突破与发展，属于公民基本权利，理应受到宪法保护；同时终身学习在当下已经成为国家和地区发展的政府意志，[35]通过“促进法”转化为社会的现实行动，既与国家治理体系和治理能力现代化的建设目标不谋而合，也突出了政府的义务主体地位。因此，立足于学习主体视角的《终身学习促进法》，从政府对公民学习权的全时空和全方位保障出发，通过明确学习权的具体内容，明确各级政府、各类单位以及社会个体对他人学习权所承担的义务、职责和法律责任，不仅可以创设并维护学习社会的法律秩序，还可以避免终身教育立法的“大小教育”概念之争，[36]避免当前的立法局限。另外，针对公民在学校教育前和后进行正规、非正规和非正式学习活动的“学前教育法”和“继续教育法”，正好可以和已有的《义务教育法》、《职业教育法》和《高等教育法》形成覆盖人一生学习的周密圆环。

四、地方《终身学习促进条例》的立法选择

基于上述的教育法律体系结构描述，地方立法作为国家立法的重要组成部分，可以按照纵向的教育立法安排，根据本地区具体情况，对应“终身学习促进法”的设计思路，选择先行探索《终身学习促进条例》的制定。

（一）选择理由

1成本因素

理想的法律体系虽然期望所有的教育单行法律、行政法规都有配套的地方实施条例，但在“继续教育法”和“终身学习促进法”都缺位的现实下，地方如果同时选择编制几部促进条例的法律文件，一来工作量非同小可，一部法律的制定往往涉及社会生活的方方面面；二来容易导致参与相关领域立法的研究力量分散，因为立法人员作为立法的调研者和起草者，是一切立法活动的关键因素，[37]立法参与人员的研究水平和能力强弱，直接决定着立法质量的优劣；三来一旦因为上位法的后发优势，对当时尚无法统一认识的问题有了新的发展，那么多一部地方立法就多增加一份修法成本。

2制度基础

自党的十六大提出“形成全民学习、终身学习的学习型社会”要求以来，各省、市纷纷将学习型城市建设作为城市发展战略目标，已有的政策和制度建设已经形成良好基础，在学习机会开放、终身教育体系构建、各类教育融合以及拓展学习时空与资源方面已经有了积极的实践探索和经验积累。同时通过相关部门的长期宣传和引导，人们对终身学习已经有了相对明确的认知，地方各省、市也在开展终身教育及建设各类学习型组织的实践活动中取得了积极进展并积累了大量实践案例，为《终身学习促进条例》的调研起草提供丰富支撑。

3经验积累

地方选择不同于已有《终身教育促进条例》的立法路径，开展《终身学习促进条例》的全新探索，不仅是地方立法的一次创新实践，还可以按照比较研究的方法，获得有意义的地方立法差别样本，为国家教育法律体系的整体完善与教育法制化水平提升，提供有价值的实证研究成果。

地方可以在总结现有《终身教育促进条例》经验教训的基础上，先行调研编制《终身学习促进条例》，以公民学习权的保障为核心，对全民学习、终身学习进行制度化推进和规范化设计。

（二）主要内容

1明确立法依据、目的与适用范围

明确制定《终身学习促进条例》的依据为宪法规定的公民受教育权和经济社会发展的要求，增加说明现阶段公民受教育权的内涵已扩展为公民主动学习和求取发展的权利；[38]说明条例的制定目的是保障公民终身学习，获得自我发展的权益；适用范围包括所有学习者和学习服务者。

2明确正规学习、非正规学习和非正式学习的平等地位

贯彻教育法规定的教育公平原则。用终身学习原则界定教育概念，采用联合国教科文组织关于“正规学习、非正规学习和非正式学习”的表达与定义，在条例中明确规定它们的平等地位，[39]保障正规学校以外的其他教育和学习形式的组织建设与发展。

3明确相关名词术语的内涵

通过特定条款清晰界定条例中涉及的“终身学习”、“全民学习”、“继续教育”、“社会教育”、“社区教育”等相关名词概念的内涵和外延。在深化终身教育理论研究的基础上统一社会认识。

4明确公民学习主体地位，强化学习权利保护

加强公民终身学习权利的保障力度，强调个性发展和权利平等，明确公民在广泛条件下通过多种形式获得多种学习机会与学习服务的权利。明确公民享有获得教育帮助权，含经济资助、学习时间保障和特殊辅导等。

5明确政府在建立终身学习制度和建设学习型社会中应当担负的义务与责任[40]

规定地方各级政府在终身学习服务体系建设与完善中的主体责任与义务职责，明确资金投入标准、扶助办法等，包括为处境不利人群提供终身学习平等机会。规定政府责任落实的评估指标、方法与评估结果公开方式。

6明确服务公民终身学习的具体教育组织和实施主体

规定各级各类教育机构对全民学习和终身学习所应担负的培养责任，明确培养质量的督导、考核评估方式。

7明确建立学习成果认证制度

建立广泛的学习成果鉴定和认证制度，形成对正规学校以外的教育机构进行评审、监督和引领的工作机制；明确学分银行的法律地位以及功能职责，通过建立公民终身学习档案，促进学习成果的认证与转换。

8明确公民应当履行的对应义务

合理配置教育者和学习者之间的权利义务关系，如学习者应当接受教育机构合理的收费、教学、考核要求，提供规定材料接受有关机构的审核认定，以及因造假舞弊接受处罚等。

9明确公民学习权利的救济途径

根据违法损害公民学习权利的不同程度，规定相关主体的不同法律责任。成立由政府资助的保护学习者合法权益的学习者协会，负责处理日常纠纷。

五、结束语

教育发展与人的发展乃至国家和时代的发展紧密相连，[41]以《终身学习促进条例》来进一步推动地方立法探索，不仅有利于激发公民终身学习的权利意识，推动地方终身教育发展和学习型社会建设，也有利于促进终身教育研究的理论深化和教育立法水平的日益提升，推动我国教育事业的改革发展和教育法治化进程。

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The Legislative Choice of Local Regulations for Lifelong Learning Promotion

——From an Overall Perspective of Educational Legal System

ZHANG Xuan

（Management Center for Credit Bank， Jiangsu Open University， Nanjing 210036， China）

【Abstract】In an overall framework of the legal system， guiding， assessing and guaranteeing the construction of lifelong education system and building a learning society with concrete legislation can not only be conducive to logic and coverage cycle between laws within the education legal system， but also to avoidance of the severe challenges a local government would face in interpretation of the concept of lifelong education when exploring the relevant legislation. Therefore， we should adjust our legislative thinking in the overall framework， base upon the access to universal learning and lifelong learning. With protecting citizens rights and interests in learning and promoting the learning society as the goal， we should choose legislative practice of the local “Lifelong Learning Promotion Rules and Regulations”.

【Key words】lifelong education； lifelong learning； educational legal system； local legislation

（編辑/赵晓东）2018第5期（总第376期）成人教育ADULT EDUCATIONNo.5 2018Total No.376

doi：10.3969/j.issn.10018794.2018.05.002