浅析企业参与城市一级土地开发的政策风险

程芝元

【摘要】随着中国房地产的快速发展，特别是近十年来，从单一型二级房地产开发逐步过渡到综合型城市片区开发；综合型城市片区开发从单一的地方政府平台公司运作逐步过渡到社会企业参与城市一级土地开发。企业在城市一级土地开发中取得了良好的经济效益和社会效益的同时，因一级土地开发的法律法规和政策的不健全，一级土地开发项目的运行遇到了不同程度的困难，也面临着一定程度的风险。本文通过对一级土地开发风险的认识，主要是政策风险的分析，寻求应对政策风险的防范措施，为企业参与一级土地开发业的风险防范起到抛砖引玉的作用。

【关键词】一级土地；开发；政策；风险

一、一级土地开发的风险

企业参与城市一级土地开发面临着大量的投资风险，风险点很多，主要有四大风险：政府信用风险、政策风险、市场风险和管理风险。政府信用风险主要指政府在项目投资合同签订、项目运行过程中，政府换届或人事调整导致政府执行合同不到位、甚至违背合同的风险。政策风险主要指因国家有关房地产开发、土地开发的法律法规政策变化，以及地方各级政府的土地开发政策变化所带来企业参与一级土地开发的风险。市场风险主要指国家宏观经济形势的变化对二级房地产市场的影响，从而传导到一级土地市场的风险。管理风险主要是指企业参与一级土地开发流程的复杂性和需要协调的关系纷繁复杂，导致项目在策划定位、规划设计、产业招商、征地拆迁、工程建设管理等环节中的运行风险；一级土地开发要求经营管理人员须具备较高的城市运营素质、资源整合能力和综合协调能力，稍有运行偏差即可能带来项目的运行风险。正是这些风险导致了企业参与的一级土地开发项目运行遇到了不同程度的困难。

政府信用风险是企业参与一级土地开发的风险关键点，政策风险是企业参与一级土地开发的风险难点，市场风险是企业参与一级土地开发的风险根本点，管理风险是企业参与一级土地开发的风险重点。项目运作面临的四大风险不是单一的，有时候是交织在一起的，相互关联，如国家对房地产市场的调控政策，既是政策风险，也必将带来市场风险，也会影响到政府信用风险。综合比较企业参与一级土地开发面临的四大风险，一级土地开发的政策风险最不可控，可能会触及政治风险和法律红线，在很大程度上是影响企业参与一级土地开发项目运作成败的决定因素，是企业参与一级土地开发须重点研究和重点应对的。

二、一级土地开发的政策风险

根据一级土地开发的特点，结合一级土地开发项目运作流程的实际，一级土地开发主要在城市规划、土地利用规划、征地补偿、土地上市收益分配等环节容易出现政策风险，影响项目的推进。

（一）城市规划的政策风险

城市规划是城市一级土地开发核心价值的体现。我国现行的城市规划法和地方城市规划管理的规定和流程是规范的、明确的，多为程序性规范，但在城市规划的实质内容方面没深入规定。主要是因为城市规划具有很高的科学性、合理性和技术含量，涉及先进的规划理念、城市定位、城市价值、城市发展方向等元素，既要考虑一定的前瞻性，又要考虑可操作性。城市规划的政策风险主要是指没经过策划研究或策划研究不够草率形成城市规划，以及经过深入科学策划研究，借鉴了先进规划理念形成方案后随意调整，这将必然大大降低项目的城市价值。

（二）土地利用规划的政策风险

有了科学合理的城市规划，土地利用规划力求尽可能实现城市规划的意图。符合土地利用规划，取得土地建设指标是一级开发的前提条件。土地利用规划涉及国家土地综合利用、统筹合理利用，影响国家的工业、农业和城市发展方向、以及环境治理等。土地利用规划的政策风险主要指形成的城市规划方案是否符合国家土地利用规划，因国家土地建设指标的有限性，一般状况是先行城市规划，在项目推进中逐步争取土地建设指标；如项目土地规划推进无法取得土地建设指标，必将导致土地无法进行城市建设或城市建设违法，我国各地因此违法用地被处罚的案例不计其数。

（三）征地补偿的政策风险

项目符合了城市规划和土地利用规划，取得了土地建设指标方可合法进行征地补偿、旧城改造和拆迁安置。我国对于征地补偿有土地管理法和土地管理法实施细则，以及地方政府的征地程序及标准等规定，在程序上和实质内容上均有较为严格的规定，是公开的和公平的，也是相当完善的。但是在具体实施过程中，因为一级土地开发的规模较大、周期较长，一般是分期分块推进，跨年度跨区域，各区域的征地补偿标准有差异；以及征地补偿标准又是在逐年提高的，涉及到被征地农民的生产生活，被征地农民又有较高的期望值；加上媒体断章取义的误导宣传，也给一级土地开发带来了政策风险。如2014年媒體就捕风捉影的宣传国家将征地标准提高十倍，闹得全国沸沸扬扬，严重影响了正常征地补偿工作的推进。

（四）土地收益分配的政策风险

全国各地有相当一部分省城市颁布了企业参与城市一级土地开发取得土地收益回报的规定、办法，因土地价值上升土地收益大大超过预期，或其它原因，在项目推进中，或多或少会面临更高一级政府出台政策影响原政企合作一级土地开发项目土地收益分成约定，主要的政策风险是有的取消土地收益分成，有的限定土地收益分成的额度，有的改变土地收益分配为固定投资回报等。

三、一级土地开发政策风险防范措施

针对一级土地开发政策风险的多样性，以及政策风险爆发时间的不确定性的特点，主要从如下几方面加强防范和应对：

（一）增强风险认识，加强学习一级土地开发相关知识，提高应对政策风险的能力

防范和应对风险的最好办法是认识风险、了解风险，从而重视风险，自觉想办法去化解风险。一级土地开发程序复杂，影响面广，一级土地开发是二级房地产开发的上游新兴产业，从事一级土地开发的经营管理人员不仅要具备专业的一级土地土地开发知识，熟悉一级土地开发相关的法律法规和政策，而且要掌握相当程度的二级房产开发的相关知识，具有将一级土地开发中的“土地”产品打造为二级房地产商抢手“商品”的能力和水平，同时也是今后的购房业主带来城市化的幸福生活方式。了解了一级土地开发流程，掌握了一级土地开发的政策风险，才能在一级土地开发的各个环节预先防范风险，从而推动一级土地开发健康发展，实现预期的经济效益和社会效益。

（二）项目运作模式，采用项目统一规划、分块实施、滚动开发，防范城市规划的政策风险

政府在一级土地开发项目推动上要么为规避个人职业风险消极推进；要么有投资冲动，在法定手续不具备的情况下仍冒进推进。一级土地开发规模一般比较大，周期也比较长，项目在科学合理的策划定位基础上形成项目规划后方可启动。企业参与一级土地开发切勿好大喜功，贪大求全，急功近利，不能受政府投资冲动的影响，最好根据项目所在区域城市二级房产开发的市场容量分块实施，加强计划性，保证投资和资金回收处于良性状态，分块核算，稳步推进，把握好投资节奏。滚动开发、板块推进不仅可以形成片区规模，配置市政道路等基础设施，而更重要的是避免在实施过程中减少因规划调整导致的投资闲置，避免投资浪费，降低一级土地开发成本，快速形成现金流，提高投资效益和效率。

（三）项目收益上，尽量多元化和分散化，尽早将收益固定和取得，及时清结，防范土地收益分配的政策风险

在一级土地开发中，企业参与一级土地开发取得投资收益是市场经营行为，政府一般推崇共担风险、共享收益。如企业在一级土地开发中共担风险、共享收益，因为土地属于不动产，具有不可移动性，政府在一级土地开发中始终处于主导和主动地位，当项目亏损了，企业必须分担亏损；当项目产生少量收益，企业一般可以获得；但是项目土地一旦产生收益很大时，企业要取得就相当难了。一方面是因为收益高了，政府支付可能将带来较高的政治风险，另一方面支付收益高金额大了，政府支付涉及的环节较多，难免在某些支付环节上可能会设置障碍的，消极或积极对抗。

因此，在设置一级土地开发项目投资收益的方式上，坚决避免单一化，尽量分散，积少成多，及时清结。可以将单一的土地收益比例分成转化为投资基本回报加土地净收益分成相结合，投资基本回报一般可以达到年投资额的12%-15%，土地净收益分成可设置梯度递减、收益封顶。还可以将有些土地分成收益转化为政府一级开发成本：如设立一级开发项目管理费，一般可以取到投资额的2%-3%；设立项目前期规划策划费，一般可以取到投资额的1%%2%；设立项目招商推广费，一般可以取到土地成交额的1%-2%；设立工程建设项目业主管理工作经费，一般可以取到工程投资额的2%-5%。另外，还可以在二级开发上以较优惠的条件参与二级房产开发，同样可以实现收益。

（四）合同主体方面，投资合同直接与政府签订，并通过人大决议，保证项目投资的合法性

企业参与一级土地开发，在法律关系上应该属于平等的民事法律关系，投资主合同一定要与当地政府签订，避免政府以其平台公司签订、政府担保无效难以追偿。鉴于政府这一公权力主体的特殊性，为提高一级土地开发投资合同的效力性，投资合同一定要由当地同级地方人大立法机构审议通过或上一级政府批准，不仅可以保证项目投资的合法性，降低一级土地开发因法律法规不完善、不健全的政策法律风险，而且可以在一旦政府违约，可以通过更高层政府协调，或舆论媒体的压力来实现一級土地开发投资收益，保证投资安全。

（五）合同内容方面，要形成退出机制，将争取到的有利合同条件书面化

在投资合同内容方面，大多数的政府都希望在合同内容方面趋向于简单化和模糊化，只要企业一旦投入资金，为其后期可能执行合同违约留下推脱逃责的空间。作为投资参与一级土地开发企业，一定要将投资合同中涉及项目投资的计划性、收益取得条款、工程建设业主管理条款、政府违约条款、争议解决方式（一般要放到项目所在的省外仲裁或诉讼）等有利于于企业的条款，尽可能的详细、明确、书面化，便于后期的合同执行，尽可能杜绝政府履行合同违约推脱逃责的空间。更为重要的是在投资合同中一定要设置企业无条件退出机制，宁可将投资违约收益大大降低，也要保证投资本金的安全；因为在一级土地开发中，企业多数是处于被动地位，市场经济不同情弱者；企业一旦投资，政府多数是处于优势地位，按合同约定产生再高的收益企业也不要期望完全实现，市场经济支持强者。

（六）合同履行方面，加强沟通，换位思考，与政府形成良好的对接推进机制，争取充足的土地建设指标，防范土地利用规划的政策风险

尽管土地一级土地开发涉及面广，需要协调的关系复杂，但只要抓住一级土地开发的重点环节，主要在营销推广、产业招商、征地拆迁、工程建设等方面将一级土地开发运行程序扭转到规范的对接机制上，就会顺畅很多。土地建设指标为一级土地开发的前提条件，需要在年度计划中列为政府启动板块的首要工作；土地建设指标的有限性导致政府在取得土地建设指标方面也是相当困难的，如有条件，企业可以和政府一道向上级主管部门或积极寻求其它如购买或置换等方式争取土地建设指标。

（七）严格征地补偿程序，公开透明征地，尝试征地补偿新思路，防范征地补偿政策风险

除按照国家有关征收土地的规定，按照规定的补偿标准和补偿程序公开、公正、公平进行征地工作外，采取按照板块推进计划，在一个年度内完成一个板块的征地工作，预防跨年度征地补偿标准变化带来的工作难度。为进一步降低征地工作的难度，实现被征地农民与社会同步发展，可以尝试让农民设立集体经济组织，将被征地农民的补偿款全部或部分折算成股份，人股投资到一级土地开发项目中，享有投资股权和投资收益的权利，在土地出让和产业招商项目中享有收益，或将其股权收益转化为可持续发展的优质资产，政府在产业规划方面给支持，真正尝试实现党的十八提出“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”的号召，以及党的十八届三中全会改革集体土地流转制度落到实处，大大缓解因征地带来的社会矛盾，降低征地补偿的政策风险。

（八）加强项目配套建设，加大力度招商，提高土地储备量，积极应对房地产宏观调控的政策风险

市场经济有涨有跌，忽高忽低，房地产市场表现尤其明显，应对房地产调控政策风险的最好办法是避其锋芒。在地产市场低迷期间，尽量减少推出土地上市，加快征地拆迁，加强项目市政道路管网建设，加大主题公园、学校、体育、医疗等公共公益产业的招商力度，提升外部环境和地块价值，提高土地储备量；在地产市场向好期间，可以适度放量推出土地上市，回收资金，获取投资收益，同时也要适度控制土地出让价格，不宜太高，防止二级房产开发项目运作因土地成本太高而崩盘。一级土地开发需要研究国家经济和房地产发展大势，掌控市场主动，规避房地产调控的政策风险。

四、结语

综上所述，一级土地开发市场收益和风险并存，机遇与挑战同在，只要认真把控政策风险，企业在一级土地开发中一定会大有作为！