沪深小汽车增量调控政策比较研究

上海财经大学公共经济与管理学院，公共政策与治理研究院交通经济与政策研究中心

目前国内有上海、北京、贵阳、广州、天津、杭州和深圳等七个城市实施小汽车增量调控政策，小汽车额度配置方式包括拍卖、摇号以及混合方式，为高密度城市机动化管理提供了可参考的模式和宝贵的经验借鉴。

深圳自2015年2月开始实施拍卖与摇号相结合的小汽车增量调控政策，三年来，摇号人数持续增加，额度拍卖价格不断上涨，2017年12月平均中标价达到拍卖以来最高值95103元，次月价格自然回落。与之相比，上海在1994年正式实施非营业性客车额度管理，采用拍卖方式配置个人客车额度和单位客车额度，分别于2008和2013年改进了拍卖规则。2010至2013年初上海额度拍卖价格经历了两次“十连涨”，在2013年3月平均中标价上升到2002年以来最高值91898元之后，次月采取了价格上限管制措施；2017年额度价格维持高位，其中有七个月平均中标价突破九万元。纵观其他实施额度拍卖的城市，如广州、天津、杭州等，近年来额度价格均呈现上涨趋势。

规制与市场互动的过程，本质上是政府、市场与社会三者关系不断博弈与调整的过程，规制的政策取向反映了一个城市对其核心价值观的选择与决策。个体机动化普及有利于居民出行福利水平提高，汽车产业发展带来产业结构调整及税收红利，但城市空间和道路供给的有限性，凸显了个体机动化膨胀后产生的拥堵、雾霾、事故、能源依赖、全球暖化等一系列严重社会问题。在机动性规制政策中，政府需要权衡三种利益关系，即个体机动化水平提升带来居民出行福利增加、汽车产业发展带来的产业和税收红利，以及空间资源矛盾外化所产生的机动化外部性等不利影响。政策制定过程体现出一种具有公共理性的普适价值观，小汽车增量调控政策的实施，本质上反映了一个城市对公共理性的偏好与倾向性，以及对上述三种利益关系的抉择：是更多考虑个人福利和产业发展，还是选择遏制机动化外部性、实现城市整体协调发展？

多个城市车牌额度拍卖价格持续走高，反映出市场对个体机动化、稀缺额度和空间资源的偏好，其所产生的政治压力，也为这些城市机动性规制更新提供了可能的机会。在此背景下，本文对沪深两地小汽车增量调控政策进行了粗浅的对比，试图运用交通政策评估的一般思路，探索以拍卖方式进行机动性规制所引发的政策效应，以及未来可能的策略改进方向。深圳自2015年实施小汽车增量调控政策至今只有三年，限于数据有限，一些计量分析方法无法运用，本文主要采用定性思路进行政策比较。

1 沪深经济社会及交通基本概况

1.1 深圳

自1978年深圳建市，40年来经济社会持续快速发展，从边陲小镇发展到人口过千万、GDP全国第三的大都市[1]。城市综合交通系统的快速发展，为深圳经济社会发展起到了重要支撑作用。根据2017年《深圳市综合交通“十三五”规划》，目前深圳已初步建成海陆空铁齐全、资源配置集约、辐射国际国内的一体化综合交通运输体系[2]。表1给出了深圳市2010—2016年经济社会及交通运输行业基本概况。

1.2 上海

上海是全球著名的超大城市，全球人口规模和面积最大的都会区之一，也是国家中心城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心，首批沿海开放城市和长江经济带的龙头城市。近年来，上海以创新、协调、绿色、开放、共享的理念引领发展方式转变，实现经济社会平稳健康发展[3]，GDP居中国城市第一位，亚洲城市第二位，仅次于日本东京。表2给出了上海市2010—2016年经济社会及交通运输行业基本概况。

2 交通政策评价一般思路

本文尝试采用“事件—机制—效应”等环节对小汽车增量调控政策进行评估。作为公共政策的一个类别，交通政策的决策与实施对社会经济系统产生持续影响，改变系统原有的状态，达到推动交通事业发展、增进社会福利的目标。交通政策变迁必然经历一系列复杂的历史事件，包括政策自身演进、国策及相关政策变更、经济和金融危机、自然灾害与社会突发事件等，这些历史事件对社会经济系统产生多重、持续的影响。可以认为，社会经济系统对政策变迁的状态响应，与一系列历史事件存在一定的相关性或因果性。在数据可得的前提下，可以通过计量和统计分析方法检验两者之间是否存在相关性或因果性，从而评估政策效果[4]。

表1 深圳市经济社会及交通运输行业基本概况

表2 上海市经济社会及交通运输行业基本概况

与政策相关的历史事件对社会经济系统某一特定的宏观状态（如机动车拥有量）以及对政策作用对象（如居民购车和用车决策）的影响，可以表现为推动（动力）、阻碍（阻力）或无影响等。比如，汽车产业政策推动了机动化进程，对机动车拥有量表现为动力机制；相反，对小汽车额度实施管控（限购和限行），增加了持有和使用机动车的个人成本，将减缓机动车总量的增速，表现为阻力机制。

我国大部分城市人口高度聚集，可供机动车使用的土地资源十分稀缺，这样的国情决定私人小汽车发展必须遵循有序、可控的政策基调[5]。根据不同历史阶段社会、经济、城市和机动化发展目标，地方政府出台一系列具体措施来控制机动车数量。这些措施体现为不同时期的政策事件，对机动车数量的影响表现为动力或阻力效果。如果将这些政策事件视为政策过程中的“作用力”，那么它们的总体效果是直接影响了社会经济系统中的机动车数量及其增速。显然，可以建立机动车数量（或增速）与政策事件、社会经济系统的相关关系，并对其中是否存在因果关系进行统计检验，根据所标定的相关关系或因果关系来对政策效果做出分析、判断与评估。

具体而言，采用“事件—机制—效应”等环节对政策绩效进行评估时，首先，梳理政策变迁中的政策问题及关键事件。不同时期政策问题的演化直接推动政策的变更，并通过特定的政策事件表现出来。初步分析政策问题及事件对社会经济系统的可能影响。

其次，分析政策变迁中的政策作用机制。正确识别政策作用对象有利于刻画政策作用机制，即政策通过什么方式和途径、对“谁”的行为决策产生了推动（动力）或阻碍（阻力）作用，最终改变社会经济系统的宏观状态。在小汽车限购或限行政策中，政策作用对象为打算购买或正在使用小汽车的居民，政策干预使得他们在拥有和使用机动车过程中，行为决策发生一定的改变，或者放弃购买，或者采用其他方式出行，宏观的变化是一段时间内机动车增速放缓或使用频次下降。这些变化往往是在一定社会经济背景下发生的，因此需要结合多种因素（人口、经济、收入、基础设施、公交服务等）具体情况来考察。

第三，识别综合政策效应，包括政策产出（output）、政策效果（outcome）及影响力（influence）。比如实施限购后，小汽车增长速度放缓（政策产出），达到机动车总量可控制的效果，以及树立机动化管理新范式、扩大城市影响力等。再比如，实施拥挤收费或低排放区政策后，区域内机动车使用行为减少（政策产出），拥堵和污染缓解（政策效果），形成可复制、可推广经验（影响力）等。进一步建立政策效应与政策事件、社会经济状况、机动车发展状况的对应关系，对其中可能存在的因果关系进行假设检验。

第四，评估政策效果。针对不同时期政策问题，对比预设的政策目标，选取恰当的指标体系，判断政策是否达到预期目标以及目标实现程度，分析政策事件的综合影响，并提出相关政策建议。

按照上述思想和步骤，本文尝试采用“事件—机制—效应”分析思路，对沪深小汽车增量调控政策进行比较。

3 沪深小汽车增量调控政策比较

小汽车增量调控政策属于私车拥有权管制研究范畴。最为著名的国际案例是新加坡车辆额度管理系统(Vehicle Quota System,VQS)，许多学者从政策演化[6,7]、控制机动车增长[8]、对环境和拥堵、汽车市场的影响[9,10]、缓解价格波动[11]以及消费者公平性[12]等角度，对该政策进行分析和评估。对于我国小汽车增量调控政策实践，现有文献研究了政策参与人的微观成本[13]、宏微观政策效应[5,14,15]、公众接受程度[16]、车牌配置混合机制改进方案[17]以及限购的社会福利影响[18]等。我国多个城市从2014年开始实施限购政策，目前学界对其政策绩效关注度还相对较低，有待参照新加坡VQS评估思路，从多城市案例和政策对比角度加以研究。

本章首先梳理沪深两地小汽车增量调控政策面临的政策问题和主要政策事件，继而从机制演化角度，剖析城市机动化进程的动力和阻力因素，进一步对比两地小汽车增量调控具体方案，并运用弹性分析探索关键政策事件与机动化水平的相关性，从而对政策效应进行初步评估。

3.1 政策问题

对照小汽车增量调控政策目标，上海与深圳面临的共性政策问题为：人口与资源矛盾突出，机动化外部性加剧；居民小汽车需求日趋刚性，额度竞拍价格持续走高或带来多重政治和社会压力等。

一方面，近十年来伴随城镇化进程，人口向大中城市集聚，给当地交通系统带来持续压力。由表1和表2，2010至2016年，深圳常住人口增加153.64万，上海增加117.04万，这些新增人口对交通系统产生的负荷，相当于每天在千万级人口基数上再移动一个百万级中等城市。人口与资源（土地、空间、道路、公交服务等）之间矛盾突出，很难以增加道路和设施供给、系统优化等传统方式，来应对人口增加带来的出行需求增长。人口与资源矛盾外化的直接结果是机动化外部性加剧，交通拥堵时空范围扩大、程度加深，冬季多省市雾霾连续爆发等现实问题。

另一方面，城市居民生活水平提高，机动车拥有率和使用率持续增长，对车牌额度具有可支付力的人群总保持在很大量级上，竞拍人对额度的主观支付意愿强烈，在“价高者得”规则下，竞争的激励程度直接推动额度拍卖价格快速上涨。有限的额度供给、高昂的拍卖价格和涨幅进一步释放出资源稀缺信号，抬高市民对车牌的主观估值，吸引更多的人进入拍卖市场，导致“高价格—高估值—高竞拍人数—高出价”的正反馈效应。此外，利用市场机制配置稀缺资源，拍卖价格产生的高门槛和排他性必然带来社会公平的缺失，不但贬损大城市安居乐业、购车买房的良好愿景，还可能触发相关政治和舆情压力阀门，引发民意不满和社会动荡的风险。

3.2 政策事件

3.2.1 深圳

深圳实施区域交通一体化战略，1984年来率先进行了一系列交通管理体制改革[19]。近年来机动车保有量增长迅猛，道路车辆密度国内居首[20]。在实施小汽车增量调控政策之前，对停车费治堵、单双号限行、限外等备选方案进行了综合评估和测试，并对部分敏感政策举办听证会，倾听民意。注重限牌、限外、新能源汽车等多项政策联动，采取政策试行期、缓冲期等办法，有利于积累和总结经验。表3给出了深圳小汽车增量调控政策出台前后的主要事件，有助于描述政策生命周期及分析其影响因素。

3.2.2 上海

上海非营业性客车额度管理政策大致可以分为萌芽期（1986—1993）、成长期（1994—2002）、成熟期（2003—2012）和强化期（2013至今）等四个阶段。从表4政策事件可以看出，在萌芽期和成长期，政策目标显得多元、多变且模糊，车牌额度甚至一度成为刺激房地产和汽车产业发展的“筹码”。转折点为2002年《上海城市交通白皮书》发布，确立了今后一个时期内机动车发展的战略目标。此后2008和2013年分别针对信息不对称、价格上涨过快等问题修改了拍卖规则，非营业性客车额度管理政策对机动车增长的控制效果逐渐显现[4]。

3.2.3 动力与阻力机制

规制政策变更的动因一般有三种来源：公共价值观变化、特大事件或突发事件推动以及管理者对行业管理的认识与经验等。不妨将特大城市机动化水平作为观察对象，其演化过程中动力与阻力因素并存，这些因素冲突碰撞之后形成新的空间利益格局。影响城市机动化水平发展的动力因素包括城镇化、机动化和经济增长等，阻力因素包括空间约束、成本上升和规制加强等。

从机动化的动力机制来看，首先，城镇化使流动人口不断向大中城市聚集，伴随“市民化”过程，与城市人口相关的基本公共服务（住房、教育、医疗、交通等）供给水平随负荷而增加，保障全民基本出行权利的公共交通系统建设不断完善，特大城市就业与发展机遇吸引人才单向流动，新中产阶级成为小汽车主要消费群体、基数扩大。其次，机动化进程使大中城市汽车拥有量不断攀升，汽车的拥有和使用水平逐年提高，与此同时，私人机动化消耗大量空间资源，产生高昂社会成本，增加城市交通管理复杂度。近年来，网约车改变了个体机动化服务的市场格局，间接推动了私人机动化发展。第三，经济持续增长使居民生活质量改善，机动化出行带来的便利促使居民对小汽车需求提升，可支配收入增加使居民购买力增强。申请额度的市民人数不断增加，新兴市场车牌拍卖价格持续上涨，新能源汽车由于不限购，申请人数大幅增加，分流了部分需求。汽车和车牌需求群体人数扩大，需求趋于刚性，支付意愿高，支付能力强。

从机动化的阻力机制来看，首先，大城市建成区密度高，存在较大的空间约束，设施和道路供给远远跟不上机动化需求增长。公交建设受制于财政预算软约束，公交服务对市场变化的回应性较弱。信息化、停车设施等技术进步释放了一定空间和容量，但彻底解决城市空间矛盾的根本性技术突破尚未出现。其次，随着停车难、上路堵现象加剧，机动车拥有和使用的直接和间接成本不断上升，尤其是高密度社区内机动车数量趋于饱和、公共空间局促，小汽车在社区内使用和停放过程中容易与慢行方式产生冲突和摩擦，购车成本高而效用降低（比如小汽车停而不用），动摇了部分市民的拥车意愿。第三，新加坡、日本东京和中国香港等亚洲高密度城市与中国城市有较好的可比性，这些城市机动化管理经验不断传播、扩散，越来越多中国城市认识到，机动化带来的负外部性应尽早规划、尽快治理。随着公共理性提升和认识趋同，国内城市对机动性拥有和使用的规制不断加强，形成可复制、可推广的管理经验和地方特色。

表3 深圳小汽车增量调控政策主要事件一览

表4 上海非营业性客车额度管理政策主要事件一览

3.2.4 政策供给及实施办法

表5与表6比较了沪深小汽车增量调控具体方案，包括政策文件、目标、法律依据、指标（或额度）类型、数量及依据、管理制度、实施方式和限制条件等。

4 政策效果比较

4.1 额度拍卖市场特征

上海车牌额度拍卖市场运行时间较长，数据较为完备，采用多种计量分析方法可以发现拍卖市场的一些主要特征[5]：

（1）拍卖价格反映车牌额度的市场稀缺程度，特大城市空间成本昂贵以及空间再生的有限性，决定了额度价格有一个持续增长的惯性。

（2）居民经济状况正向影响竞拍人数和平均中标价，经济因素对市场的影响不可忽视。

（3）额度投放量与竞拍人数、平均中标价之间呈现量价齐升、正向激励特征，竞拍人数和平均中标价的增长均会推动额度投放量增加。

（4）轨道交通建设里程和效用增加，有利于减少额度投放量和竞拍人数，持续的轨道交通建设和服务改善可以缓解居民对机动车额度的刚性需求。

计量分析表明，特大城市机动化进程的动力因素大于阻力因素，即使在当前采取投标限价措施下，额度价格上涨也将会是一种长期趋势。随着每张新发额度所承载的边际外部成本上升，以增加额度投放量来缓解需求压力的做法，会产生更大的拍卖市场溢出效应，扭曲小汽车增量调控的政策目标。

深圳小汽车增量调控政策采用了拍卖与摇号并举的混合策略，每月每类额度各占一半。两种方式互为补充，两类市场相互联动：当拍卖价格走高、或中标率下降时，摇号方式发挥一定的替代功能，并为竞拍失败者提供另外选项，起到了心理补偿作用；相反，当摇号人数增加、中标率下降时，拍卖方式也给急需购车者提供竞价购买额度的机会。此外，混合策略相比单一拍卖或摇号方式，消费者可以有更为多元、理性的选择，有利于揭示消费者偏好，将额度配置给最有需要的人群。因此，混合策略在机制设计上具有一定优势，但同时也兼具拍卖和摇号方式各自的缺点。

表5 深圳小汽车增量调控政策具体方案

表6 上海非营业性客车额度管理具体方案

4.2 弹性分析

由于机动车拥有率与城市经济发展水平有较强的相关性，本文采用千人机动车拥有量对人均GDP的弹性系数，来衡量上海和深圳机动化水平增长趋势，对照关键事件点，初步评估两市小汽车增量调控政策效果。

2000至2016年，上海民用汽车拥有量和私人小汽车拥有量对人均GDP的平均弹性系数分别为1.5436和4.0189，均超过西方发达国家平均弹性系数1.5左右。图1可见这个时期有三个明显的规制与市场互动阶段：（1）2000—2007年期间，规制政策使民用汽车弹性系数平稳变化，特别是2003年政策进入成熟期后，私人小汽车弹性系数显著下降；（2）曲线上两个明显突起的时间点分别为2008年和2012年，是机动车拥有量随人均GDP快速增长的两个关键点，拍卖规则在2008、2013年两次变更，正是对需求突变的及时回应；（3）2013—2016年期间，规制政策再次使弹性系数变化趋于平稳。总之，规制较好地回应了机动车市场需求变化，使2010年以来民用汽车和私人小汽车年平均增长率分别控制在10.48%和14.68%。

图1 上海千人机动车拥有量对人均GDP的弹性系数（数据来源：中经网）

深圳规制政策实施时间较短。2010—2016年深圳民用汽车拥有量和私人小汽车拥有量对人均GDP的平均弹性系数分别为0.6096和1.5666。在实施小汽车增量调控政策之前的几年，民用汽车和私人小汽车对人均GDP的弹性系数均呈增长状态，在2015年政策实施之后，弹性系数迅速回落，图2两条曲线出现很大的转折，由此看出政策对机动车保有量具有显著的遏制作用。

图2 深圳千人机动车拥有量对人均GDP的弹性系数（数据来源：中经网）

5 结 语

大城市机动化发展与空间约束之间的矛盾始终存在，矛盾外化表现为交通总量供需失衡、局部路网拥堵、区域性机动车尾气排放污染等多种市场失灵症候。相比拥挤收费、停车收费等机动车使用行为规制，传统上总量控制被视为一种效率低下、不利于汽车产业发展、有碍个体机动化出行权利的策略选项，而不被大多数西方发达国家所接受。但近年来我国雾霾和拥堵问题加剧，迫使部分高密度城市将其作为一种机动车源头控制手段，而得以实施推广。结合我国环境治理的紧迫性和城市交通管理面临的巨大压力，总量控制还是具有一定的政策价值，较好实现了预期的总量控制目标，为这些城市公交发展、机动车使用新规制出台赢得了宝贵的时间和机会。

对于多个实施小汽车增量调控政策的城市，车牌竞拍价格连续上涨是小汽车需求旺盛和额度稀缺的表征。微观层面小汽车需求促使竞拍激烈程度和价格上涨，进一步推动宏观层面上额度投放增加。这种趋势容易导致额度投放突破规划上限，使既定的机动车总量控制目标难以实现。可以借鉴的一个极端例子是新加坡。考虑到土地条件限制和竞争需求，道路交通网的进一步扩大空间有限，新加坡陆路交通管理局从2018年2月开始停止在道路上新增汽车，计划将汽车年增长率从0.25%降至0%[21]。届时新购车车主需要购买一份资格证书，允许他们在10年内持有汽车。并且证书数量有限，每月采取拍卖方式发放。

对于机动性规制，是等待一切恶化再来治理，还是未雨绸缪，治未病之病？每个城市都有不同的公共价值观和各自的理性选择。近年来网约车、分时租赁等共享移动性服务的兴起，为放松私人机动性规制带来了新的契机，但多模式协调发展始终是一个城市交通政策追求的终极目标。本文粗浅地对比了沪深小汽车增量调控政策的要素，定性分析了机动化进程的动力和阻力因素，粗略评估了可能的政策效果，希望为今后的政策改进提供初步参考。

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