欧洲公共广播电视发展趋势与变革启示——从瑞士“取消收听收视费”公投说起

■ 俞 虹 王 帆

2017年9月,瑞士参议院与众议院否决了“取消收听收视费”提案,并拒绝了“将收听收视费减半”的相对提案。2018年3月4日,瑞士就“取消收听收视费”动议进行了全民公投,由于此项动议涉及到修改瑞士现行宪法,因此,通过条件是必须同时获得半数以上公民及大多数州的支持。最终,71.6%的瑞士公民及所有州均未通过此项动议,这就意味着瑞士将继续保留传统的以视听费作为财源保障的公共广播电视体制。这个动态信息引发了我们对瑞士乃至欧洲公共电视的关注,希望通过瑞士“取消收听收视费”公投事件切入,进而考察瑞士及欧洲主要国家(英、德、法、意)的公共广播电视发展历史与现状,以深入探析欧洲公共广播电视的发展趋势与变革启示。

所谓广播电视的公共模式,就是通过一定的制度设计,以公共视听费或以社会资助为主,国家财政补贴为辅,以此消除商业营利的驱动力,在非商业主义、民主政治和中立自主的基础上,建立服务于公共利益和对社会负责的广播电视体制,从而促进言论的自由传播、文化的多元发展、信息的可选择性、教育的繁荣和高质量节目的制作。①目前,国内学术界对于西方公共广播电视的研究内容主要包括其法理基础、制度模式、组织结构、资金来源等。对欧洲公共广播电视的研究多围绕英国的BBC,至于欧洲其他国家,例如瑞士、德国、法国、意大利的研究则较少。但是,在媒体变革时代的今天,认识这些国家公共广播电视的生存与发展状况,对于我国广播电视的发展有着积极的借鉴意义。因此,本研究将着重梳理认识以上几个国家的公共广播电视的发展历史、现状及趋势,提出我们的思考,以开拓我们的学术认知领域,寻求理论与实践的借鉴、指导。

一、聚焦:瑞士“取消收听收视费”公投

1.缘起与诉求

收听收视费是支持瑞士公共广播电视系统运营最主要的资金来源。“取消收听收视费”动议由瑞士自由民主党(PLR)和瑞士人民党(UDC)的年轻党员联合发起,要求在短期内取消全国的广播电视收听收视费,并要求在和平时期联邦政府不再对广播电视事业提供资金支持。该项动议的发起缘由主要包含三点:第一,广播电视产业应该走向市场化竞争,不应该由政府直接或者间接委托其他公司向民众收取固定的费用,取消该项费用可以使媒体更具自主权和竞争力；第二,随着技术革新与数字媒体的飞快发展,消费者可以延时收听收看广播电视播出的节目,也可以在互联网平台上自主选择收看各类节目,受众有权根据自己的实际收听收看情况定向缴费,强制性、标准化的收听收视费有损消费者的权益,限制了其自由选择权,也给一些收入微薄的家庭带来经济负担；第三,受政府资金支持的媒体缺乏独立性,在许多政治议题中容易带有偏见性立场,不利于瑞士民主政治的发展。

2.支持与反对

对于此项动议,支持者多为年轻受众,互联网一代对广播电视有着天然的距离感和陌生感,网络资源的丰富性、自由选择性及廉价性等特征成为了他们选择远离公共广播电视的主要驱动力,并且多数人认为强制缴费侵犯了他们的新闻自由权。支持者希望通过此次公投推动公共广播电视差别付费政策的实现。另有部分不具备公共服务经营许可权的私营媒体也积极支持此项动议,他们认为收听收视费损害了公平竞争的原则,不利于瑞士广播电视产业的发展。瑞士《世界周报》的总编罗杰·科佩尔(Roger Köppel)就表示,瑞士广播电视集团“太庞大、太霸道、太有权”,一直在压制瑞士私营媒体机构的发展。

反对者则认为收听收视费是公共广播电视制作优质节目的保障,公共广播电视对于维护公众利益以及文化多样性具有重要作用。另外,瑞士广播电视市场还面临着外国媒体的巨大威胁,市场份额被周边几个大国不断蚕食。在这种情况下,公共媒体更应该发挥强有力的作用以维护信息主权。该项动议最核心的反对者集中于瑞士广播电视集团内部。RSI (Radiotelevisione Svizzera di Lingua Italiana,瑞士广播电视台意大利语区频道)在Facebook创建Salviamo la RSI(我们拯救RSI)的主页,据主页文章记载,2018年2月13日反对者在瑞士意大利语区共张贴了1102条反对“取消收听收视费”动议的横幅。此前,他们还于1月27日在提挈诺州(Ticino)的首府贝林佐纳(Bellizona)组织了大规模游行。

此次公投在社交媒体上也掀起了讨论热潮。截至公投结束之日,在Facebook中以No Billag为关键词进行搜索,排除不相关结果,共有61个公共主页(包括德、法、意三种语言),其中反对方主页41个,支持方主页20个。由此可见,即使在互联网社交媒体上,拥护公共广播电视体制的声音也占有优势地位,这与最终的投票结果基本一致。

3.结果与影响

虽然全民公投否决了“取消收听收视费”动议,但是,瑞士联邦政府与瑞士广播电视集团均明确提出了关于公共广播电视的改革方案。首先,联邦政府规定降低收听收视费的金额,从2019年1月1日起,家庭与个人的收听收视费将从原来的每年451瑞士法郎降低到365瑞郎(约2466元人民币),减少了86瑞郎。其次,瑞士广播电视集团将从三个方面进行改革:第一,节约开支,降低制作与管理成本；第二,进行数字化、年轻化改造；第三,加强与私人媒体间的合作。“取消收听收视费”动议是目前为止在全世界范围内首次要求废除公共广播电视体制的提案,这将促使业界和学界更加深入地思考公共广播电视的未来。

二、探求:瑞士公共广播电视发展历史与现状

瑞士的联邦制度、直接民主以及由四个不同语言区组成的特性决定了瑞士的公共广播体系十分复杂。成立于1931年的瑞士广播电视集团(Swiss Broadcasting Corporation)是目前瑞士最大的、具有公共服务经营许可权的媒体集团,旗下共有7家电视台与17家广播电台,年营业额为16亿瑞士法郎(约合109亿元人民币)；节目覆盖瑞士四个语言文化区,按照人口比例及收听收视费缴纳金额由高到低排序分别为德语区、法语区、意大利语区、列托罗曼语区。受政府委托,瑞士广播电视集团作为公共媒体,应该促进不同地区、不同语言社区、不同文化、不同宗教与各个社会团体之间的相互理解、团结以及相互交流。

自成立之初,瑞士广播电视集团便获益于收听收视费,其收入的75%来源于收听收视费,25%来源于广告及其他赞助。各语言区所缴纳的收听收视费及所得的资金情况如图1所示。虽然各语言区所缴纳的收听收视费比例差距较大,但各语言区频道所得到的节目制作经费差距较小,这体现了集团内部的公平原则。值得一提的是列托罗曼语区,尽管只有0.5%的瑞士人口使用这种语言,1996年,标准列托罗曼语(Rätoromanische)还是正式成为了瑞士官方语言的一部分。瑞士广播电视集团每年分配2%的制作经费支持列托罗曼语区的广播及电视节目制作,为当地民众尤其是不能使用其他语言的老年受众提供了优质的节目,这对于维护瑞士的语言及文化多样性具有深远意义,对维持和强化国家的凝聚力至关重要。

图1 各语言区所缴纳的收听收视费及所得的资金情况

数据来源:瑞士广播电视集团

自1998年开始,瑞士联邦政府授权第三方公司向全国范围内收听和收看公共广播电视的听众和观众收取广播电视收听收视费。起初,征收对象是拥有收音机、电视机和电脑的家庭,直到2015年,瑞士通过全民公投进一步扩大了征收范围:所有接收广播和电视信号的瑞士居民都必须支付许可费用,接收设备包括地面电视、有线电视、卫星电视、电话、互联网、手机等,接收内容没有限制。目前,收听收视费由Billag公司进行征收,因此,“取消收听收视费”的外文表述为No Billag；金额为每年451瑞士法郎(约合3042元人民币),为瑞士公民年平均收入(约6万瑞士法郎,约合41万元人民币)的0.74%；其中,165瑞士法郎用于广播,286瑞士法郎用于电视②。

从上世纪90年代开始,瑞士政府也将收视收听费中的一部分拨给拥有公共服务经营许可权的私营媒体。目前,受益的共有13家地区电视台以及21家地方电台。政府拨款分别占瑞士广播电视集团总收入的75%、地区电视台的53%、地方非营利电台的67%、郊区和山区电台的35%,由此可见,政府拨款是瑞士公共广播电视体系的主要资金来源。为了履行各自的义务,这些媒体应该在节目收听收视高峰时段播出地区或者本地新闻。无论是这些私营媒体还是瑞士广播电视集团,都必须播放警方紧急公告、官方警报以及告知居民在危急情况下采取的正确应对手段。③

瑞士公共广播电视同样面临着数字化、移动化转型的需要。瑞士广播电视集团旗下的瑞士国际广播电台(SRI)成立于1997年,目标受众是在瑞士的外籍人士、对瑞士感兴趣的国际人士以及旅居海外的瑞士人,使用德、法、意、英、西班牙及阿拉伯6种语言制作节目。从2004年10月开始,SRI停止使用短波及卫星向国外进行广播,转而向互联网端发力,成立了以“立足瑞士、报道瑞士”为口号的“瑞士资讯”多媒体互联网平台。该网站提供10种不同语言的新闻资讯服务,这些语言覆盖了世界上80%的互联网用户。在每篇文章的左侧均设有一键分享列目,用户可以轻松将阅读的内容分享至Facebook、Twitter、新浪微博、微信、QQ等社交媒体端,以每位用户为中心拓展信息的辐射面及到达率。除了提供基本的政治、经济、文化、社会等信息以外,网站还设置论坛功能,为用户搭建互动交流社区,增加网站的活跃度与用户粘性。

与其他征收视听费的欧洲国家相比,瑞士的收听收视费金额较高,尤其在互联网大量低价甚至免费内容的冲击下,格外令民众不满。此次“取消收听收视费”动议曾在瑞士广播电视集团内部引起了极大恐慌,因为若公投通过此项动议,瑞士广播电视集团将面临着一半以上的裁员。此次公投也凸显瑞士公共广播电视体制与现实的冲突:过度依赖某一项财源将导致媒体机构如履薄冰、战战兢兢,尤其像瑞士这样采取直接民主的国家,民众手中把握着关乎公共广播电视生死的致命开关。

由此,我们在思考:公共电视谁主沉浮？公民？政府？财源？什么是公共广播电视机制最合理的经济财源构成？原本公认可行的以执照费、收听收视费以及部分政府拨款等经费来源,作为公共广播电视运行的经济支撑的模式,在不断发展变革的社会、经济与媒体格局中,是否依然合理可行？如果以多元市场经济来源调整原本的比较单纯的财源路径,是否会对公共广播电视体制的公共性有所削减？因此,本次瑞士的“公投”,事实上引发了世界性的公共广播电视未来发展生存的现实命题:是坚守固有模式保持公正公平的媒体立场,还是可以有第二条生存之路:促进收入多元化发展,以提高公共媒体机构的自主性以应对生存危机的灵活性。

三、环视:欧洲主要国家公共广播电视历史发展与现状

瑞士的公共广播电视体制生长、生存于欧洲的土壤,其历史发展与现实状况必然与欧洲邻国有其相关相似之处,因此,有必要拓展视野,环视欧洲主要国家公共广播电视的发展情况。从世界范围内来看,以媒体的所有权与经营权作为划分标准,广播电视制度可以分为四种基本类型:(1)国有；(2)国有为主、商业为辅；(3)公共为主、商业为辅；(4)商业为主、公共为辅,如表1。

表1 世界主要广播电视制度类型及代表

欧洲大陆主要国家基本都遵循公共为主、商业为辅的“英国模式”,因此,下文将首先介绍英国公共广播电视的发展情况,再进一步展开考察德国、法国和意大利。

1.英国

英国可以说是世界范围内公共广播电视体制的发源地,这不仅是因为英国较早地建立了比较完善的公共广播电视制度,更是因为在英国不仅公共媒体要践行公共服务职能,商业媒体也同样被要求具有公共服务的理念。这就使得公共服务原则成为了英国几乎所有媒体需要遵守的法则之一,因此我们称英国的公共广播电视体制是相对“强势”的。

我们现在所熟知的BBC (British Broadcasting Corporation)成立于1927年,其前身是1922年成立的British Broadcasting Company。虽然二者的中文译名均为英国广播公司,但其性质却完全不同。前后两个BBC缩写中的“C”意涵不同,由Company 到Corporation的转变代表着BBC的性质由以盈利为目的的商业公司转变为非盈利性的公共机构。改组并获得皇家宪章的BBC既独立于政府又远离商业资本,以公民缴纳的执照费作为主要资金来源。20世纪50年代,英国第一家商业电视网——独立电视(ITV)正式建立并开始运营,由此结束了BBC一家独大的垄断局面。而BBC与ITV竞争发展的过程中,新的问题随之出现,双头寡居的平稳态势令两方相互影响也相互依存。到了20世纪70年代,批评这种现状的声音越来越多,一方面,民众认为双方在由竞争期过渡到平稳期之后越来越满足于现状,缺乏创新精神,阻碍了文化产品的进步,不利于英国文化的发展；另一方面,社会各界人士例如政客、知识分子、商人等均对目前的媒介内容提出批评,认为其质量不佳,也未能反映各个领域及各个阶层的公共利益。在此之后,经过3年的调研,1982年,英国电视的第三种力量随之出现——第四频道(Channel 4,简称C4)。C4是一个商业化运作的独立频道,以广告收入作为主要资金来源,但是同样遵循公共广播服务方针,可以说是公共与商业嫁接的产物。该频道播出的节目由独立节目制作公司提供,这样以来,一方面节约了电视台本身的运营成本,另一方面又可以引入竞争以保证节目质量。

2.德国

由于二战的特殊历史背景,为了避免重蹈纳粹控制媒体的覆辙,德国宪法规定广播和电视不能隶属于国家或者任何个人所有者,国家亦无权制定全国性的广播电视法律,以宪法第五条“保证言论自由和广播电视的传播自由”作为基本原则。各州分别管辖统区内的广播电视机构,并拟定地方性的广播电视法律。德国公共广播电视体制体现了分权、制衡、独立、自由的特征,可以说是现代民主国家公共媒体的典范。

德国共有11个公共电视实体,分别是德国电视二台(ZDF)、9个地方电视台和德国国际电视台,其中后两者组成了德国广播电视联合会(简称ARD),并共同成立了德国电视一台,于1954年正式开播,节目由各州的广播电视机构共同制作。在发展过程中,德国公共广播电视逐步确立了几项基本原则:一、远离国家原则；二、远离商业原则；三、基本供应原则,即公共媒体要满足公众的基本需求如信息、娱乐、教育、文化等,其他再由商业媒体补充；四、服务自由原则,即公共广播电视服务于人民意见和信息自由。

除了以上四项基本原则以外,德国还以条约形式细化了若干公共广播电视的服务准则及规定。例如,德国国家总理于2008年12月18日签署了《第十二条州际条约》(以下简称《条约》),2009年6月1日正式生效。在以往各项规定的基础上,《条约》首次提出了娱乐节目的服务准则以及公共广播电视节目网络化的相关规定。首先,娱乐节目应该遵循公共服务的各项原则,以提供教育、信息、文化与娱乐为服务目的,必须能够促进文化发展；公共广播电视的娱乐产品应该在品质与品位上与其他媒体区别开来,如公共广播网站不能再主要以约会中介机构以及建议如何消遣为特色。其次,由于私人出版商和广电媒体要求对公共广播电视节目网络化进行严格限制,《条约》规定:在节目播出后,公共广播电视可以按照需求将网络版节目保留7天,如遇重大活动与赛事如奥运会、第一场和第二场足球联赛,节目保留时长则缩减到24小时。④

德国公共广播电视采用“视听费+广告费”模式,其中以视听费为主,由收视费征收中心(GEZ)统一进行征收,之后再分配给各个广播电视台。从2013年开始,每个居住单位每月需缴纳17.50欧元(约合136元人民币)的视听费,也就是说,无论一户人家有多少人居住,拥有多少广播、电视、电脑设备,只需缴纳一份视听费。⑤

3.法国

自从1922年法国国家广播电台成立开始,法国的广播电视事业一直受国家垄断和政府的强力控制。直到20世纪80年代,持续了40年的国营广播电视体制才被打破,90年代开始,私营广播电视才逐渐发展起来。1992年,法国与德国合资建立公共电视台ARTE(Association Relative à la Télévision Européenne),总部位于法国斯特拉斯堡和德国巴登。ARTE无论是在资金投入还是在董事会成员比例上都遵循对半分的原则,并由法国人与德国人轮流担任董事长与总裁。ARTE立足于推广展现世界优秀艺术与文化的优质节目,以法语和德语两种语言作为节目制作与播出的语言。

法国的公共广播电视服务理念强调传播文化的多样性,为尽可能多的人播放教育节目,通过为不同政治群体提供在电视上表达、辩论的机会而促进民主生活,并兼顾宗教内容。

目前,法国政府对拥有电视机的家庭与单位征收138欧元的视听年费,与家庭税(也叫住房税)一并征收。每年将近40亿欧元的视听费具体分配如下:66%资助法国电视台；7%用于法德合资公共电视台ARTE；16%分配给法国广播电台⑥。这种征收模式有一个弊端,就是对于拥有电视机的家庭进行排查基数大、范围广、难度高,政府虽然鼓励公民自行申报,但依然难以避免偷漏缴费的情况。在法国,如果拥有电视机的家庭未向政府进行申报缴费将面临150欧元的罚款,这与每年138欧元的视听费相差无几,因此也助长了公民瞒报漏缴的行为。在互联网迅速普及的现实冲击下,法国政府计划视听费的收费范围将不仅限于拥有电视机的家庭与单位,而是扩大到全部拥有互联网接口的地方。

近年来,法国的公共广播台和电视台遇到了前所未有的生存危机。首先是观众的大量流失,仅2017年一年,法国电视二台的观众数量就减少了13%；另一方面,由于“20点以后禁止播放广告”的政策影响,法国电视二台的直接广告收益减少了5亿欧元(约合38.8亿元人民币),⑦这导致节目制作经费锐减,无法继续保证高水准的节目质量。最新一届法国总统埃马纽埃尔·马克龙直接对法国公共广播电视提出质疑和批评,指责其组织管理不善以及节目质量低下。

4.意大利

RAI(Radiotelevisione Italiana,意大利广播电视公司)是意大利国家公共电视台,现有三个主要频道,分别是RAI一台、二台、三台。自成立之初,RAI就与意大利的政治体制共生共荣,它并不是一个可以自由表达政治批评的公共领域,而被视作意大利政府的政治工具。意大利著名媒体人Renato Parascandolo在采访中曾说RAI“不可避免的依赖政治权力”,著名导演Alberto Severi也用了一个形象的比喻来说明RAI 的政治性,“因为它从诞生之初就是政治体制的孩子”。从最初的执政党——天主教民主党(Democrazia Cristiana),到后来的社会党(Partito Sociologia Italiana),再到后来的共产党(Partito Comunista Italiana),均将RAI的公共角色定位为各党派施展自己文化及政治影响的舞台。⑧1976年,随着意大利地方私营电视台合法化,RAI的垄断地位才逐渐开始被打破。20世纪80年代早期,商业广播电视经过不断的巩固和发展,最终形成了公共广播电视与商业广播电视“双头垄断”的新局面。

RAI由意大利经济和财政部监管,财源一半来自收视费,另一半来自商业广告。从2016年7月开始,意大利不再向民众单独征收广播电视执照费或收视费,而是将这一费用与电费合并,金额由原来的100欧元(约合784元人民币)减少至90欧元(约合705元人民币)。这意味着无论民众是否收听收看公共广播电视,只要用电,都必须连带缴纳视听费。此前,意大利前总理、社会民主党领导人Matteo Renzi曾在最新一届大选中提出,若自己当选,上台后将全面取消视听费,这一主张曾引起了社会各界的强烈反响。然而,2018年3月4日总统大选投票结束之后,民主党并未胜出,Matteo Renzi也宣布辞去党内职务。目前看来,短时期内,意大利将继续通过向民众收取电费(视听费)的途径以支持公共广播电视的发展。

除了播放基本的新闻、教育、文化及娱乐内容以外,意大利《广播电视法》还要求公共广播电视用少数民族语言播出节目以及设法保证残疾人的收看权利、提供远程教育,体现了对社会边缘群体的兼顾。

四、思考:欧洲公共广播电视发展趋势

在欧洲,公共广播电视体制经过长达近一个世纪的发展,已经形成了较为完备的法律法规、组织结构、监管机制、财源保障、服务原则等,但当处于信息技术以及互联网带来的深刻社会变革之中时,又将不断受到新的挑战。综合考察各国发展情况,笔者总结出欧洲公共广播电视的四大发展趋势。

1.趋势一:媒介融合,用户优先

传统公共广播电视的核心服务对象是所有缴纳收视费的公民,而在互联网思维的引领下以及公共广播电视节目网络化的趋势下,传统的生产、播出与接收方式发生根本性的改变,与此同时,服务公民也向用户优先转变。

随着互联网以及数字技术的快速发展,BBC率先探索出一条媒介融合发展的新路径。第一,采用“中央厨房”式“信息集成生产+多渠道分配”模式,所有采编人员首先将内容素材汇聚到媒体操作平台(Media Operation),再由BBC Fabric系统把BBC电视内部的1500个编辑终端和所有素材全部联系起来,内容集合之后根据需求可进行无数种拼接、采编制作和包装。⑨第二,发展用户参与式媒体服务,2001年,“数字化讲故事(Digital Storytelling)”项目正式上线,将数字媒体制作引入英国大小社区,通过简易媒体工作室传授视频制作等基本常识,促进用户生产内容；2006年,“用户原创内容中心(UGC Hub)”成立,专门负责处理用户发来的图片和视频内容；在BBC 首页,进入名为Have You Say 的栏目即可看到BBC的联系电话、邮箱和 Twitter 名字等,用户可以直接上传、提交自己拍摄的视频或者图片,对某一新闻事件发表评论,分享自己的身边事；在“你能帮忙吗?(Can you help?)”栏目中,BBC邀请用户用“Share your stories(分享故事)”,提供视频、图片、故事以及对BBC 的建议；Red Button(红按钮)是BBC 提供的互动电视业务,最早源于1998 年的BBC Text(图文电视),2001 年更名为BBCi,2008 年统一改名为Red Button,主要提供最新体育赛事、实时新闻和娱乐资讯,并通过多视窗、双向互动的方式直播奥运会、足球世界杯等大型体育赛事。⑩

BBC在创立之初就奠定了自己在世界媒体版图中的核心地位,这也是其经久不衰、在不同时代背景下都能引领世界广播电视发展与改革潮流的核心因素。通过观察BBC的发展历程我们不难发现,从最初的以公众为导向到互联网时期以用户为导向的公共服务宗旨贯穿始终；广泛收集社会意见和建议,并以科学调研作为决策依据,避免“头痛医头脚痛医脚”的零散式局部微调,而是立足于社会整体利益,从宏观层面进行整个媒体格局的重构；以先进科技为方向标,及时调整组织结构以提升文化产品的生产能力与效率,永远在变化,永远领先变化。

2.趋势二:开放市场,国际竞争

随着全球化、欧洲一体化的程度不断加深以及传播技术的快速发展,跨地域传播已经成为了全球传播的重要趋势之一。在此背景下,公共广播电视面临着内忧与外患:除了要面对与本国商业媒体的竞争以外,还要应对来自国际媒体的巨大竞争压力。

由于瑞士特殊的地理位置,正处于法国、德国、意大利三个大国包围的中心地带；又由于瑞士三大语区和与之毗邻的各国语言相通,所以目前瑞士广播电视市场受到国外媒体的巨大挑战。根据瑞士通讯局发布的数据显示,2017年上半年,虽然瑞士本国媒体依然占有广播市场的绝对控制权,但电视市场却不容乐观,外国媒体已经占据了瑞士电视市场份额的半壁江山以上,具体数据见图2。

图2 2017年上半年各类媒体所占瑞士广播电视市场份额

数据来源:瑞士通讯局

作为意大利广播电视研究专家,米兰圣心天主教大学电视与视听媒体研究中心的Massimo Scaglioni教授说:“以意大利电视媒体为例,在2004到2006年之间发生了很大的变化,主要体现在三个方面。首先,数字化电视发展迅猛,频道数量由原来的6、7个增加到2000多个；其次,以收取执照费和税费支撑的公共广播公司占到市场份额的三分之一,靠广告收入支撑的商业电视占三分之一,另外以付费订阅支撑的国际媒体占三分之一；最后,卫星电视与付费电视得到发展,本土电视公司与跨国公司联合,在过去的15年间逐渐形成了集报纸、杂志、电视为一体的超级媒体集团。”由此看来,意大利本土广播电视市场已经高度国际化,公共广播电视的生存压力将进一步加剧。

在国际媒体不断入侵的现实情况下,公共广播电视对于维护本土文化显得尤为重要。如何发挥本土媒体的竞争优势以维护公民利益与文化主权的问题迫在眉睫。

3.趋势三:重组机构,整合资源

宏观上来讲,公共广播与公共电视一直作为两个独立运行的媒体系统存在,这是由传统的播出方式与渠道不同决定的。随着媒介融合程度的不断加深,以渠道为导向的生产-输出模式逐渐向以内容为导向、多渠道融合生产-输出模式转变。

一份由法国《世界报》(Le Monde,法国第二大全国性日报)披露的秘密文件显示,法国文化部计划重组法国电视台和广播电台,建立一个由17000名员工(其中电视台9800名员工,其余为广播电台员工)组成的广电媒体集团,总预算为38亿欧元。这一改革是为了促使法国公共电视台与广播电台整合资源、协同生产,提高新闻信息的生产能力和传播效率,以改变目前法国公共广播电视节目质量低下的现状。法国文化部长Françoise Nyssen表示,这一改革措施是受到了英国BBC以及比利时RTBF (Radio Télévision Belge de la Communauté Française,比利时法语区广播电视台)广播电视协同生产模式的启发。

微观上来讲,传统广播电视机构内部也逐步打通部门壁垒,整合资源,协同生产。BBC在“数字优先”“移动优先”的理念下,打破集团内部原有的部门设置,根据节目内容类别重新整合成为三个跨媒体节目生产部门,分别为新闻部、视频部、音频与音乐部,由原来的以渠道为导向转变为以内容为导向进行组织结构重组。

4.趋势四:技术引领,发扬优势

德国公共广播电视的发展情况令人欣喜,这一方面得益于强有力的资金支持,在德国,公共广播电视的总预算远超私人媒体的广告收入；另一方面,以先进科技带动媒体发展与变革是信息社会中媒体升级的要义之所在。作为一个科技强国,德国以技术为引领,在公共媒体系统升级战中发扬优势、稳中求胜。

以德国公共广播为例,在互联网和新媒体的冲击下,德国广播的人均收听时间以及广告收入不但没有大规模降低,反而实现了稳步增长。究其原因,德国具有先进的无线电广播技术、广泛覆盖的广播网络以及深厚的广播传统；而且作为一个汽车大国,大规模出行以及交通拥堵也产生了对交通广播的刚需。更重要的原因是,欧洲广播联盟2012年数字广播发展小组的德国专家Michael Reichert认为,广播媒体在德国率先真正实现了多媒体的融合传播。在技术硬件层面,曾引起广播技术革命的数字信号广播(Digital Audio Broadcasting,简称DAB)技术就起源于德国广播技术研究所,2005年DAB+技术以及2012年RadioDNS设备技术的推广进一步推动了“声音+图文+社交”融合式广播的发展；在传播渠道层面,除了传统的收音机等,几乎所有德国广播电台都开发了自己的移动客户端(APP),提供可以随时随地收听的移动广播；在用户参与层面,与英国BBC数字媒体制作走进大小社区相类似,德国为了促进公民参与广播,大力推行公民电台,由公民完成采编播等一系列专业广播工作。

德国公共广播的率先转型与稳步发展得益于雄厚的资本、先进的科技、广泛的群众基础和精准的发扬优势,值得其他国家借鉴。

五、启示:公共广播电视改革发展方向

综上所述,公共广播电视以为社会进行公共服务、维护公共利益为首要职能,具有公共性、公益性、公平性。在充足的制作资金支持下,公共广播电视生产制作的节目质量好、内容佳、底线高,向社会大众传递健康积极的价值观,是促进社会信息系统健康发展的重要组成部分；同时也对维护国家统一、社会稳定、增强民族凝聚力至关重要。尤其对于像瑞士这样的多语言国家来说,公共广播电视对于保护传统文化及促进语言及文化多样性发展具有深远意义。但是,从此次瑞士“取消收听收视费”公投我们不难发现,现行的公共广播电视体制存在着阻碍其进一步发展的若干问题,亟待改革。

其实,在欧洲,有关公共广播电视改革的讨论和尝试一直在进行。成立于2011年9月的媒体改革联盟(Media Reform Coalition)致力于联合社会团体、学界、业界等力量,共同献策于媒介规制、所有权和民主化的改革,以维护公民权益等。2018年3月,该组织发布了一份《BBC未来发展草案》(Draft Proposals on the Future of the BBC,以下简称《草案》),对新时期新形势下,BBC未来的改革发展方向进行了阐述,主要包括以下八大方面:a.政治独立；b.民主化；c.资金来源；d.规制；e.去中心化与地区化；f.数字化公共平台与网络；g.多样性、包容性与工作条件；h.运营与内容生产。公共广播电视改革所涉及的最核心的两对关系分别是媒体与权力机构的关系以及媒体与市场的关系。《草案》提出,一方面,为了保证BBC的独立性,应废除由英国政府任命BBC主席与四位董事的制度,改为由视听费的缴纳者以及集团员工选举产生以上人员,政府也不应再参与皇家宪章的评估；另一方面,BBC应该恪守的公共服务的诸多原则正在逐渐被边缘化,转而偏向以市场为导向的评估规则,这实际上背离了为公民服务的道路,应该尽快脱离这一“市场失灵”模式,由第三方独立机构实行监管以及制定章程,BBC服务的对象并不是消费者,而应该是全体缴纳执照费的公民。然而,这一激进的改革方案最终是否会被BBC采纳我们还不得而知。

如果将公共广播电视比喻为一艘巨轮,那么体制、财源、组织结构、技术、运营等每个要素都是它螺旋桨上的一扇叶片,只有通力协作才能推进这艘巨轮不断前行。公共广播电视谁主沉浮的问题将取决于改革的速度、力度和深度。在综合分析欧洲各国的情况之后,笔者总结出以下几点公共广播电视的改革发展方向:

第一,由顶层设计确立公共服务方针,制定相关法律法规确保其规范运行。无论是英国的《皇家宪章》还是德国的宪法第5条,都以法律法规的强制力作为保障公共广播电视运行的基石。根据瑞士宪法第93条第2节部分内容的规定,现今的广播电视媒体应该:致力于文化传播与发展、观点的自由抒发以及娱乐大众；考虑国家的独特性以及各州的切实需要；如实报道各种时事,充分体现观念多元性。2019年,瑞士也即将修订《广播电视法》,并出台新的法律对网络媒体进行规范。

第二,完善监管机制。根据德国ARD的发展经验可以看出,多元化的管理体制、相互制衡的运行机构、独立公正的财务监管是保证公共广播电视有效服务公共利益的重要因素。监管机构应该由社会各界人士的代表共同组成,秉持客观、中立、代表不同社会群体共同利益的原则,主要在内容制作和财务运营方面进行有效监督。

第三,降低视听费金额,实行差别付费。综合各国实际情况来看,公共广播电视机构的运营资金主要来源于视听费、电费或者税费。无论何种名称、何种形式,均体现了“羊毛出在羊身上”的道理,一切由民众买单。“一刀切”强制征收视听费的方式一定程度上损害了社会的公平性,令民众的不满情绪越来越高。在互联网低价甚至免费获取内容的挑战下,经济因素或成为动摇公共广播电视根基的重要因素之一。但下调视听费金额只是缓兵之计,并未解决根本问题。视听费的公平性遭到质疑的根本原因是无差别强制收费,因此,应该根据民众实际消费的媒体产品调整费率,实行差别付费。

第四,引入商业运营,完善财源结构。作为公共广播电视制度的鼻祖,英国已经为世界提供了先进经验。第四频道作为公共广播电视与商业广播电视的补充和制衡而存在,这个以公共服务为目标却实行商业化运营的频道为英国公共广播电视系统注入了新的活力。其他国家可以效仿英国,增设独立频道以平衡公共与商业的二元对立局面；亦可在公共广播电视机构内部设置商业化运营频道,以广告收入反补其他频道,拓展资金来源,优化收入结构,降低对政府资金的依赖,提高抵御风险的能力。

第五,进行机构改革与重组,提升信息生产能力与效率。长期以来,广播与电视都是作为两种媒体机构分别进行内容生产的,而在互联网技术的参与下,两种媒介形式拥有了融合的可能性与平台。因此,无论是在国家层面还是媒体机构层面,都应该深入考量两种媒介形式重新组合的各种办法,由传统的以渠道作为生产出发点转变为以内容作为出发点,进行融合生产。从世界各国的发展情况来看,整合重组广播与电视媒体成为了近年来公共广播电视事业的发展趋势之一,在中国亦是如此。2018年3月,根据中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》,原中央电视台(中国国际电视台)、中央人民广播电台、中国国际广播电台,将统一整合组建为中央广播电视总台,作为国务院直属事业单位,由中央宣传部直接领导,对外呼号统一为“中国之声”。

第六,搭建互联网平台,拓宽内容分发渠道。从英国BBC、瑞士资讯、德国公共广播等的经验可以看出,公共广播电视想要留住受众首先要解决的是接收的便捷性与灵活性的问题。因此,与互联网进行融合发展,进行数字化、移动化、年轻化、社交化转型势在必行。在探讨公共广播电视发展前景时,需要摒弃“广播电视将死”以及传统媒体与新媒体二元对立的狭隘思维,应该秉持传统媒体与新媒体代际共存、融合发展的思维,这样才能置之死地而后生。

第七,发展社区公共媒体。公共广播电视以广大公民作为服务对象,以满足社会各界对于信息、教育、娱乐等内容的需求为主要任务。在Web2.0以及用户生产内容的媒体环境下,公民已然不只是信息内容的接收端了,更可以成为信息源与内容生产端。因此,充分调动公民参与媒体、贡献内容的积极性与创造力是公共广播电视在新时期的重要工作之一。BBC与德国广播的经验已经向我们展现了社区媒体的巨大潜力,以社区为落点,让公共广播电视真正贴近公民的生活。

第八,公共媒体与私营媒体适度共享资源。此次瑞士“取消收听收视费”动议提出的缘由之一就是瑞士广播电视集团进行资源垄断,侵占了私营媒体的生存空间,损害了公平竞争的市场原则。公共广播电视与私营媒体都是社会信息传播系统中的重要组成部分,彼此之间既相辅相成又相互制衡。私营媒体发展空间不断被挤占将导致的后果就是公共媒体垄断信息资源,阻碍全社会信息的自由流通,破坏媒体的独立性与公正性,另外还会影响社会信息的质量。例如,瑞士的部分私营纸媒为了吸引受众在公共交通站免费赠送报纸,但这些报纸的内容普遍质量低下,有些甚至还包含一些粗俗言语及语法错误。因此,公共媒体与私营媒体之间应该就某些重大事件与公共议题进行资源共享,共同承担文化传播的媒体责任,促进社会信息高效率、高质量地传播。尤其当国际竞争愈加激烈,本土媒体应该广泛开展合作以加强在地传播优势,这对于维护本土文化具有重要作用。

六、结语

回到开篇:公共电视谁主沉浮？看似公投以民主方式“公民”之手决定公共广播电视的生死存亡,但是本质上还是一次当下对公共广播电视自身的生存价值问题的考量,是以收听收视费——公共广播电视运行命脉的经济来源模式角度切入,对公共广播电视在互联网时代未来发展走向敲响的警钟。公共广播电视的今后之路,无论是坚守固有模式保持公正公平的媒体立场与公民口碑,还是探寻多种生存之路以应对可能的生存困扰,毋庸置疑都必然要以保持并提升自身的存在价值为第一要义。唯有确定并实现了有价值的生存意义和存在影响力,才能不败于任何生存命运的挑战。

社会是一个大系统,传播媒介是其子系统,传播媒介的功能、作用、发展变迁都发生于社会整体系统的背景之中,受到技术发展水平、经济环境、社会结构、政治环境、意识形态等影响,同时也对社会整体系统的运转有着重要的影响。瑞士“取消收听收视费”公投是在互联网高速发展以及媒介融合的大背景下大众对公共广播电视体制的一次拷问,也是一次来自私营媒体和新媒体的挑战。虽然此次公投并未真正撼动瑞士公共广播电视体制,但是无论是瑞士还是欧洲其他国家,公共广播电视依然面对着商业媒体与互联网媒体的双面夹击,传统媒体与新媒体之争还在继续。公共广播电视如何突出重围更好地践行公共服务职能以及媒介体制在新时代、新技术的要求下如何继续优化的问题值得我们继续关注与思考。

注释:

① 金冠军、郑涵:《当代西方公共广播电视体制的基本类型》,《国际新闻界》,2002年第2期。

②Parliamentrejects‘NoBillag’Licencefeeinitiative,www.swissinfo.ch,2017-09-26.

③ Armando Mombelli,Swisslicencefeevote:thedemandsandpotentialconsequences,www.swissinfo.ch,2018-01-18.

④ Johannes Weberling,CaseStudy:GermanPublicServiceBroadcastingandOnlineActivity,the Open Society Foundations,2011-06,p.14-15.

⑥⑦ Par Mathieu van Berchem,Parisrêved’uneBBCàlafrançaise,www.swissinfo.ch,2018-01.

⑧ Cinzia Padovani,ReportontheConditionsofPublicServiceBroadcasting,Television & New Media,2003-05,p.142.

⑨ 俞虹、马骏:《突围与融合——传统电视媒体平台化发展策略研究》,《中国广播电视学刊》,2015年第2期。