十九大背景下党内法规制度建设的几点思考

欧阳庆芳 郑安利

摘 要 政党内部法规制度的完备程度是评判其发展成熟与否的重要标准，也是党的制度建设的中心环节。党的十九大报告把推进党内法规制度建设提升到更加重要的位置，在此背景下，思考党内法规制度建设，必须坚持党章至上的原则，凸显政治首位，把握党法关系，注重制度创新，提高党内法规的执行力以及营造积极健康的党内政治文化。

关键词 十九大 党内法规 制度建设

作者简介：欧阳庆芳，三峡大学法学与公共管理学院教授，研究方向：党内法规与廉政理论；郑安利，三峡大学法学与公共管理学院硕士研究生。

中图分类号：D262 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.062

党内法规是由中国共产党的中央组织、中央各部门、各省、自治区、直辖市党委制定的，用以规范党组织的工作、活动和党员行为的党内各类规章制度的总称，它不但对党的制度建设、党的基层组织等方面有着直接影响，而且对国家的稳定和发展、社会的长治久安以及人民的幸福安康也有着深远的影响。自从建党以来，中国共产党就坚持不断增强党内法规制度建设，始终重视运用党内法规管党治党，现已基本实现了党的权利运行有规可依，为推进党的建设与发展，提高治国理政能力提供了有力的保障。尤其是十八大后党中央坚持深化党的制度建设、依规治党，提高党的制度建设水平，为建设中国特色社会主义法治体系助力。习近平总书记在十九大报告中提到：“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导。”这意味着，党内法规被提升至更重要的位置，党中央将继续健全党内法规制度，完善党内法规体系，以实现党内法规制度体系的全覆盖。在此背景下，对党内法规制度的建设进行进一步的研究，对于提升党内法规制度建设的科学化水平，形成完善的党内法规体系，实现党内法规制度体系的全覆盖的目标具有重要意义。

一、 坚持“党章至上”，与时俱进修改和完善党章

十九大报告指出“必须以党章为根本遵循，把党的政治建设摆在首位，思想建党和制度治党同向发力”。《中国共产党章程》是中国共產党统一思想、行动的根本准则，反映了党的方针政策、理论和路线，也是党内其他规章制度的基础和根据。邓小平同志曾说过：“党章是最根本的党规党法。”党章能否与时俱进的进行修订，代表着党内法规制度是否体现了科学性与先进性。回顾历史，党的建设和改革的进程，也体现着党章以及基本法规的逐渐完善和成熟。如今，随着党的事业的飞速前进，党在建设发展中出现了许多新的创造与经验，需要不断的进行总结提升，因此也要求党章的修订跟上党的发展和时代的步伐。我们要始终坚持党章的统领地位，坚定的树立“党章至上”的观念，与时俱进的修改完善党章，把遵守、维护、贯彻党章贯穿于党内法规的各个方面，在党章的基础上建立健全其他的规章制度。

二、凸显政治首位，构建以制度从严和全覆盖为指向的党内法规制度体系

十九大报告也充分显示了政治建设的重要性，报告中提出要把党的政治建放在首位，坚持党的领导是当代中国最重大的政治原则。习近平总书记强调，“坚持和完善党的领导，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所在、幸福所在。”党的事业要蓬勃发展，必须要做到全党讲政治，党的政治建设是党的根本所在、灵魂所在。党的建设要从思想上抓起，强化管党治党的政治责任，严明政治规矩，严厉查处对于对党不忠诚、不老实，做两面人等问题，以实际行动保证全党统一意志、统一行动、步调一致向前进，并将加强思想建设与制度建设相结合，双管齐下、形成合力，保持党的团结统一，使整个队伍具有向心力和凝聚力。

党的十九大报告还提出了要全面加强党的纪律建设，继续深入推进反腐败斗争，坚持党的全面领导。把党的纪律建设摆在更加重要的位置上，体现了党的纪律在党的正风反腐的工作中的重要地位和作用，把制度建设贯穿于党的建设的各个方面，对于全面加强党的建设，提升党的建设的质量具有重要影响，是党的建设总体布局中理论与实践的创新。2017年11月30日，审议通过了《中国共产党党务公开条例（试行）》，这是十九大后中共发布的首部“条例”，也是党务公开领域的首部基础主干法规。《条例》把党的中央组织也纳入其中，彰显了党的自觉自信，体现了党的责任担当及开放透明的崭新姿态 。在今后党内法规制度建设中，还需要进一步修订完善有关党的政治纪律的法规制度，加快形成全面从严治党，在组织建设、作风建设、思想建设等方面落实“从严”，坚持全方位、全覆盖、全过程规范各级党组织的工作和全体党员的行为。

三、把握党法关系，在国家法治建设的总体进程中加强党内法规制度建设

十九大报告中提出了依法治国与依规治党的有机统一，“随着党的建设的不断发展，随着党面临的形势和任务的变化，党内法规将不断发展，并将已经成熟的经验上升为党内法规。”这一提出强调了党的建设要在法律的框架下推进，增强依法执政本领。《中国共产党章程》中规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”要正确认识和把握党法关系，依法治国与制度治党、依规治党的关系。党内法规制度，是对宪法和法律精神及其原则在党的建设上的具体化，同时，党内法规制度的科学制定和严格执行，对于完善中国特色社会主义法律体系和促进我国的法治化进程具有重要作用。正如习近平总书记所指出的：“每个领导干部都要深刻认识到，维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。” 在党内法规制度建设中，要发挥党内法规与国家法律相比，更加及时、针对性强的优势，把国家法律不及时、不便于作出规定的问题，用党内法规的形式规定出来；对于国家法律规定的内容，党内法规不得与之相抵触或进行重复规定；对党内法规的执行情况进行经验总结，将符合我国时势发展，经得起实践检验的党内法规制度及时转化为国家法规，坚持统筹推进、一体建设。

四、提质增效，推动党内法规制度建设创新

党的十九大报告指出，五年来，党的创造力、凝聚力、战斗力显著增强，不断提高党的创造力始终是政党的建设的永恒课题。中国共产党在长期的建设和改革实践中要持续不断的推动党内法规制度建设创新，提高党的建设质量。

1.注重党内法规制度建设的科学性、民主性。提高党内法规制度的效应，是提升党内法规生命力的关键所在。要增强制度建设主体之间的协调与配合，防止出现制度或效能的冲突，统筹协调各层级、各部门，运用全局思维克服地方和部门意志，还应坚持科学、民主立法，把群众的期盼、实际需要、实践经验进行总结归纳，健全公众参与，根据党在发展建设和实践中面对的各种突出问题，制定、修改相应的制度。

2.注重党内法规制度建设的时效性、动态性。十九大后为党的建设在法治化、规范化、制度化的轨道上运行，更好的适应实践的发展，应继续建立科学评估机制、审查机制、清理机制，继续对党内法规和规范性文件进行集中清理。开展常态性监督检查、听取基层意见，对新阶段出现的新情况与新问题加快出台相关制度弥补空白，推进制度的完善与更新，及时修改、清理、废止不合时宜的制度，同时，制定一套完整规范的废止体系，负责法规的工作部门对党内法规制度提出废止建议、组织相关人员对废止建议进行研究讨论、制定相应的废止报告、发布废止事项等等。

3.注重党内法规制度建设的系统性、程序性。提高党内法规的科学化水平需要注重各项法规制度之间的彼此衔接，做到环环相扣、相互配套，防止制度间出现互相矛盾的情况，部门之间的互相推诿责任。注重结合党内实体法规建设与程序法规建设，避免出现实体性制度建设与程序性制度建设发展不平衡。保证各项法规制度的贯彻落实与良好运行，发挥出制度体系的集合效应和整体功能。

五、加大党内法规实施力度，提高党内法规执行力

法规的生命力和权威在于执行，要做到从严治党，提高党内法规的执行力是关键所在。为此需要做到：

1.发挥领导干部的带头作用。实践证明，党内法规制度能否贯彻落实在于领导干部是否起到了表率作用。领导干部所具有的示范效应，其发挥的率先垂范作用是保障法规制度被真正执行和落实的重中之中。因此，可以说领导干部是否执行党内法规直接影响到党内法规制度的落实。为此必须坚持法规制度面前人人平等，在任何法规制度面前没有特权、例外。其次，领导干部要在实践中带头学习党内法规制度，通过加强学习引导领导干部树立牢固的法治意識、纪律意识，制度意识，增强党内法规的权威性和约束力。最后，还可以把把领导干部执行党内法规制度的情况列入到考核的标准中，使领导干部切实做到遵法、守法。形成党内尊崇制度、捍卫制度的氛围。

2.加强党内法规的执行监督检查力度。各级组织尤其是纪检监察机关要高度重视法规制度的贯彻落实情况，做到以上带下、上下联动，对于违规违纪、有令不行、有禁不止的人员要坚决严肃的查处。一方面，要完善党内监督的动力机制，建立健全法规制度执行情况的监督机制和问责机制，深化国家监察体制改革，增强监督实效。另一方面，要通过社会监督、人民监督等多种渠道从外部促进党内监督的发展，充分利用新闻媒体、互联网等平台的作用，注重党内法规制度执行情况的反馈，建立健全网络信息处置机制、举报机制，利用新媒体力量形成监督合力，保障党内法规制度得到良好实施。

3.加强对党内法规的教育宣传。增强全党的法规制度意识，是提高党内法规制度执行力的基础，按照习近平的要求，各级党校、行政学院、干部学院把党章和各项党规党纪作为基本课程，使广大党员对党内法规制度有一个较为全面的掌握，让他们深刻理解和掌握制度的精神实质和主要内容，针对党内法规对全体党员干部进行宣传教育，让党员干部做到知敬畏、明底线，增强对法规制度的信仰，自觉规范自己的言行，使尊崇法治、遵守制度的观念深入人心。

六、切实加强党内政治文化建设，全面推进从严治党

十九大报告提出要发展积极健康的党内政治文化，全面净化党内政治生态，从政党文化的角度推进全面从严治党。党的政治文化决定了党内政治生态和政治生活的状况，习近平同志在十九大报告中所提出：“增强党内政治生活的政治性、时代性、原则性、战斗性，自觉抵制商品交换原则对党内生活的侵蚀，营造风清气正的良好政治生态。”净化党内政治生态，首先要营造积极健康的党内政治文化，有学者指出良好的文化氛围是实现政治生态“绿水青山”的重要前提之一。 在新的形势下，不仅需要严格的规章制度，更需要党员心中的信念与行为习惯主动去遵守党内法规制度。而这种信念与行为习惯需要迫切加强党内法规制度体系的制度文化建设。一方面要注重将文化的先进性通过制度的方式确立下来，重视思维建设与制度建设的辩证关系，另一方面，要在制度建设的过程中形成良好的制度文化氛围，为法规制度的贯彻执行提供良好的制度文化保障。注重加强政党文化建设，还需要从先进的文化中汲取营养，坚持马克思主义立场观点方法，我国优秀的传统文化及革命文化的宝贵经验等等都为党内政治文化建设提供了滋养。加强党内政治文化建设是一个长期的过程，因此需要自觉在思想和行动上把政治文化建设放在重要的位置，去形成并不断发展党内政治文化，培养一个良好的政治生态土壤。

注释：

新华社.中央办公厅有关责任人就《中国共产党党务公开条例（试行）》答记者问.2017.12.25.

中共中央文献研究室.全面依法治国 开启中国法治新时代.北京：人民日报.2015.05.05.

陈磊.党内法规制度体系将实现全覆盖.北京：法制日报.2017.10.22.

参考文献：

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[3]中共中央印发.中国共产党党组工作党组条例（试行）.中国纪检监察.2015（12）.

[4]韩强.中央“八项规定”有效实施对全面从严治党的经验借鉴.中共浙江省委党校学报.2015（6）.

[5]吴晓林、郭慧玲.党组政治研究：“双重嵌套”的政治整合结构.探索.2016（3）.

[6]韩强.论健全完善党内法规体系.井冈山：中国井冈山干部学院学报.2014（6）.

[7]王立峰.依法执政与党内法规建设.北京：中国党政干部论坛.2012（1）.

[8]王广峰.论党的制度建设中的五对关系.理论与改革.2014（2）.

[9]韩强.论提高党内法规建设的科学化水平.求实.2014（7）.