乡镇政府职能与村民自治的良性博弈

王建国 周乾

[摘 要] 加快推进农业农村现代化，愈来愈成为国家发展的关键环节。政府职能与村民自治关乎农业农村现代化的两个基本要素。科学构建良性博弈关系是走好中国特色社会主义新农村建设道路的关键。湖北省恩施州黄金洞乡麻柳溪村村民自治实践证明，地方政府、村委会与当地村民在新农村建设中如何科学规划、筹资、管理，同时处理好三者关系，是推进新农村建设、构建良性博弈关系的几个重要环节。

[关键词] 新农村建设；政府职能；村民自治；良性博弈

[中图分类号] D422.6 [文献标识碼] A [文章编号] 1002-8129（2018）07-0027-11

一、问题的提出

20世纪90年代以来，村民自治问题的研究得到了国内外学者的高度关注和广泛重视，获得了丰富的研究成果。华中师范大学徐勇教授在其专著《中国农村村民自治》一书中，对我国数个省份10多个地区进行了研究，提出了关于乡镇政府职能与村民自治有机衔接的观点和思路。就这一问题，王习明认为，由于乡镇政府与村委会的权责划分不明确，国家、集体和个人利益不完全一致，导致了乡镇管理与村民自治不能恰当衔接，村民自治难以有效运作和发展。所以，只有不断提高干部对村民自治的认识，完善村民自治制度，精简乡镇机构和人员，才能实现乡镇管理与村民自治的有效衔接[1]。刘刚认为，农村基层政权建设关键在于依法全面实现“乡政村治”的有机衔接，不断优化基层政权职能，加强村民自治管理。将党的领导与法制方法有机结合，培养一支高素质干部队伍，明确乡镇管理与村民自治的权责范围，从而规范政府行为，促进乡镇管理与村民自治的有机结合[2]。张雪认为，乡镇政府在村民自治运行过程中应紧跟时代发展潮流，不断革新管理方式、工作方法，从而优化政府职能，建立新型的公共服务型政府[3]。笔者认为，在新的历史时期如何正确构建乡镇政府职能与村民自治的博弈关系是“乡村振兴”的关键。为此，一要科学履行政府职能；二要充分发挥村委会的作用；三要有效保障村民权益。

二、良性博弈的构建：概念与理论分析

博弈论，指在一定的环境条件和规则下的一些人、团体或国家等组织，同时或先后、一次或多次，在行为或策略中进行选择并加以实施，最终取得相应结果的过程。博弈论有两个基本假设，一是假设当事人进行决策时是有理性的；二是假设当事人总是选择利益最大化的策略。从现实社会的实际出发，这两个基本假设是科学的、合理的。博弈论高度抽象了现实世界中各种复杂的行为关系，归纳出行为主体间利益的冲突与一致，进而研究行为主体的策略选择问题。博弈论强调通过一系列复杂的博弈过程，用集体主义理论指导具体的博弈关系，使集体行为取代个体行为，保证个体在集体行为下的收益大于个体行为下的收益，最终实现一种稳定良性的合作是其最富实践意义的价值所在[4]。因此可以认为：良性博弈实质就是一种良性互动关系，是一种多方共赢的协调合作机制，是一种国家与社会良性互动的自组织治理模式。

关于良性博弈，贾康认为：“决策主体、管理主体与社会公众更为有效的互动，通过不同利益集团在‘共和概念下的良性博弈，寻求最大公约数，这方面显然具有目前尚发掘远远不够的巨大空间。充分利用这种空间，也就是化解矛盾以提升和谐度、可持续性和全要素生产率。这是十分值得努力争取的一种‘社会管理红利”。[5]清华大学马克思主义学院在其编著的《高校马克思主义理论研究》（第一辑）中指出：“现代意义上的治理，不是一种自上而下的简单的统治模式，而是强调政府和社会之间在沟通基础上的良性互动。这一概念更为重要的意义，就是通过公民和政府之间的良性互动关系和博弈关系，让广大社会成员具有更多的公共意识并达成更多的社会共识。”[6]张瑞敏认为：“规范利益表达秩序的实质是为不同阶层之间的良性博弈提供平台，使不同阶层及社会成员利益的表达和博弈在一种比较温和的社会环境中互动。提供畅通无阻的利益表达途径，引导各利益主体利用正面的、和平的、有程序的、积极的和公开的方式表达其利益诉求。”[7]袁祖社认为：“当代中国必须致力于实现文化和意识形态的良性博弈，从而在制度公益性实践中实现矫正性正义与结果正义。”[8]由此，笔者认为：第一，在现代国家治理中良性博弈是存在的，且发挥着巨大作用；第二，良性博弈应该成为处理社会问题的基本价值理念，并得到广泛运用和实践；第三，良性博弈追求的是集体利益的最大化，符合社会主义事业建设的实际；第四，良性博弈应该成为国家治理的新模式。

三、良性博弈的过程与路径：以麻柳溪新农村建设为例

改革开放以来，中国的农村建设取得了伟大成就，这离不开政府职能与村民自治的良性博弈关系的科学搭建。为此，笔者选择恩施州黄金洞乡麻柳溪村为个案研究，原因有二：一是麻柳溪村作为新农村建设试点村取得了瞩目的成就，该村在2011年通过了湖北省“宜居村庄”验收，2014年被国家旅游局、农业部联合评定为全国休闲农业乡村旅游示范点；二是麻柳溪村从贫困村到远近闻名的富裕村的华丽转变，见证了政府职能与村民自治良性博弈的价值，作为个案研究具有很强的代表性。

（一）麻柳溪新农村建设中政府的主要职能

黄金洞乡政府从村庄、建设用地、道路建设、旅游发展、基础设施建设等方面对麻柳溪新农村建设作出了具体规划。根据麻柳溪村建设实际，一是不断优化产业结构，麻柳溪村99%的土地用于种植茶叶，现有生态茶园1650余亩，户均种植茶叶4.5亩；二是大力发展旅游观光业，推出一系列“劳动体验”项目，如采茶、手工制茶擂台赛等；三是计划修建、改造麻柳溪村级公路10余里，特色民居360余栋，并规划建设了全村饮水工程。

1. 政府规划目标。在麻柳溪新农村建设中，政府的规划主要包括：一是加快麻柳溪村的产业结构调整，积极发展旅游业等第三产业，保护生态环境，加强基础设施建设。二是大力开发传统羌寨特色旅游项目的同时，积极开发一些具有茶园观光性质、游客参与性质的田园旅游项目。三是借鉴国内先进经验，吸纳社会闲散资金，大力发展农村经济。四是加大招商引资力度，整合麻柳溪村的区位、自然资源、人力三大优势，制定和完善各种优惠政策。五是合理规划麻柳溪村建设用地容纳人口，建设村民宜居的特色羌寨①。

2. 村庄建设规划。对麻柳溪村的建设规划，主要包括以下几个方面：第一，中心村建设规划。麻柳溪村中心村的总体布局结构是参照原有中心村的自然格局以及周边地形地貌的基础上形成的，呈现出“一心、一轴、多组团”的规划结构①。新建改造的居住建筑原则上以两层院落为主，单个院落占地约200平方米。第二，公共建筑用地规划。村庄公共建筑用地宜集中布置在位置适中、交通便利的地段。以村委会为中心，安排文化室、医务室和游客接待中心，形成建筑围合的公共活动空间，辅以绿地、广场。此活动场所将成为村庄凝聚力的源泉，其他村庄院落根据实际需要可适当安排部分公共建筑，以完善服务功能。第三，道路广场用地规划。村庄内规划广场3处，作为集会娱乐广场；村东部入口设置停车场一个，避免过多机动车进入村内。第四，村庄建设布局规划。在村庄建设布局规划中，以麻柳溪村委会以及茶厂所在地为基础，建设村民新村；以麻柳溪现有的茶园、水塘为基础，建设旅游服务建筑。在自然环境与居住用地之间，建设风景绿地。第五，道路交通规划。村内主要以土麻公路为主，其余各枝状道路结合自然院落布局灵活规划布置。规划采用四级道路体系对村内道路加以控制，村庄对外交通道路，路面宽度控制为8米；村内主要环路路面控制在6米，其他组团道路，路面控制为4米，步行道路路面控制在2.5米。第六，旅游与景观规划。一是旅游规划：各旅游景点沿溪谷狭长地带依次布置，逐步形成涵盖食、住、行、娱、购、游等内容的特色旅游区。如茶乡田园旅游区、山林健身旅游区等。二是村落绿化规划。在麻柳溪村“点”“线”“面”②的基础之上，对村落绿化进行合理规划，统筹安排，按照分级体系来进行。第七，基础设施工程规划。村内生活和公建用水统一由村内的市政给水管网供给。為了达到供水安全目的，输水管网采用两条管线，配水管网按规划路网布设，采用枝状的布置方式。管道采用PE给水塑料管粘接。对于新建住宅及其他公建设施，采用节能的设计理念和节能材料。村民家家户户使用太阳能热水器作为生活及采暖辅助能源。路灯等照明设备采用高效太阳能光电转换、接收、输送、分配的光导系统，采用热、光性能好的透光材料和控光装置。发展沼气技术，利用粪便、秸杆、杂草、废渣、废料等生产沼气。每户设置11型沼气池，有效容积为6立方米，用地面积为15平方米，埋深2.5米，满足每户的生活和照明用气。

3. 政府筹资方式。在麻柳溪新农村建设过程中，政府资金筹措方式分为：政府建设资金、个人募捐、企业投资资金、村民筹资。其中国家建设资金主要用于道路建设，柑土公路的建设由咸丰县交通局下拨革命老区专项资金支持；黄金洞乡政府扶贫办对麻柳溪村民每家每户补贴专项资金8000元用于危房改建工程；对于村民开办农家乐，黄金洞乡补贴每家1万元用于基本建设，全村现有星级农家乐19家，年平均收入约15万元。生态茶园建设方面，2004年约700亩水田改为茶园，由政府统一提供免费的茶苗，村民自行管理茶园；在特色农居建设上，政府投资约480多万元用于特色羌楼建设；政府部门对口联系解决扶贫资金80余万元，用于麻柳溪生产建设。在个人募捐企业投资资金中，笔者了解到从麻柳溪村出来的干部、知名人士、企业家通过募捐的形式支援麻柳溪新农村建设，共吸引社会投资300余万元，回乡创业人员超过150人；旅游公司投资修建了土麻公路路灯，积极促进当地旅游观光业的发展。村民筹资主要用于土家吊脚楼改建和自身发展，建设了一系列生产合作社，如咸丰县林之源土司贡蜜专业合作社、咸丰县手工艺品专业合作社等。

4. 政府管理方式。乡政府和业务主管部门一方面积极招商引资组建了高标准有机茶厂，现有加工企业6家；另一方面努力改善生产条件，修建排灌工程，大力发展观光旅游业。在麻柳溪新农村的管理中，乡政府不直接参与，而是由村委会领导村民直接负责与管理，政府只起监督和引导作用。村委会由村民集体选举产生，在村委会主任的领导下村委会成员直接管理麻柳溪新农村建设的相关事宜；旅游业主要由旅游公司直接管理。在新农村建成以后，政府计划投资垃圾焚烧池；土家吊脚楼由政府统一样式，屋内由村民自行布置，生态茶园由村民自行管理。

（二）麻柳溪新农村建设的典型案例

1. 马柳光示范村组。按照新农村建设规划方案，马柳光示范村组建设的主要方向在于房屋改建、村级公路建设、新能源引入等方面，重点在发展特色产业——有机生态茶园。农居改建主要是新式吊脚楼的建设，根据乡政府的建设布局，马柳光作为试点村组率先开始了新式吊脚楼的改建工作，迈开了建设“荆楚第一羌寨”的第一步。

2. 桑木坝示范村组。麻柳溪村规划建设一期工程动工以来，桑木坝示范村组建设稳步推进，取得了一系列的建设成就，主要表现在：土麻路全线贯通，马柳光至桑木坝的饮水工程全面完工，新修桑木坝核心院落户连路2670米，引水渠1200米，美化房屋20栋，改厨35户，并规划建成了桑木坝休闲广场。

马柳光、桑木坝两个示范村组作为试点的先行者，截至目前，已完成215户调檐跺脊19671米，新修户连路2670米，落实沼气池80口，拆除废牛圈54栋，改造猪圈、卫生间145户，改造厨房48户，核心样板院落桑木坝完成配套“三改”18户，美化房屋18栋，硬化院坝2100平方米，建花坛120米，建花栏400余米。完成了对整条溪流麻柳树的修枝整型，栽种桂花、桃花、李花300余棵。马柳光、桑木坝两个村组人畜饮水以及观光水渠、户连路建设中初步资金投入达207.26万元，现已完成建设；提前一年施工的土麻公路建设总投资达2000余万元，现已完成通车。

（三）麻柳溪新农村建设中的村民参与

麻柳溪村是恩施州唯一荣获“全国生态文化村”称号的新农村。“在发挥政府的主导性作用的同时，还需要强化村民的主体和参与意识。”[9]村民是新农村建设的主体，应积极发挥主人翁作用。因此，在社会主义新农村建设中村民自治参与问题应得到足够重视，其中“自治什么，如何自治”是两大基本要素。

1.新农村建设中的规划参与。在新农村建设规划方面，主要是政府主导，确定统一规划，而在这一过程中，村民更像旁观者，与政府沟通少，基本不会干预。如果确实有需要，村民可向村委会表达自己的利益诉求，由村委会与政府沟通，维护村民的权益。

2.新农村建设中的筹资参与。在建设筹资中，村民参与程度较深，尤其是在特色民居改建、生态茶园改良中，表现得尤为突出。在特色农居建设上，政府规划特色农居样式，村民积极参与特色农居的室内建设，建设宜居的室内环境。在生态茶园改良中，政府主导、村委会落实执行，包括农地改造、茶苗定制等；但在后期茶园维护上，主要还是由村民自己出资管理茶园。在建设筹资中，由于家庭经济状况不一，出资力度必然有所不同，但涉及自己切身利益的，村民大多会积极配合。当发生补助问题、土地侵占问题时，只要村委会出面沟通，村民基本上也是配合的。总的来说，麻柳溪新农村建设中村民的出资力度较大。

3.新农村建设中的管理参与。新农村建设取得成果后就要将之管好用好，管理是新农村建设的最后环节，关系到可持续发展问题，应该引起政府和村民的重视。在新农村建设管理中，一方面，乡政府委托村委会进行管理，包括村级公路维护、茶园维护、农居维护、环境维护等；另一方面，村民主动参与新农村管理。村民主动参与管理主要表现在：一是在新式农居维护上，村民积极性较强。特色农居关乎自己的生存质量，没有人愿意住在破漏的屋舍中，因此，村民很重视特色民居的维护；二是在生态茶园维护上，村民的积极性很高。茶园是大多数村民主要的经济收入来源，所以对生态茶园的维护，村民显得尤为关心；三是在农家乐的管理上，村民自主管理，自负盈亏，参与积极性很高。但在村级公路的维护上村民积极性不高，他们认为村级公路管理及维护是政府的事，政府应该积极作为。在新农村建设中，村民大多积极参与管理和维护，特别是关乎切身利益方面表现得尤为突出。调查得知，麻柳溪新农村建设中，村民积极参与到了新农村建设管理中。

（四）麻柳溪新农村建设过程中的博弈关系

在麻柳溪新农村建设过程中存在5组博弈关系：村委会与乡政府的博弈、村委会之间的博弈、村民与乡政府的博弈、村民与村委会的博弈、村民之间的博弈。作为焦点的乡政府、村委会、村民，为解决这些矛盾做出了努力。

1.新农村建设中产生的博弈及其性质

（1）村委会与乡政府的博弈。拥有基层政权的行政权力、高度组织化的乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀是造成矛盾和冲突的主要原因[10]。乡镇政府是国家政权中基层的行政单位，是落实国家政策的基本单位，在国家治理中有着十分重要的作用；村委会由村民选举产生，是为村民服务、对村民负责的群众性自治组织。在新农村建设中，乡镇政府充分发挥其职能作用，积极规划建设事宜；村委会积极配合乡镇政府工作，充分发挥上传下达的作用。乡镇政府在新农村建设中发挥着主导作用，不论是规划还是筹资、管理，乡镇政府都是主角，而村委会更多地是充当上传下达的角色。总的来说，村委会毕竟是由村民选举产生的，自主性比较强，理论上乡镇政府并不是下级与上级的关系，在关系到本村利益的时候难免会与政府产生矛盾。而在当今政府权威依然存在的情况下，村委会与政府的矛盾最终表现为村委会对乡镇政府的服从。

（2）村委会之间的博弈。黄金洞乡有20个行政村，每个村都有自己的村委会。在新农村建设中，麻柳溪村作为试点村优先实行“村改、村建”，这必然会获得大量财政资金投入，即政策倾斜。在试点确定过程中，各村委会将纷纷推出自己的发展方案，以期得到政府的认可，促使本村得到发展的先机。既然各村委会的目标明确，角逐就会产生，谁都想致富，谁都想博得优先发展的机会，此时，博弈就会产生。最后，麻柳溪村的胜出正是博弈的结果，也是乡政府的理性选择。

（3）村民与乡政府的博弈。在社会治理中，政府总是处于主导地位，村民处于被统治的地位。伴随着近代政治的发展，公民意识逐渐觉醒，尤其在权力博弈中，村民自治逐渐取代了村民服从，村民自主的意识不断增强。村民与乡政府在新农村建设中的总体目标相同，但由于思考角度不同，在新农村建设中所涉及的利益关系不同，因此二者之间难免存在博弈。在麻柳溪新农村建设中，乡政府从总体规划出发，与麻柳溪村民在筹资、规划、管理上容易出现分歧。村民在新农村建设中关心的是如何用最小的成本获得最好的收益，如何争取政府的补助，因此村民与乡政府博弈关系表现最突出的是补助标准问题。首先，政府有统一的补助标准、政策规定，但在具体的操作中由于财政资金有限，难以达到村民期望。其次，村民的经济状况不同，很多村民对统一的补助规定存在不同意见，认为既然是国家政策，那么就应该更多地照顾到村民经济的实际，对经济条件不好的应该给予更多的补助，标准应该有所倾斜，而政府认为要建设好新农村，就应该政有所出、照章办事。

（4）村民与村委会的博弈。首先，在麻柳溪新农村建设中，村委会起着上传下达的作用，是政府联系村民、开展工作的助推器。毫无疑问，村委会在传达政府方针政策、调节村民之间的利益纠纷中发挥着不可替代的作用。但村民和村委会在具体建设过程中，由于出发点不同，同样会产生博弈。村民追求自身利益最大化，村委会更多扮演的是政策“传达者”角色，所要执行的是政府的决策、维护的是整个农村建设的大局。其次，村委会由村民选举产生，代表全村人的共同意志。在村委会的工作运转中，重大事务一般会经过村民大會集体讨论决定。在村民大会上，村民因为不想表现得与其他人不同，只好在形式上与大家达成一致。但是，在具体实施过程中，个人的利益驱使就会显露，遇到和自身利益相悖的人或事时就会表现出抵触情绪。特别是关乎在新农村建设中村民切身利益问题时，表现尤为突出。

（5）村民之间的博弈。现今社会虽然没有阶级划分，但村民实质上归属于农民阶级，有其自身的局限性，围绕自身利益开展活动，一旦触及自身利益，矛盾便会产生了。在政治生活中，村民的行为很多是非理性的，存在着利益之间的博弈。从利己的心理来看，村民都希望以最小的代价充分利用社会资源。笔者在调查过程中了解到，村民在新农村建设中希望村级公路能铺到自家门口、自家的特色民居比其他人的宽敞大方、自家的生态茶园效益最好，存在着各种攀比现象。因此，在建设过程中，难免会出现各种博弈关系。村民都希望自己能以最小的代价得到更多的权益，但这是不可能达到的，帕累托效应不是在任何条件下都存在的。

2. 各方为解决博弈所做的努力

（1）乡政府。为了更好地建设社会主义新农村，维护公共利益，尤其是做好麻柳溪新农村建设试点工作，乡政府做了如下努力：第一，加强规划，明确建设目标。从效益出发，成立专门部门负责新农村建设具体事宜，由乡长总负责。第二，加强与村委会的沟通，了解村民想法。村委会是连接政府与村民的桥梁，为避免距离问题、层级问题影响政府与村委会的沟通，在新农村建设过程中，乡政府工作人员会不定期下乡，及时了解情况、处理问题。第三，充分利用财政资金，争取更多的社会资助。在贯彻中央文件精神的同时，乡政府会结合实际情况与真实需要向县政府财政部门申请资金投入和社会资助，以加快新农村建设。

（2）村委会。主要做的和应当做的工作包括：第一，及时召开村民大会，传达政府指示，通过集体讨论的形式，达成一致的意见，减轻新农村建设阻碍。第二，走访。在新农村建设中遇到道路侵占、村民纠纷等困难时，村委会成员会主动了解具体情况，及时反映、解决问题。第三，定期与乡政府沟通，反映建设情况，为发展争取更多优惠。第四，积极参与村级公路改建、特色农居修缮、生态茶园建设等相关工作，团结和组织村民积极响应新农村建设，支援每家每户的建设。第五，对于新农村建设中出现的各种困难、问题，做到有效沟通、妥善处理。如羌寨民居的恢复与保护问题、用地矛盾问题、水网建设征地问题、危房改造问题等。

（3）村民。主要做的和应当做的工作包括：第一，增强法律与公共意识，在自己的合理诉求得到满足时，最大限度地配合农村建设。第二，互相体谅，不钻牛角尖。为了办好新农村建设试点，无论是同组村民还是外组村民，都应本着“新农村建设是大事，吃点亏不算什么”的原则，尽最大努力解决问题。第三，在新农村建设的后期管理维护中，抵制不理性的行为，出现问题和纠纷时主动找村委会沟通、协商。

四、构建良性博弈关系，推进新农村建设的发展

新农村建设关系社会主义现代化建设的全局，是国家走向繁荣兴盛的必由之路。笔者在调查中發现，麻柳溪新农村建设中较好地处理了乡政府、村委会、村民之间的良性博弈，最终取得了新农村建设的丰硕成果（如表1 所示）。

目前我国正处于社会转型以及社会主义新农村建设的关键时期，如何处理好政府职能与村民自治的博弈关系直接关系到新农村建设的成败。通过实证调查，笔者认为：首先，作为乡政府，应该本着村民为本、服务为主的理念，在新农村规划、筹资、管理中发挥主导作用，狠抓新农村建设，有效利用建设资源，合理分配，提高效率，积极与村委会、村民沟通，以建设宜居的新农村为奋斗目标，并建立制约监督机制；其次，村委会应该本着便民为主、上下沟通的理念，辅助政府做好新农村建设的各项工作，在规划、筹资、管理中，要节约成本，反对铺张浪费，认真落实政府建设举措，及时反映群众意见，搭建乡政府与村民之间的沟通桥梁，并建立村民负责制和诉求响应机制；最后，村民应顾全建设大局，增强合作意识，主动与村委会和政府沟通，配合参与新农村建设，积极响应政府号召，为新农村建设出谋划策。要遵守村规民约，合理维护自己的权益，做有责任心的新型农民。新农村建设是国家的一项重大战略工程，不可能一蹴而就，需要政府、村委会、村民积极发挥作用，坚持“绿色发展、共享发展”的基本理念，制定科学的建设措施，不断推动新农村建设取得实质性发展。麻柳溪新农村建设的优秀成果表明，只有乡政府、村委会、村民在新农村建设中上下沟通、通力合作，建立良性的博弈关系，才能取得优异的建设成绩。

[参考文献]

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[责任编辑：李利林]