民国时期广东的社会教育行政体制变迁

熊文渊

(广东金融学院， 广东 广州 510521)

民国成立后,教育部设立社会教育司，与普通教育、专门教育三司并立，标志着社会教育行政制度的正式确立。社会教育与学校教育一起构成了理解近代中国教育制度变迁的重要维度[1]。民国时期广东地方政府与中央政府的关系时紧时疏，广东社会教育行政体制的发展既受到中央政府行政体制的影响，又具有独特性。本文主要探讨这一时期广东社会教育行政体制变迁的历程与特点。

一、广东社会教育行政体制的起步(1912-1919年)

自民国成立到1919年间，国民政府建立了新的教育行政体制。新教育行政体制的最大特点是在教育部下独立设置社会教育司。随后自上而下，先后建立起省级、市级社会教育行政，但县级的社会教育行政仍然依附在地方政府的一般行政职能之中。

(一)民初中央与省级的社会教育行政

社会教育在清末已有实践，但清末的社会教育在行政上没有专门地位，清末学部与省级的社会教育事项均由普通教育课兼管。民国成立后，蔡元培拟定教育部官制，设社会教育司与普通教育司、专门教育司并立。1912年1月29日，教育部通电各省筹办社会教育，广东遂开始筹划社会教育行政。同年5月，广东成立教育司，由钟荣光任教育司司长，内设总务、学校教育、社会教育三课，与教育部机构职能一致。1913年，教育司改设两科，第一科办理总务，第二科办理社会教育及学校教育，李翰芬任司长。1914年，教育司又改为教育科，属政务厅，吴鼎新为科长，处理全省教育行政事务，教育科下设总务课、学校教育课及社会教育课三课。

教育司改教育科后，教育行政地位下降，社会教育的地位也无形中被弱化。1914年教育部官员在视察广东教育的报告中提到教育行政的状况是：“行政公署下设三课：一为总务课，设课长一人，课员七人，雇员三人；二为学校教育课，设课长一人，课员十人；三为社会教育课，课员三人。”[2]由此可知社会教育课没有课长，课员少。社会教育管理职能虽成为教育行政的一部分，但地位低下，发挥的作用还十分有限。

1917年9月6日，教育部公布《教育厅暂行条例》，要求各省设置教育厅。《教育厅暂行条例》规定“教育厅直隶于教育部，设厅长一人，由大总统兼任，秉承省长执行全省教育行政事务，监督所属职员，暨办理地方教育之各县知事”，“厅长之下设三科，每科设科长一人，设视学四到六人”[3]48，科长、视学及科员全由厅长任命。随后教育部公布《教育厅署组织大纲》，第二条规定教育厅设三科，其中第二科主管普通教育及社会教育。

从《教育厅暂行条例》和《教育厅署组织大纲》可以看出，教育部1917年颁布实行的教育厅制有三个特点：一是教育厅直隶教育部，教育厅长虽受省长节制但由总统任命；二是教育厅长职权较大，教育厅职员均由其任命；三是明确了教育厅长对县知事有监督责任。显然，实行教育厅制是中央加强教育行政集权的一个表现。教育厅制实行教育部与省长双重管理，既有利于中央教育政策的执行和中央对地方教育的控制，避免教育厅长受省长的过分干扰，客观上有利于教育独立，又考虑到教育不能脱离地方政府的支持，教育厅长受省长节制有利于调动省长办理教育的积极性。这一制度设计无论是在当时还是现在都有积极意义。但在当时中央权威缺失的情况下，地方政府并没有把中央的法令放在眼里，而使其变成一纸空文，广东的情况便是如此。此时的广东并没有按照中央要求设教育厅，而是继续保持教育科的设置，直到1921年才改为教育委员会，这是这一时期广东社会教育行政体制较为特殊的地方。总体而言，在1912-1919年间的广东省级教育行政中，无论是教育司还是教育科时期，社会教育已从学校教育体制中分离出来独立办理，并作为一项独立的职能在教育行政中占有一席之地，这是与清末省级教育行政最大的区别。

(二)民初县市级的社会教育行政

在清末，县市两级的教育行政实行劝学所制。《劝学所章程》第十条“实行宣讲”便是社会教育的内容。劝学所设总董一名，综核所辖区各区教育事务，每区设劝学员一人，任劝学职责。劝学所一切事宜，由地方官监督。可见清末的县级教育行政较为简单，学校教育与社会教育没有分科办理，而是统一由地方官负责办理，受省级教育行政机关影响不大。民国成立以后，这一局面也没有得到改变，但社会教育作为县级教育行政的一项职能得以保留。

广州市于1912年6月设督学局，但到11月被撤销，广州学务改为由教育司第二课内设地方股专管。而社会教育管理权则下放至番禺、南海两县。1915年，广州市设学务委员会，管理当地学务，直到1920年5月又重新恢复督学局。南京临时政府公布《划一现行各县地方行政官厅组织令》后，开始在法令上取消劝学所制，规定县分署设第三科办理教育行政事务，但并非专司教育。

广东各县1912年开始设督学局管理地方学务，1913年设学务专员取代督学局。为落实地方办学责任，1915年2月，教育部颁布《知事办学考成条例》，规定县知事在任满一年后，由主管长官考核办理学务的成绩。考核内容包括学校数量、学生数量的增减、学校管理情况、学风优劣等，并实施奖惩。同年7月，教育部颁布《地方学事通则》，其中第一条规定“自治区为办理教育事务，得就该区划分若干学区”，第二条规定“自治区为办理教育事务，应于各该区组织学务委员会”，又在附则中规定自治区未成立的地方，由“县知事督率劝学所办理之”[3]52。1915年12月5日，教育部发布《劝学所规程》及《学务委员会规程》，规定没有成立自治区的县一律实施劝学所制，辅佐县知事办理县级教育行政事宜，并综核自治区教育事务；已成立自治区的地区则成立学务委员会替代劝学所，帮助区董管理辖区内的教育事务，学务委员是自治区内各学区的最高级别教育行政人员。1917年，广东各县开始恢复劝学所制。劝学所所长由县知事提名，请道尹委任，并由该管最高级行政长官咨报教育部备案。劝学所有劝学员若干，由县知事委任，详请道尹转报该管最高级行政长官。

由上可知，从民国成立到1919年间，广东县级的社会教育行政历经督学局、学务专员、劝学所三个阶段，地方社会教育行政职能不断完善，建立起县视学制度。但不同阶段都有其共同点，即社会教育与学校教育没有分科办理，统一由县政府统管，不受上级教育行政机关直接约束。县级教育行政长官由县政府长官任命并随之进退，这和清末的县级教育行政基本一致。

总之，这一时期广东的社会教育行政体制的特点是分级管理、地方负责的分权体制。这种分权制下的社会教育行政本应有利于调动地方政府的办学积极性和主动性，从而有利于促进社会教育的发展。但由于社会教育是新生事物，在当时各级政府对社会教育的规模、种类都没有作出规定的情况下，这种地方负责的管理体制极容易使社会教育被轻视甚至忽视。而当时的视学制度也不完善，《广东巡按公使署省视学暂行章程》第三条规定的省视学应视察事项中的第七项为“社会教育及其设施状况”，显然视察事项过于笼统。此外，在当时的社会条件下，社会教育作为一种免费的义务教育，地方财政特别是县级财政很难维持。由于社会经济发展缓慢，政府经费本来不多，加上县市教育行政机构又附属于政府，本来不多的教育经费还经常挪为他用，地方教育无从发展。如英德县的劝学所竟附属于保卫团分局之内，名存实亡，根本谈不上发挥其功能了。虽然本期广东省级的社会教育行政已相对独立，但在市县一级仍深受清末教育行政体制的影响，甚至沿用清末的教育行政体制：社会教育与学校教育合一，由县政府统一办理。省级教育行政机关对县市级教育行政机构并无直接领导权力，县市级教育行政机构只对当地政府首脑负责。因此，本时期广东的社会教育行政体制兼有现代与传统的特点，既采用了现代的教育司、教育科制，又有清末的劝学所制。现代与传统社会教育行政体制并存是社会教育行政体制还处于起步阶段的重要特征。

二、民国广东社会教育行政体制的探索(1920-1926年)

在1920-1926年间，平民教育成为社会教育的阶段性事业。广东也开始进入革命的高潮时期，社会教育体制变化较大，初步建立起省级、市县级的社会教育行政体系，但社会教育行政体制还不稳定，具体表现为各级教育行政组织结构的快速更迭，甚至出现倒退和反复的现象。

(一)委员会制下的广东省级社会教育行政

早在1915年，教育部就曾下令要求各省改教育科为教育厅，但广东并未立即奉行，而是继续保持教育科的设置。1921年3月38日，广东成立教育委员会，陈独秀任委员长，许崇清、陈宗岳、廖仲恺为委员，下设“普通教育、专门教育、统计、建筑、小学教育、图书仪器、会计检查等委员”[4]5。1922年增设社会教育事务委员。教育委员会制度是陈炯明对广东政体改革的产物。不过这一措施的收效不大，陈独秀于1921年8月3日黯然辞职，任期仅7个月。1922年，省长公署发布训令：“该会(教育委员会)前经核定之组织法，证以现在情形，已不尽适用，自应及时修正，以利施行。查本公署原委之政务委员，多已离职，数月以来，实在负责任者，只有委员长一人，劳逸既不平均，事实亦不符合。”[4]6可以说，当时的教育委员已是虚职，为此应该对其进行改革，改革的途径就是采用集权的委员长负责制，即省长赋予教育委员会委员长权力，由委员长推荐两位负责具体业务的委员。不久事务委员会被裁撤，增设省视学厅和编译处。此时的教育委员会与前期的教育委员会有较大不同：第一，委员长的产生方式不同，前期的委员长由委员们选举产生，而后期的委员长由省长任免；第二，委员的产生方式不同，前期八个政务委员中有四个由省长任命，其他四个则由选举产生，但后期的委员则全由委员长推荐，可见改革后委员长的权力有了较大增加。

教育委员会制度设置的初衷是要分权和制衡权力。这对社会教育的发展有一定促进作用，因为社会教育独立成一个教育委员会，有利于保证其独立性和专业性，使社会教育的行政地位得以与普通教育、专门教育并列。教育委员会改革以后，集权程度大大增强，委员长的权力大大增加，其委任权在省长手里。此时的教育委员会与教育厅的设置相差无几，因此在孙中山就任大元帅后，于1923年2月15日将教育委员会改为教育厅。

(二)教育厅制下的广东省级社会教育行政

1923年，广东取消了委员会制后，采用教育厅制，许崇清被国民政府任命为首任教育厅长。教育厅下设二室三科：秘书室、督学室、总务科、普通学务科、专门实业学务科。在教育厅的科室的设置中，并没有掌管社会教育的职能部门，而是在教育厅之外设立各种社会教育的委员，作为指导全省社会教育的领导机关。1923年2月，国民党中央青年党部与中国共产党成立“国民党中央平民教育运动委员会”，由许崇清任主任委员。这标志着政党开始走上社会教育的舞台，成为推动平民教育的一大力量。广州国民政府成立后，于1926年2月成立“国民党中央平民教育委员会”，作为指导全省社会教育的最高行政机关。1926年8月公布的《广东教育厅暂行组织规程》规定，教育厅只设总务和学务两科，其中学务科职责为“关于所属各学校及教育团体之设置或废止，及各市县教育局长、督学资格之审查，并立案毕业及报告表册各项文件之核办事项”[4]15。这时教育厅设置简单，职责较模糊，其中并没有有关社会教育的职能规定，而是把社会教育交给国民党各级社会教育委员会来办，而各级社会教育委员会由政党直接领导，广东社会教育的领导核心开始由教育行政部门向政党转移。

北伐战争期间，民众表现出了极大的力量，广州国民政府提倡把民众运动与革命结合起来，并对民众进行专门的教育，开展民众教育运动，以“唤起民众”，并由时任广东教育厅长的许崇清拟定了《党化教育之方针、教育方针草案》。1927年，国民党广东党部制定《国民党广东省青年部办理平民教育纲要草案》，规定了党部办理社会教育的内容有“识字运动,灌输普遍常识，启发革命思潮，了解党的主义”,“欲达上述主旨，固然需要大规模运动及严密的组织，而对于其他团体及私人所办之平民学校尤不能不加以严格限制以期有其同之趋向而收良好之效果”[5]137。为此要坚持以下两原则：“(1)本省各市县青年部按总章第五条之规定组织委员会。(2)团体或私人所办之平民学校须遵照省青年部平民教育委员会颁布之现行之规制办理并受所在地之平民教育委员会监督。”[5]137并规定党部开办的社会教育事业种类有平民学校、平民识字处、平民图书馆、平民日刊、月刊等，每区党部最低要设一所平民学校，各区分部执行委员会办理平民识字处，在平民学校和平民识字处附设平民图书馆，“规模不求宏大，但惟收罗书籍以关于党义及普遍常识为限”[5]137。党部直接办理社会教育，引起了人们的质疑，为此，国民党对党部直接办理平民教育的原因作了如下解释：“1.接受党纲和政策。党义宣传与识字运动结合，省时经济。2.实行学区制。地方学务委员会设置校舍，而党部完善之。”[6]57

可以看出，此时广东社会教育在教育厅的行政地位弱化而在国民党内的地位得到强化，国民党开始控制着社会教育的发展方向。这表明社会教育有从教育事业变成政治事业的趋势。这种变化一方面有利于加强社会教育与政治运动的联系，提高社会教育的政治地位，扩大社会教育的影响。但另外一方面也削弱了社会教育作为一项基本教育事业的地位，使社会教育的政治性超过了其教育性。政治性强是广东社会教育区别于其他各省社会教育的一个显著特征，这种特征是由于广东的特殊革命环境所造成的，此时的广东是中国革命中心之所在。

(三)广东市县社会教育行政的艰难发展

与省级社会教育行政相比，市县的社会教育行政发展要相对艰难。广州市在1920年6月公布《广州市督学局暂行章程》，恢复督学局制，其第一条规定：“本局直隶广东省长公署，办理本市区内小学教育、社会教育及与小学同等或有关联之一切事务。”[4]49督学局下设三课，其中第三课主管社会教育，事项如下：“关于通俗演讲事项；关于文艺音乐演剧事项；关于通俗展览会及陈列所事项；关于通俗图书馆及图书报处事项；关于公众体育及游戏事项；关于社会教育一切事项。”[4]51但仅8个月后又取消督学局，设立教育局，下设学校教育、社会教育两课。1923年7月，广州市长孙科为帮助一般男女失学市民有求学及增进常识的机会，成立了“广州市平民识字运动委员会”，下设识字运动部和平民义学部，作为指导广州平民识字运动的行政机关，对象为失学青年，包括工人、学徒、店员、家庭主妇等。此后，广州的社会教育便由教育局的社会教育课和“广州市平民识字运动委员会”负责实施，直到1929年才有所变化。

省教育委员会于1921年制定了《县教育局规程》，对地方各县教育局“应行直接呈报教育委员会之事项”作了规定：“1、县教育统计；2、县属学校教育规划及进行事项；3、县属私立学校状况；4、县属私塾改良状况；5、县属社会教育设施事项；6、县属其他教育事业设施事项。”[4]67与劝学所和督学局相比，教育局的设置较为完备，对其管理的事项也做了进一步划分。虽然还是比较笼统，但已经比劝学所、督学局和学务专员时期要好许多。

这一时期地方教育领导的职权也有新的变化。《县教育局规程》第二条规定：“教育局长职权依据《县自治条例》第五十六条秉承县长处理教育行政事务，并综核各自治区教育事务。”[4]66同时第四条规定教育设局长一名及职员若干，由县长依据《县自治条例》第四十七条“于本省职官考试合格者委任之”。与劝学所制相较，教育局制具有如下特点:(1)县教育局为相对独立的教育行政机构，确立了县教育局的教育行政主体地位。(2)县教育局为执行机构，董事会为决策、审议咨询机构，体现了教育行政的分权化特色。(3)董事会制的建立，体现了社会参与监督的原则。(4)县教育局内设视学，体现了县级教育行政机构内部执行、检查、监督职能的统一。可见教育局的独立地位得到了增强，虽然县长对教育局具有直接领导权，但教育厅对教育局的垂直控制力也有所提高，规定了教育局直接向省教育委员会呈报的具体事项，这对社会教育发展有一定的促进作用。

县级教育行政已经确立，但极不稳定。这使得其发展社会教育的职能长期缺位。如“宝安、感恩二县教育局到1931年仍未成立”，“又汕头市尝于1921年4月16日组织教育局，但翌年9月15日即裁撤，为时至暂”[4]82。1926年7月1日，民政厅、教育厅以奉省府令发县组织法草案，不久因为开平、始兴二县事务较简，“依照组织法第十条酌设民政、财政、公路三局，而以民政局兼理教育事权”。三水县教育成立不久即裁撤，由县属总务科长兼理；河源县教育局也于1926年裁撤，仅设教育课员一人，办理全县教育行政事宜，直至1930年1月1日才重新成立教育局；开建县县长李汉勋于1924年11月9日呈报取消教育局，改办劝学所，但教育厅没有批准；连山县县长孙瑛也于1924年10月3日呈请规复劝学所，省署不准[4]86-87。可见本时期广东地方各县的教育行政虽已确立，但非常不稳定，甚至有倒退的苗头，其重要原因就是各县领导不予重视，经费缺乏。社会教育发展举步维艰。

在不到七年的时间里，广东省级社会教育行政体制经历教育委员会和教育厅两个时期。虽然广东试图实行更加民主的教育行政体制，但由于成效不大及省外大环境的影响而最终选择了教育厅制。这种探索过程在全国来说是较为特殊的，是广东独特政治环境的产物。在县级社会教育行政体制中，初步形成了当地政府与上级社会教育行政部门的双重领导体制。社会教育在教育行政部门的地位被弱化，而在政党中的地位得到强化，这预示着社会教育的政治性开始超过其教育性。社会教育政治性与教育性的矛盾，导致领导和实施体制上也出现矛盾。一方面，在教育厅之外成立社会教育委员会，由政党负责领导；另一方面，社会教育作为教育行政部门的职能之一，由教育行政部门代表政府实施。这种体制容易导致政、党在办理社会教育上职责不清，相互推诿的现象，并最终危害社会教育的发展。如何处理政党和教育行政部门在办理社会教育上的矛盾是一个具有现实意义的重要问题。

本时期广东省级社会教育行政历经教育委员制和教育厅制两种行政体制。从领导体制看，教育委员会制是适度分权的合议制，教育厅制是相对集权的一长制。从体制的集权与分权来看，广东省级社会教育行政从教育委员会向教育厅转变，是省级社会教育领导体制由民主走向集中的体现。虽然在后期也成立了专门的社会教育委员会，但主要由政党领导，这就使得社会教育的领导权和指导权都掌握在政党和政府手中。这是社会教育管理体制集中化的标志之一。而县级教育行政已经独立，成立了教育局，不再依附于县政府，在形式上接受了双重领导：一方面，教育局受省教育厅的指导与监督；另一方面，教育局又接受县政府首脑的领导。虽然教育局多受县长的影响，但省对县市社会教育的垂直管制力度大大增强。总的看来，本时期社会教育行政体制有集中的趋势。

三、民国广东社会教育行政体制的定型(1927-1949年)

1927-1949年间，南京国民政府大力提倡民众教育。这一时期广东政局比较稳定，经济有了较大发展，国民政府颁布了大量关于社会教育行政的法令，各级社会教育行政组织结构也开始稳定下来，形成了比较完善的社会教育法律体系，社会教育行政的体系日趋成型。

(一)省级社会教育行政的成熟

由于1926年颁布的《广东教育厅暂行组织规程》对教育厅的设置规定过于简单，职责模糊，广东于1928年6月又颁布了《广东教育厅组织法》。根据该法，教育厅依旧分设第一、第二两科，社会教育与学校教育均由第二科办理。其中第五条第十项至第十四项为社会教育事项，具体如下：“关于通俗教育及演讲所之设立管理事项；关于文艺小说、图书、电影戏之审查、奖励、取缔事项；关于省立博物馆、图书馆、美术馆之计划、管理、促进事项；关于公共体育、游戏场所之设立管理事项；其他关于普通教育及社会教育诸事项。”[4]18

与1926年的教育厅设置相比，此次教育厅两科的职责较为明确，特别是明确了社会教育的职能。“但于规定各科处掌理事务，仍不免间有不甚分明之弊”，“又关于社会教育事项，仅附属于第二科掌理事务之下，未免有失轻重”[4]25。

由于各省教育厅分科少，学校教育与社会教育往往合一办理，不利于社会教育发展。1930年10月，教育部为了健全社会教育行政机构，通令各省教育厅自1931年起，“社会教育科尚未专设者，应即添设”[3]127。广东于1931年11月修正了《广东教育厅组织法》，教育厅下设第一、第二、第三、第四各科，其中第四科专门掌理社会教育，职责如下：“关于民众教育实施机关之筹设及管理事项；关于图书馆、博物馆、美术馆之计划、管理及促进事项；关于公共体育及游戏场所之筹设及管理事项；关于短期职业补习学校之筹设及管理事项；关于残废学校及低能学校之筹设、编制课程及管理事项；关于通俗演讲、小说词、图书、电影戏剧之审查、奖励及取缔事项；其他关于社会教育诸事项。”[4]23

与前两次教育厅的设置相比，此次广东教育厅的设置有以下三个特点：一是科室增多，二是职责较为明确，三是社会教育独立办理，地位得到突出。此时期的广东省教育厅是全省社会教育的最高行政机关，负责计划、执行及监督全省社会教育事宜。其中广东省立民众教育馆作为广东地区民众教育的实施、指导与监督机构，由教育厅第四科直接管理，并一直保留由教育厅长兼任馆长的传统，这在全国非常少见[7]。另外，教育厅还设有各种委员会，如民众教育委员会，识字运动宣传委员会、注音符号推行委员会、体育委员会等等，辅助推广社会教育事宜。

(二)市县社会教育行政的发展与反复

广州于1929年设为特别市后，教育局由原来的两课增加到三课，第一课掌理总务，第二课掌理学校教育，第三课掌理社会教育。其中第三课执掌事务如下：“关于民众教育之筹办及管理事宜；关于民众教育学生成绩报告之考核事宜；关于私立补习学校及特殊学校之立案审核事宜；关于市民德智体美群五育之训练提倡、指导、奖励等事项；关于研究中小学生训育及自治等事项；关于社会文化事业之筹办、管理、提倡、奖励及监督事项；关于公共娱乐事业之提倡、指导、审查、取缔等事项；关于社会教育研究机关之设置事项；关于教育团体事项；关于慈善教育之筹办、管理及监督事项；关于通俗教育之筹办及管理事项；关于各项成绩展览或比赛会之筹办及指导事项；关于民众读物之取缔事项；关于社会教育事业之调查事项；关于党童军之办理事项；关于民众运动之参与及处理事项；关于风俗习惯之改良及取缔事项；关于其他社会教育事项。”[4]63-64

由广州市教育局掌管的社会教育职能可以看出，社会教育事业种类相当丰富，社会教育的范围相当广泛。除教育局外，广州市还设立了广州市体育委员会、义务教育设计委员会、民众教育委员会等辅助机构。这说明社会教育已经深入到人们生活的各个方面，已经成为政府影响人们生活方式的一个途径。这既是社会教育发展成熟的标志，也是政府加强对社会民众控制的一个表现。这种机构设置一直持续到1936年陈济棠下台。陈下台以后，广州取消特别市，教育局并入社会局。合并后的社会教育行政，在机构设置上有所缩减，范围也相应缩小，但其职责并无太大变化。

县级教育行政在这一时期依然保持独立地位。1930年，教育厅在“全省教育行政及中等教育会议”中议决“改进全省地方教育行政方案”。该案第一章对县市教育行政机关的组织、经费、人员、工作均有详细的规定。其中第一节对地方教育行政的组织设置作出了如下规定：县市政府以设教育局为原则(市政局须设教育课)；县市教育局员役，最低限度设局长一人，局员兼督学二人，书记一人，杂役一人；各县市教育局之下，划分学区，各学区设置学务委员一人，承局长之指挥监督，办理各分区学务。”[4]107

与1921年的《教育局规程》比，“改进全省地方教育行政方案”在组织、人员管理和工作职责上均详细许多。经费管理则是新增加的内容。这些内容基本包含了现代教育管理的各种要素，这说明教育行政管理在不断地科学化和组织化。各县教育局基本会设专人管理全县社会教育行政，有些县甚至设社会教育课管理全县社会教育行政。县级以下地区的社会教育也有专人负责。《区学务委员会暂行规程》第十三条规定的学位委员会学务委员的职责中，第十项就是“社会教育之设施事项”。可以说，社会教育已经建立起了教育部—教育厅—教育局—区学务委员会的四级行政管理结构。

尽管存在许多困难，本时期广东确立了省级教育行政机关与当地政府双重管理的社会教育行政体制。行政组织结构趋于合理，各社会教育部门职能也趋于稳定，广东社会教育的行政体制已趋于定型。

四、余论

在较长的时间里，广东的社会教育没有建立起统一的、权责合一、层级分明的行政管理关系，也没有建立起适当分权、自主发展的行政体制。究其原因主要有四：第一，国家刚立，教育行政体制处于起步期，社会行政体制的完善需要一个过程。第二，政治不稳，政治体制也处于多变之中。第三，没有建立起完善的社会教育投资体制，长期以来，教育部都没有规定社会教育经费占全部教育经费的比例和使用方案，使得社会教育经费时常被挤占或挪用，社会教育发展得不到保障。直到1928年5月召开了第一次全国教育会议，才首次以法令的形式确定“社会教育经费在整个教育经费中，暂定应占百分之十至二十”[8]。但在当时国民党的统治区内，县级财政基本处于崩溃边缘，社会教育又是由各地自行负担，要么由社会捐资、集资，要么由县财政统收统支，没有固定的保障，从而给地方教育行政职责的分担制造了争端，依靠地方政府经费办理社会教育实际上是杯水车薪。在抗战全面爆发以前，广东社会教育经费占全部教育经费的比例最高的年份是1936年的6.74%，其增长速度不仅低于全部教育经费的增长速度，更远低于教育部在1928年制定的20%的标准。第四，社会教育是新生事物，在理论和实践上都极不成熟，门派过多，没有统一的实施标准。人们对于其内涵不清，很难分清哪些事业由地方举办，哪些由中央、省、县举办，最终造成各级都应办而各级也都不办或者举办不力的局面。

从纵向来看，中央与广东省级社会教育行政的关系是指导与被指导的关系，教育部总长为内阁成员，直接向政府负责，对下直辖省教育行政机关，对省教育行政机关长官具有直接管理权、任命权。在具体的学务管理上，注意采用集权与分权相统一的方法。蔡元培在参议院发表政见演说时，曾专门谈到教育行政权限划分之事：“专门教育，由教育部直辖，分区规定，次第施行；普通教育，由教育部规定进行方法，责成各地方教育行政机关执行，而由部视学监督之；私立学校，务须提倡而维持之。”[9]这里没有对社会教育做专门的说明，这一方面反映了对社会教育不够重视，另一方面也反映了社会教育的复杂性和艰巨性，难以在办学职责上做出明确的划分。广东省级社会教育行政机关与县市社会教育行政机关关系不明确，省级教育行政机关基本是将教育权下放到县级行政机关，但又没有制定明确的指导监督制度，这就使得社会教育没有统一的计划，难以全面发展。广东省级社会教育行政组织历经教育司、教育科、教育委员会、教育厅四个阶段；市县一级教育行政在这一时期历经督学局、学务专员、劝学所、督学局、教育局等五个阶段，教育行政组织变化过快，不利于社会教育稳定发展。

从横向来看，中央与广东省级的教育行政机关已经从政府一般行政中独立出来。虽然名义上省级教育行政机关对中央直接负责，但实际上，省级教育行政受政府首长影响更大。特别是这一时期广东频频易主，教育行政领导也如走马灯一样时常更换，导致社会教育无所发展。至于县级教育行政机关，前期仅是作为协助政府首脑管理教育的职能部门，附属于县级政府。县级政府在承担具体的办学责任上不甚明确，虽然曾经有过《知事办学考成条例》，但并未坚持和落实。未严格按专业要求来选拔教育行政人员，县级教育行政人员随县知事、县长的进退而进退，这是应引以为戒的。后期县级教育行政虽然独立且受省级教育行政机关的指导，但受地方行政首脑影响更大，在财权、事权等方面都受到地方行政首脑的限制。

总之，在独特的政治社会环境下，民国时期广东各级社会教育行政经历了一个由简单到系统、由反复到定型的曲折发展过程。这一进程夹杂了传统与现代、中央与地方、教育与政治等多重主体关系的冲突与融合。社会教育行政的完善与社会教育事业的发展是相互促进的，发展地方社会教育事业必须依靠地方政府的力量，但不能以一般行政取代教育行政，同时需要在社会教育的政治性与教育性之间保持适度的张力。

参考文献：

[1]熊文渊,王建军.民国时期学校教育与社会教育关系的动态考察[J].华东师范大学学报(教育科学版)，2013(2)：87-96.

[3]钟灵秀.社会教育行政[M].上海：国立编译馆，1947.

[4]广东省教育厅.民国以来广东省教育行政制度沿革史[M].广州：天成印字馆，1931.

[5]广东省教育厅.中国国民党广东省青年部办理平民教育纲要草案[J].广东教育公报，1927(1).

[6]平民教育委员会.党部直接办理平民教育的原因[J].广东平教月刊,1927(2)：57.

[7]熊文渊.抗战前的广东省立民众教育馆(1934～1938)[J].海峡教育研究，2014(3)：62-69.

[8]蒋建白，吕海澜.中国社会教育行政[M].上海：商务印书馆，1937：120.

[9]熊文渊.抗战前广东的民众教育馆[J].教育评论，2012(5)：153-155.