农民市民化进程中的法律障碍及突破路径

丁佳

【摘 要】 推进新型城镇化的核心问题是人的问题，是农民市民化的问题。农村土地流转制度和农村户籍制度是影响农民市民化的主要法律障碍。加速推进农民市民化进程要通过法律的立、改、废及相关配套制度建设依法规制土地流转和彻底改革户籍制度，使农民在“出”村和“进”城两个环节获得权益保障。

【关键词】 农民市民化；法律障碍；突破；土地流转；户籍制度

关乎农民市民化进程的法律障碍主要涉及两个方面的问题：一是农业转移人口的“出”——农村土地流转的法治化问题；二是农业转移人口的“进”——城乡户籍制度改革的问题。自从提出城乡一体化战略以来，由政府推动进行的农民市民化转变，并不仅仅局限于完成人口的迁徙，而是在身份转变之外的各个方面给予与市民同等的法律和制度保障。

一、农民市民化的基本现状

我国正积极推进以人为核心的新型城镇化建设，力图实现2020年常住人口城镇化率达到60%，户籍人口城镇化率达到45%的目标。[1]社会人口流动很难进行精准的实时监控，目前我国农业转移人口的统计数据是3亿人，但实际中的流动人员既包括改变户籍进入城镇的人口，也包括直接涌入城镇的劳动者，可能会远远超过这个数字。庞大的农业人口向城镇迁移，必然引发一系列的社会问题。

1、转移的政策与制度，两者匹配度低

2009年国务院出台的取消城乡户籍限制举措旨在消除身份界定中的差别，经过几年的努力，进展不容乐观。究其原因在于虽然取消了户籍二元限制，打破了身份的桎梏，但长久以来形成的城市人与农村人的认知并未得到破除，导致农村转移人口不能融入到城镇生活化中去，缺乏稳定的归属感。另外是政策的改变没有带来制度上的变化，无论是户籍制度本身、还是相应配套的社会福利制度、教育制度等等都没有明显的改善，仍然按照过去的规则行事。城乡的巨大差距及农民工在城市的种种待遇表明，截至目前我国的城镇化还停留在表面，质量不高。

2、所需基层设施增多，建设提供不足

当人口向城镇转移后，城市的承载力有限，以往居民所消耗的资源需要分摊到更多的人口上，城镇的生活成本会逐步升高。城镇规划发展比较滞后，政府对基层设施建设需要支出大量的人、物、财力，不能及时提供配套的服务需求。根据清华大学社会学系的调查，有90%以上的本地农民愿意选择在就近的小城镇和县城居住生活。[2]这种现象又造成了另外的矛盾，小城镇和县城的承载能力薄弱，产业发展结构不均衡，依靠城郊的土地吸引工厂，其他产业比重小无法吸纳更多的人就业。因此，对于要完成市民化的农民群体来说，他们不仅不能享受城市居民的住房公积金的政策福利，还面临较小的城镇房产供需不足的缺陷。

二、农民市民化涉及的法律问题

在改革的进程中，造成农业转移人口流动现状阻碍因素是什么，涉及的法律问题是什么，这是值得考究的。笔者以为可以从两个主要方面进行探讨：“出”与“进”，即农业转移人口为何不愿离开乡村，愿意离开的为何又不能进入城镇，其中牵涉的法律问题为衣食住行各方面。

1、农村土地流转对农民市民化的法律影响

土地对于农民来说就是生存的资本。农民担心在城镇生存不下去，又怕同时丢了土地占有份额，因此在双重的压力下，许多农村人口对“出”持消极态度。

第一是我国《宪法》规定了土地的公有性质，占用土地的农民是使用者。那么在农转非的过程中，农民是否继续占有土地的使用权，这在实践中存在不同的做法。

第二是根据我国现有法律规定，为了公共利益政府可以征收、征用农村土地。因此在法律禁止农民自由买卖土地的情况下，土地交易主体可由集体或者政府主导，或者买卖，或者征收、征用。目前为止，全国范围内土地流转纠纷层出不穷，在纠纷中比例最多的是农民的权益受到侵害：补偿款拖欠或者过低、暴力征收等等。目前对农村土地流转的法律规范比较松散，且执行管理混乱。

第三是随着城乡一体化进程的加快，农民土地经营权如何来流转？流转运转方式如何规范？目前学界对这一问题意见逐渐统一。农民占有土地的使用权，那么将多余可能被闲置的土地经营权的转让来获取一定的收益，这样可以解放更多的劳动力进入城镇市场。而当前问题在于农村中土地经营权的流转没有具体法律规范，农村基于熟人社会会自主协商决定一小部分土地的承包流转，或由一些新兴的农村土地中介公司从事土地经营承包流转，或是由一些乡镇政府部门代为流转，未形成严格的程序规则，总的来看“土地流转进程慢，还没有形成统一规范、市场化运作的土地流转机制，土地流转中介组织缺乏，流轉信息不畅，往往导致要流转土地的转不出，要租土地的租不到。”[3]

第四是不少农村土地被征收、征用或者转让经营权后，土地的用途改变。比较常见的则是将耕地变为了建设用地。虽然《土地管理法》第4条明确规定不能将农业用地私自变为建设用地，但是在对法律执行方面的不尽如意，使得农民的耕地受到破坏，从而损害了农民的权益。

2、城乡户籍制度对农民市民化的法律影响

在前文中就提到我国已经逐步取消了城乡户籍制度，这为农业转移人口“进”入城式打下了基础。但是户籍背后存在的利益格局并未改变。

第一，城市落户的条件过高。由农转非户口，一般城市都会设置一些条件，如学历、技术等。这对大多数失地农民工来说是十分苛刻的条件。“尽管进行了户籍制度的改革，北上广的大城市依然难以进入，指标对农民工的要求太高，难以达标”。[4]如果政府鼓励农业人口转为非农户口，但是未在进入城镇的准入门槛中出具规范详细的细则，对农业人口来讲则是不确定的条件，所以基于对于自身利益的考量，他们对户口的变动是比较谨慎的。另外限于落户程序的繁杂，许多农业转移人口和常住人口在城市长期落不了户或者在未明确利益分配细则的情况下根本不愿意移动户口。[5]

第二，当前城市发布的一系列福利政策还是与户籍息息相关。子女教育学校的选择、商品福利房的购买、城市医疗保险、养老保障等服务，以及机动车交通事故的理赔标准也一直都区别对待农村与城镇户籍。户籍制度带来的一连串影响从未消逝。户籍其实应当只是为了统计人口数量或者居民户口的一个手段方式而已，而户籍制度背后往往挂钩的是社会保障制度，能够影响深远的缘由在于法律制度对农村转移人口社会保障的缺失。

第三，依附在户籍制度之下的社会保障服务。其一是转移人口对社保缴纳的意愿与乡村和城镇转移户口之后社保衔接混乱的现状，两者都直接导致这部分人对社保的缴纳持消极态度。我国并未颁布明确的法律条文对这种现状进行指导解决。医疗保险对于农业转移人口而言是按照以前的农村医疗合作来进行报销还是按照之后的城镇医疗进行缴费，如何实现两者之间的有效衔接是一个需要立法规范的地方。一般农业转移人口自身对工伤保险的了解比较淡薄，维权意识薄弱，在就业时受到不平等待遇风险增高。社会保险为农业转移人口提供保障缺失的现状则为未来法律保障介入提供发挥空间。其二是社会福利的发放，主要是指社会对农业转移人口的政策倾斜。在转移人口之后政府部门和企业单位并未拿出具体方案来解决转移人口面临的现状。许多企事业单位并不主动提供持续学习的职业培训，其他途径的补贴形式也较少。农业转移人口中的年轻人更加注重教育问题，但无论是自我继续教育还是子女教育，都缺乏立法与政策层面上的支持。其三是对底层人士实行的社会救助。本身我国的社会救助机构就良莠不齐，制度不规范。农业转移人口所在的企业一般并未签订正式的劳动合同，也没有购买失业保险。法律援助虽然是针对困难人员，但是由于自身不通过正常程序维权，不相信法律，也不知道如何寻找维权途径。法律援助在目前阶段并未发挥出该有的价值。

三、突破农民市民化法律障碍的对策

人口的自由流动涉及的权益范围深远，仅靠单一制度的出台不能够解决所涉及的各种问题。在建设法治社会的背景下，利用立法进行刚性的调节，强制性地为人们树立起统一市民的观念，这不失为一个有力的措施。

1、依法规制土地流转

农村土地流转制度存在很大的不合理因素，因此如何将农村土地这有形资本发挥出最大的价值，且能够实现政府所愿：将剩余劳动力迁徙到城镇建设中去，提高城镇化水平，实现两者的双赢局面，需要立法引导。

（1）立法保证农民对土地的使用权。维持《宪法》确立的土地所有制度不变，要保证农民对原有土地的占有使用权。一旦农民进入城镇也不能剥夺其对土地的支配，不能违背农民意愿强行收回土地，可以为此设立一个法定的缓冲期，时间为3-5年为益，只要农民不荒废土地的耕种发挥土地的价值，那么就不能收回土地。当农业人口自愿放弃土地，按照程序规定，根据土地的不同类型一次性补足土地款，由集体组织收回土地。这样就可以保证农业转移人口的生存成本，利用土地进行创收，也减轻了城镇财政的负担。

（2）立法保证土地的流转。当农业转移人口拥有土地但无法耕种时，鼓励其自由进行流转，对流转的期限、程序、标准做出明确条件设置，“应当通过对相关法律的修改及完善，在坚持土地公有制的前提下，积极探索农村土地流转的合理途径，既可以实现高效利用土地，盘活这块“沉睡的资本”，又能够为农民进城工作、创业提供物质支持”。[6]

（3）要透明土地征收、征用的程序。无论是政府征收、征用都得取得农户主的同意，严格公示用途、期限、补偿标准、发放程序，不再是“一刀切”的操作，使得程序公开合法透明化，这样能够很大程度上降低土地纠纷。对此，可以出台一项规范性文件来规定具体的事宜。

（4）落实现有法律规定的各种土地性财产权利。对法律规定的不甚明确的地方要及时根据实际问题进行修改，或者出台一项专门的司法解释进行规定。立法不仅要严格具体，更多是主体的遵守执行。最后，要对商业建设用地的流转进行更加严格的把控。对违反法律进行圈地的行为，一是做出相应的行政检查，审查各项证件手续是否合法合理。二是对违反规定的地方及时进行关闭、改造，违者按照规定给予处罚。

2、彻底改革户籍制度

（1）从法律层面上确定公民的居住自由权利，将户籍与居住完全割离开来。无论是《宪法》还是立法，迁徙自由作为公民应该享有的一项基本权。户籍只是进行管理的一种手段，不应该赋予其他的福利价值利益链，使其回归到居住地登记制度的本质，同时构建市场化流动的资源配置体系和城乡之间、区域之间公共平等的一体化国民身份体系。故对一些部门规章文件就应该做出废止或者相应的调整，统一由法律进行规定，也许推动《户籍法》的制定是一种有效的落实方式。

（2）进一步明确城乡落户的门槛条件，将落户作为一项简单的申请予以登记。为了解决城乡落户的困难，有必要统一城乡落户的申请条件，只要能够证明有居住意愿，有稳定的社交环境或者工作地、求学地在此即可落户。明确告知落户手续办理所需的期限、准备的材料等等。当然在政府服务过程中，精简落户程序是对民生的一项保障，可以有效地提高落户速度也节约了成本。在实践中，目前实行的居住证制度是可以值得推广的一种做法。颁发居住证，无论是外来人员还是本地人员，均可实现自由的迁徙。在如今全国联网的条件中，居住证制度的实施也有了技术平台，保证了一人一居住证，在流动的过程中规定3日内去政府部门更改自己的居住地，实现人口的规范管理。

（3）推进城乡统一的社会保障立法。立法性文件的缺失使得对农业转移人口的保障乏力，因此要改变目前的现状，第一步需要制定一个相辅相成的法律体系。立法工作不是一蹴而就的，而是要经过广泛的论证后才可以通过颁发，可以先行推广试点工作，在选定的城市进行社会福利、救助、保险制度的改革，从而上升为具有普世价值的经验进行推廣。在社会保险领域，根据《宪法》规定的赡养救助精神，可以经过广泛的征集意见调研起草一部统一的《社会保险法》。在社会福利领域，可以将对农业转移人口的职业教育培训纳入其中，充分为低学历人员提供学习技术的机会平台，为实现职业就业打下基础。就业机会对市民来说应该同等，以能力高下实现自由竞争，故就业单位设置的不平等就业条件应该被惩治。此举可以提高市民法治意识，懂得利用正当程序来维护利益。在社会救助领域，可以出台《社会救济法》，明确规定救助的条件、范围、违法的责任、申请的方式等等，形成一个完备的社会救助体系，实现救助目的。《劳动法》规定了用人单位的权责，但是实践中往往未得到落实，一旦产生纠纷，农业转移人口的权益得不到保障。因此一方面除了大力监督用人单位的遵法行为，还需要不断加大法治宣传，提高大家的遵法守法用法意识，另一方面建构社会救助机制，提供立法之外的法律服务。

【注 释】

[1] 国务院发展研究中心课题组：农民工市民化[m].北京：中国发展出版社，2011.8.

[2] 李强、陈振华、张莹：就近城镇化与就地城镇化[j].广东社会科学，2015.1.95.

[3] 翟晓叶、魏振隆：农业转移人口市民化过程中的土地流转问题探析[j].农村经济与科技， 2016.15.185.

[4] 张安毅 ：户籍改革背景下农民集体所有权与收益分配权制度改造研究[j].中国农业大学学报（社会科学版）， 2015.32.2.

[5] 王沁，金丽馥：户籍制度改革与农业转移人口市民化问题探究[j].湖北农业科学，2016.21.5684.

[6] 刘纺熙：有序推进农业转移人口市民化的法律选择[j].淮北职业技术学院学报，2015.2.107.

【作者简介】

丁 佳（1975-）女，湖南益阳人，中共益阳市委党校法律教研室副教授，主要从事行政法学教学与研究.